CC BY
38Роль и место суверенных фондов в экономической политике Казахстана
г-
сэ
сч
£
Б
а
2 ©
Келимбетов Кайрат Нематович
Управляющий Международного финансового центра «Астана», Казахстан
k.kelimbetov@aifc.kz
В статье рассматривается формирующаяся взаимосвязанная система взаимодействия между суверенными фондами в Казахстане. Проведен комплексный анализ роли каждого суверенного фонда в конкретном виде экономической политики, а также проблем и задач экономической политики, послуживших причинами возникновения и развития суверенных фондов в стране. Сделан вывод, что в будущем все суверенные фонды Казахстана могут составить и единую институциональную систему по комплексному регулированию, координированию и стимулированию развития социально-экономических процессов в стране. В такой конфигурации Национальный фонд будет продолжать играть роль макроэкономического стабилизатора и «подушки безопасности» для отечественной экономики, не допуская падения производства в период низких цен на нефть и «перегрева экономики» в период высоких цен на нефть. Ключевые слова: суверенные фонды, Национальный фонд Казахстана, Национальная инвестиционная корпорация, Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», Национальный управляющий холдинг «Бай-терек», Единый накопительный пенсионный фонд, ответы на провалы рынка, ответы на провалы государства
В мировом историческом измерении суверенные фонды - относительно новый экономический институт, который появился в середине прошлого века как дополнительный инструмент экономической политики в части обеспечения макроэкономической стабильности, а также стал одним из основных способов управления государственными активами [8, с. 91].
Суверенные фонды уже несколько лет являются неотъемлемой частью экономической системы Казахстана в целом и ее государственного сектора в частности [7, с. 21]. В настоящее время в Казахстане функционирует пять суверенных фондов: Национальный фонд Казахстана, Национальная инвестиционная корпорация, Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», Национальный управляющий холдинг «Байтерек», Единый накопительный пенсионный фонд [9, 10, 11, 12, 13] (таблица 1). Несмотря на специфику, каждый из пяти суверенных фондов обладает следующими универсальными свойствами: участвует в проведении определенного направления социально-экономической и экономической политики; обеспечивает экономический баланс, в том числе баланс рыночных и некоммерческих процессов; защищает экономические интересы государства и общества.
Как показала практика экономических реформ в Казахстане, формирование экономической политики в силу многообразия и специфичности экономической системы в целом, ее элементов и факторов, влияющих на ее развитие, не может основываться либо исключительно на концепциях «провалов государства», либо исключительно на концепциях «провалов рынка».
В частности, создание каждого из суверенных фондов в Казахстане было обусловлено комплексом причин и задач, стоящих на определенный момент времени перед экономической политикой как для решения проблем «провалов рынка», так и для решения проблем «провалов государства».
Опираясь на экономическую историю современного Казахстана, можно выделить несколько этапов формирования и усложнения системы суверенных фондов.
Конец 1990-х - начало 2000-х гг. Массовый приток нефтедолларов в страну вследствие начала масштабной разработки нефтяных месторождений и формирования благоприятной внешней ценовой конъюнктуры обозначил очевидную угрозу макроэкономической дестабилизации, в том числе усиление давления на обменный курс тенге, снижение ценовой конкурентоспособности продукции отечественных товаропроизводителей и др., а также определил долгосрочные риски возникновения «голландской болезни» и последующей стагнации несырьевых торгуемых секторов экономики. Таким образом, с одной стороны, возникла задача по ликвидации так называемых «провалов рынка» [4, с. 10]. С другой стороны, это же явление (приток нефтедолларов) обусловило возможность развития проблем в виде опережающего роста доли государственных расходов по сравнению с темпами ВВП. Кроме того, волатильный характер нефтяных доходов в условиях роста государственных расходов мог стать угрозой для национальной экономики и социально-экономических обязательств в целом, в основе которой лежат колебания цен на энергоносители. Таким образом, возникла задача по ликвидации так называемых возможных «провалов государства».
Для купирования рисков в 2000 г. был создан Национальный фонд как универсальный институциональный ответ на возможные и «провалы рынка», и «провалы государства».
2000-2003 гг. Поступательный рост добывающей промышленности в условиях слабых тенденций и предпосылок для развития недобывающего сектора обусловил необходимость принятия государством стимулирующих и поддерживающих мер по диверсификации экономики [3, с. 66].
Это было вызвано также тем, что частный сектор был не готов к самостоятельным крупным долгосрочным инвестициям в новые технологические отрасли, не был способен аккумулировать человеческие и финансовые ресурсы в масштабах, способных
Таблица 1
Основные характеристики суверенных фондов Казахстана Источник: составлено автором.
Реализация конкретного направления социально-экономической н экономической политики Обеспечен не экономического баланса, в том числе баланса рыночных и некоммерческих процессов Зашита экономических интересов государства и общества
Национальный фонд Казахстана
• обеспечение условий для роста суверенного рейтинга страны и удешевления внешних заимствований государственного и корпоративного секторов • обеспечение макроэкономнческой стабильности • финансовое обеспечение реализации антикризисной политики • поэтапное снижение зависимости расходов бюджета от роста или снижения цен на нефть [метод сбалансированного бюджета) • вывод избытка доходов от нефти из экономики • сдерживание давления на курс тенге и инфляцию • сбережение накоплений для будущих поколений • обеспечение прозрачности накопления и использования • недопущение нецелевого расходования • снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов
Национальная инвестиционная корпорация
• качественное совершенство ванис системы у правления международны ми активами • обеспечение рационального баланса в оптимальных способах диверсификации активов • обеспечение роста долгосрочной доходности, в том числе за счет внедрения практики ин вестнроиа и ия альтер! 1атн в> 1ы х активов • обеспечение возможного ал ы ерн а гнвного инвестирован и я и ликвидности международных активов Казахстана * недопущение нецелевого расходования
Национальный управляющий холдинг «Байтерек»
• финансовое, консультационное и техническое сопровождение процессов модернизации и л и версификации экономики, в частности форсированного и иду стрнал ьно-и нновационного развития • ориентир не на коммерческую составляющую и короткую окупаемость» а исключительно на цели развития • обеспечение прозрачности финансовых ресурсов
Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына»
• практическая реализация правител ьственной антикризисной программы • модернизация и диверсификация экономики • оказание финансовой и технической поддержки бизнесу и гражданскому сектору, оказавшихся в сложных условиях во время кризиса • баланс между целями максимизации прибыли и целями реализации социальных проектов • обеспечение доступа дочерних компаний к заимствованию на международном рынке через предоставление гарантий стратегичес кнх за имствова ни й • оптимизация расходов и структуры группы компаний.
Единый накопительный пенсионный фонд
• увеличение потенциала, повышение эффективности и качества управления пенсионными накопительными активами • снижение операционных издержек по управлению активами • достижение оптимального сочетания риска и ДОХОДНОСТИ, • обеспечение сохранности и целевого управления пенсионными накоплениями граждан • проведение диверсифи цированной политикн инвестирования и повышение надежности пенсионной системы
катализировать индустриальное и технологическое развитие, кроме того уровень, масштабы и возможности малого и среднего предпринимательства были незначительны.
В качестве институционального решения по устранению данных «провалов рынка» в стране получили развитие две ключевые группы государственных активов - национальные компании и институты развития. Первые должны были выступить катализаторами процессов расширенного воспроизводства в промышленных, инфраструктурных отраслях и сфере обслуживания, вторые - в качестве инструментов стимулирования роста бизнес-активности, финансового, ин-
формационного и сервисного сопровождения деловых инициатив и проектов казахстанского бизнеса.
Таким образом, в 2003 г. для обеспечения диверсификации экономики системно сформировались две целевые группы государственных активов (национальные компании и институты развития) в качестве ответа на «провалы рынка».
2003-2006 гг. По мере реализации Стратегии индустриально-инновационного развития стало очевидным, что деятельность данных институтов диверсификации не позволяет в полной мере достигать поставленные цели по развитию экономики и ее структурной перестройке. Более того, их деятельность
породила ряд проблем, связанных с непрозрачностью, непоследовательностью, низкой результативностью и частыми попытками «подменить рынок».
Для решения этих проблем было принято решение о корректировке деятельности как группы институтов развития, так и группы национальных компаний через введение управления ими через холдинг. Для этого было создано два холдинга: «Самрук», объединивший национальные компании, и «Казына», возглавивший институты развития. Создание управляющих холдингов позволило на централизованной основе упорядочить бизнес-процессы и структуры институтов диверсификации, обеспечить введение принципов корпоративного управления в них, а также организовать диалог между государством и бизнесом.
В 2006 г. для устранения образовавшихся «провалов государства» (в результате «самостоятельного» функционирования национальных компаний и институтов развития) были созданы две управляющие холдинговые структуры, способствующие введению рыночных принципов в управление квазигосударственным сектором, повышению его открытости, эффективности, прозрачности, налаживанию полноценного государственно-частного партнерства.
2006-2008 гг. В целом, обе структуры, являясь финансово-инвестиционными холдингами, или холдингами по управлению инвестиционными активами, были созданы по принципу, подразумевающему активную роль акционера - государства - в их управлении. При этом имела место специализация ролей данных холдингов: «Самрук» занимался управлением и максимизацией стоимости существующих активов, «Казына» - созданием новых активов.
В результате функционирования холдингов начали поэтапно решаться многие проблемы, наблюдавшиеся ранее в деятельности национальных компаний и институтов развития. Однако наступление глобального финансового кризиса внесло существенные коррективы в проводимую политику. Для обеспечения эффективного и адекватного ответа на актуальные экономические угрозы, стоящие перед Казахстаном, в 2008 г. Фонд устойчивого развития «Казына» и Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук» были объединены в единый «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», призванный обеспечить решение задач по преодолению кризисных явлений в
© £
Ю
5
9
2 е
7
г-
сэ
сч
£
б
а
2 о
экономике и продвижению к долгосрочным целям по модернизации и диверсификации экономики страны.
Анализируя факт создания данной многофункциональной структуры, можно утверждать, что, с одной стороны, это явилось ответом на очередной «провал рынка», когда население, частный бизнес (особенно в секторе неторгуемых товаров), банки второго уровня, адаптировавшись к «спокойным» и благоприятным рыночным условиям, оказались не способны и не готовы к наступлению кризисных явлений.
С другой стороны, Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» также решал проблемы, вызванные «провалом государства», в том числе обусловленные предшествующей многолетней значительно либерализованной денежно-кредитной политикой в условиях доступных внешних кредитных ресурсов и слабого регулирования, что в конечном итоге способствовало расширению и наращиванию внешнего долга страны за счет заимствований банков второго уровня и корпоративного сектора, которые в свою очередь способствовали росту внутреннего потребления, нерационального потребительского кредитования и развитию инфляционных процессов.
Таким образом, в 2008 г. для ликвидации последовательно наступивших эффектов «провалов государства» и «провалов рынка» был создан суверенный фонд «Самрук-Казына» [5, с. 70].
2008-2013 гг. Деятельность фонда «Самрук-Казына» в период эскалации глобального финансового кризиса принесла позитивные результаты по следующим основным направлениям: во-первых, стабилизация финансового сектора, во-вторых, решение проблем на рынке недвижимости и рефинансирование ипотеки, в-третьих, поддержка малого и среднего бизнеса и, в-четвертых, реализация инновационных, индустриальных и инфраструктурных проектов [6, с. 108].
В итоге государству удалось наладить оперативный и прозрачный механизм оказания финансовой поддержки бизнесу и гражданскому сектору Казахстана, а принятые антикризисные меры позволили стабилизировать ситуацию и реанимировать наиболее пострадавшие от кризиса сферы.
Так, в 2009 г. Казахстану удалось не допустить рецессии и сохранить рост экономики на уровне 1,2%. По итогам 2010 г. рост ВВП составил уже 7%, за период 2008-2013 гг. среднегодовой
темп роста ВВП составил 6,4%.
Вместе с тем, изменившиеся экономические условия, переход Фонда «Сам-рук-Казына» от оперативного антикризисного управления к эффективному корпоративному менеджменту актуализировали ряд проблем (для эффективности деятельности институтов развития), для решения которых из Фонда «Самрук-Ка-зына» был выделен и образован самостоятельный суверенный фонд - холдинг «Байтерек».
Таким образом, в ходе посткризисного функционирования Фонда «Сам-рук-Казына» вновь приобрела актуальность проблема образования «провалов государства», которые по настоящее время решены не полностью и требуют дальнейшего совершенствования.
В этот же период обострилась проблема «провалов рынка» в сфере пенсионной накопительной системы, связанных с результатами работы частных пенсионных фондов в части повышения сохранности и доходности пенсионных накоплений, а также вопросов организации ихуправления.
До 2013 г. в Казахстане функционировало несколько организаций, правомочных управлять пенсионными накоплениями граждан. Практически половина из них являлись организациями, созданными банками второго уровня, что привело к формированию их зависимости от банков, одним из проявлений которой была инвестиционная стратегия управляющих пенсионных организаций. Такие управляющие пенсионные организации зачастую инвестировали в ценные бумаги аффилированных банков, что могло оказаться контрпродуктивным в долгосрочной перспективе. Большая часть управляющих пенсионных организаций вкладывалась преимущественно в ценные бумаги казахстанских эмитентов и имела очень схожую инвестиционную политику [1, с. 1].
Несмотря на то, что пенсионные накопления граждан находились в частных пенсионных фондах, пенсионное обеспечение граждан в том или ином виде оставалось обязательством государства. Так, в 2009-2010 гг. была использована государственная гарантия, и государство из республиканского бюджета выплачивало пенсионным фондам потерянные пенсионные накопления (в 2009 г. было выделено 1432 млн. и в 2010 г. - 770 млн. тенге). Таким образом, фактически сложилась такая практика, когда подлинную ответственность за сохранность пенсионных накоплений граждан несли не
частные пенсионные фонды, а государство.
С учетом этого пенсионные накопления граждан были переданы под государственное управление путем создания Единого накопительного пенсионного фонда, при этом все пенсионные накопления остались в собственности вкладчиков. Его создание позволило принципиально изменить подход к управлению пенсионными активами - пенсионные активы граждан были сконцентрированы под госуправлением как «фонд будущих поколений». Задачами данного института являются: обеспечение эффективности и качества управления пенсионными накопительными активами, снижение операционных издержек по управлению активами, нахождение оптимального баланса между риском и доходностью, а также сохранность и целевое управление пенсионными накоплениями граждан в условиях проведения диверсифицированной политики инвестирования для повышения надежности пенсионной системы [2, с. 8].
Можно выделить три основных аспекта участия суверенных фондов в социально-экономической политике государства: институциональный, макроэкономический и структурный. При этом, рассматривая и анализируя указанные аспекты политики, связанной с вопросами функционирования суверенных фондов, логичен вывод, что данные институты, одновременно являющиеся инструментами государства по проведению социально-экономической политики, не могут рассматриваться изолированно или в рамках одного из указанных ее аспектов, а должны исследоваться в комплексе с учетом их специфических особенностей.
Во-первых, сам факт создания и развития суверенных фондов является результатом проведения экономических реформ и мер, принятых государством, путем создания новых и трансформации существующих финансовых и экономических институтов. Иначе говоря, суверенные фонды являются продуктом институциональной политики государства.
Во-вторых, суверенные фонды непосредственно участвуют в регулировании экономики, направленном на обеспечение ее устойчивого функционирования, роста и противодействия кризисным процессам. Таким образом, суверенные фонды являются инструментами проведения макроэкономической политики государства.
В-третьих, суверенные фонды в результате своего функционирования уча-
ствуют в обеспечении социально-экономического, макроэкономического, структурного (вопросы диверсификации) баланса. Следовательно, суверенные фонды выступают в качестве инструментов проведения структурной политики государства.
Анализируя данную проблему уже в более прикладном плане, можно выделить следующие отдельные виды экономической политики с точки зрения участия в них конкретных суверенных фондов Казахстана: денежно-кредитная, фискальная, инвестиционная, социальная и антикризисная.
При этом действующие суверенные фонды Казахстана могут составлять и единую систему, каждый элемент которой функционирует не только самостоятельно и в рамках своей специфики, но и выступает в качестве взаимодополняющей компоненты единой институциональной системы, участвующей в комплексном регулировании, координировании и стимулировании развития социально-экономических процессов в стране. Например, в такой конфигурации Национальный фонд будет продолжать играть роль макроэкономического стабилизатора и «подушки безопасности» для отечественной экономики, не допуская падения производства в период низких цен на нефть и «перегрева экономики» в период высоких цен на нефть.
Со временем можно будет рассмотреть вариант частичного взаимодействия активов Национального фонда и Единого накопительного пенсионного фонда в контексте норвежской модели.
Формирование взаимосвязанной и координирующей системы взаимодействия между всеми суверенными фондами Казахстана позволит не только нивелировать риски, связанные с неопределенностью развития глобальной экономики, но и создать эффективный инструмент государственной поддержки дальнейшего поступательного социально-экономического развития Казахстана.
Литература
1. Абсалямова Н. Управление старостью / Экспресс К - № 27 (17627) от 14.02.2013.
2. Байкенова С. Модернизация предполагает надежность / «Казахстанская правда» № 330 (27604) от 5 декабря 2013 г.
3. Келимбетов К.Н. Институциональные основы реализации политики диверсификации Казахстана / Международная экономика - №2/2012.
4. Келимбетов К.Н. Национальный Фонд Казахстана как фактор устойчивого социального и экономического развития / Уровень жизни населения регионов России - №2/2012.
5. Келимбетов К.Н. Новые подходы в системе управления государственными активами (казахстанский опыт) / Знание. Понимание. Умение. Журнал Московского гуманитарного университета - №2/ 2012.
6. Келимбетов К.Н. Опыт суверенного фонда Казахстана «Самрук-Казына»: синтез мирового опыта и уникальная практика / Право и управление.ХХ! век -№2(19)/2011.
7. Келимбетов К.Н. Суверенные фонды: опыт создания и функционирования на примере Казахстана / Международная экономика - № 10/2011.
8. Кинякин А.А. Суверенные фонды благосостояния как глобальные политико-экономические акторы: к определению понятий / Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология - №4/2014.
9. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2013 года № 747 «О создании единого накопительного пенсионного фонда».
10. Постановление Правления Национального Банка Республики Казахстан от 25 мая 2012 года №180 «Об одобрении создания акционерного общества «Национальная инвестиционная корпорация Национального Банка Казахстана».
11. Указ Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года № 402 «О Национальном фонде Республики Казахстан».
12. Указ Президента Республики Казахстан от 13 октября 2008 года № 669 «О некоторых мерах по обеспечению конкурентоспособности и устойчивости национальной экономики».
13. Указ Президента Республики Казахстан от 22 мая 2013 года № 571 «О некоторых мерах по оптимизации системы управления институтами развития, финансовыми организациями и развития национальной экономики».
The Role and Place of Sovereign Funds in Economic Policy of Kazakhstan Kelimbetov K.N.
Astana International Financial Centre The article focuses on forming interrelated interaction system among sovereign funds in Kazakhstan. Complex analysis of each sovereign fund's role by particular kind of economic policy as well as problems and objectives of economic policy leading to
creation and development of sovereign funds is conducted. It is concluded that in the future all the sovereign funds in Kazakhstan may compose a unified institutional system of complex regulation, coordination and promotion of social and economic process development in the country. In such a configuration National Fund will continue to act as a macroeconomic stabilizer and "safety cushion" for domestic economy preventing production decline during the period of low oil prices and overheating of the economy through the high oil price period.
Keywords: sovereign funds, Kazakhstan National Fund, National Investment Corporation, Sovereign Wealth Fund «Samruk-Kazyna», National Managing Holding «Baiterek», Unified Accumulative Pension Fund, responses to market failure, responses to government failure
References
1. Absaliamova N. Upravlenie starostiu
[Management of Ageing] / Express K. - № 27 (17627) as of 14.02.2013.
2. Baikenova S. Modernizatsiia predpolagaet nadezhnost [Modernization Assumes Reliability] / "Kazakhstanskaia Pravda" № 330 (27604) as of December 5, 2013.
3. Kelimbetov K.N. Institutsionalnye osnovy realizatsii politiki diversifikatsii Kazakhstana [Institutional Framework for Implementing Kazakhstan's Diversification Policy] / Mezhdunarodnaia ekonomika [The International Economy] - №2/2012.
4. Kelimbetov K.N. Natsionalnyi Fond
Kazakhstana kak faktor ustoichivogo sotsialnogo i ekonomicheskogo razvitiia [The National Fund of Kazakhstan as a Factor of Sustainable Social and Economic Development] / Uroven zhizni naseleniia regionov Rossii [Living Standards of the Population in the Regions of Russia] - №2/2012.
5. Kelimbetov K.N. Novye podkhody v
sisteme upravleniia
gosudarstvennymi aktivami (kazakhstanskii opyt) [New Approaches in the State Assets Management System (the Kazakh Experience)] / Znanie. Ponimanie. Umenie ["Knowledge.
Understanding. Skill" Journal]. Moscow University for the Humanities - №2/2012.
6. Kelimbetov K.N. Opyt suverennogo fonda Kazakhstana "Samruk-Kazyna": sintez mirovogo opyta i unikalnaia praktika [Kazakhstan's Sovereign Fund "Samruk Kazyn": Synthesis of World Experience and Unique Practice] / Pravo i upravlenie. XXI vek [Law & Management. XXI Century] -№2(19)/2011.
7. Kelimbetov K.N. Suverennye fondy:
opyt sozdaniia i funktsionirovaniia na primere Kazakhstana [Sovereign Funds: the Experience of Creation and Functioning - Evidence from Kazakhstan] / Mezhdunarodnaia ekonomika [The International Economy] - № 10/2011.
О À
es
S
2 e
7
8. Kiniakin AA. Suverennye fondy blagosostoianiia kak globalnye politiko-ekonomicheskie aktory: k opredeleniiu poniatii [Sovereign Wealth Funds as Global Political and Economic Actors: Defining Concepts] / Vestnik Rossiiskogo universiteta druzhby narodov. Seriia Politologiia [Bulletin of Peoples' Friendship University of Russia. Series, Political science] - №4/2014.
9. Governmental Decree of the Republic
of Kazakhstan of July 31, 2013 No. 747 "Regarding the Establishment
of the Unified Accumulation Pension Fund".
10. Resolution of the Board of National Bank of the Republic of Kazakhstan of May 25, 2012 No. 180 "The approval of creation of «National Investment Corporation of National Bank of Kazakhstan» joint-stock company".
11. Decree of the President of the Republic of Kazakhstan of August 23, 2000 No. 402 "On the National Fund of the Republic of Kazakhstan".
12. Decree of the President of the Republic of Kazakhstan of October 13, 2008 No. 669 "On some measures on competitiveness and sustainability of national economy".
13. Decree of the President of the Republic of Kazakhstan of May 22, 2013 No. 571 "On some measures for optimization of management system for development institutions, financial organizations and development of national economy".
r-
CS
сч £
Б
2 ©
