CC BY
24Роль и место консолидации земель сельскохозяйственного назначения в
землеустройстве
Role and place of land consolidation agricultural lands in land management
Ь Л московский
■ p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332.37 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10365 Сорогин Антон Сергеевич,
аспирант, Государственный университет по землеустройству, г. Москва
Sorogin A., [email protected]
Аннотация. В статье исследуются вопросы определения роли и места консолидации земель сельскохозяйственного назначения в современных процессах землеустройства. Рассматривается определение и виды консолидации земель сельскохозяйственного назначения на основе опыта передовых европейских стран. Описывается польза консолидации земель при реализации социально-экономической политики государства в области землеустройства и земельных отношений. Перечисляются процедуры, необходимые для успешной реализации проектов консолидации земель сельскохозяйственного назначения. Выдвигаются предложения, способствующие улучшению механизма реализации проектов консолидации земель сельскохозяйственного назначения.
Summary. The article examines the issues of determining the role and place of consolidation of agricultural land in modern land management processes. The definition and types of agricultural land consolidation based on the experience of leading European countries are considered. The benefits of land consolidation are described in the implementation of the state socio-economic policy in the field of land management and land relations. The procedures necessary for the successful implementation of agricultural land consolidation projects are listed. Proposals are being made to improve the mechanism for the implementation of agricultural land consolidation projects.
Ключевые слова: землеустройство, консолидация земель, земли сельскохозяйственного назначения, перераспределение земель, землепользование, организация территории. Keywords: lend use planning, land consolidation, agricultural land, land redistribution, land use, territory organization.
Земля является основным ограниченным природным ресурсом. Земельные ресурсы отличаются от других товаров тем, что в целом они не могут быть увеличены или уменьшены. Это важно для экономической и социальной деятельности каждого государства и человека, поскольку это источник продовольственной безопасности страны, а также дохода людей, занимающихся сельским хозяйством (таблица 1).
Таблица 1. Изменения показателей техногенной нагрузки на земельный
фонд (тыс.
га)
Категория На 1 января 2010г. На 1 января 2019 г. Изменение 2010 к 2019 г. Изменение 2010 к 2019 г.= %
Россия б целом
Земли под застройкой 5 693,2 6112,7 -419,5 + 7,37
Зелии под дорогами 7 950,8 S 116,7 -165,9 -2,09
Нарушенные земли 995,0 1 072,4 +77,4 +7,78
Ц.Ф.О. в целом
Земти под застройкой 1 212,2 1 260,8 +48,6 +4,01
Земли под дорогами 1 429,5 1 434,0 +4,5 +0,32
Нарушенные земли 164,8 165,6 -0,8 +0,49
Источник: официальные данные Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)
Увеличение численности населения (таблица 2), особенно в последние десятилетия, создаёт всё больше давления на земельные ресурсы, они используются более интенсивно и земельные отношения становятся более сложными. Чтобы использовать земли сельскохозяйственного назначения более эффективно и продуктивно, они должны находиться под тщательным социально-экономическим управлением, осуществляемым посредством землеустройства.
Таблица 2. Постепенный рост антропогенной нагрузки на использование земельного фонда_
Категория На. 1 января 2010г. На 1 января 2019 г. Изменение 2010 к 2019 г. Изменение 2010 к 2019 г.. %
Россия б целом
06и(ая площадь, тыс. га 1 709 824,2 1 712 519,1 -2 694,9 +0,16
Население, тыс. чел. 142 833,5 146 780,7 +3 947,2 -2,76
Плотность Населения челка 0,084 0,086 -0,002 -2,38
Ц.Ф.О. в целом
Общая шощадь, тыс. за 65 020,5 65 020,5 - -
Население, тыс. чел. 38 334,8 39 378,1 +; 043,3 -2,72
Плотность Населения чел/га 0,59 0,61 +0,02 +3,39
Источник: официальные данные Федеральной службы государственной статистки (Россгат)
Землеустройство представляет собой «социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием наличных производственных сил и производственных отношений; в узком смысле - это действия (мероприятия), осуществляемые государством, землевладельцами и землепользователями по наведению порядка в использовании и охране земель». [2]
Землеустройство носит объективный характер. Землеустроенные сельскохозяйственные территории за счёт правильной организации и лучшего использования земель имеют более высокие показатели экономического развития по сравнению с другими.
Все действия, связанные с перераспределением земель, образованием новых и реорганизацией существующих сельскохозяйственных предприятий, а также с организацией рационального использования и охраной земель, осуществляются на основе землеустроительного проектирования.
Вопросы землеустроительного проектирования включают в себя организацию и проведение предпроектных работ, методику составления и обоснования рабочих проектов землеустройства, включая региональные особенности и другие традиционные и современные методы проектирования.
Следовательно, чтобы запустить социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, приступить
непосредственно к землеустроительному проектированию, необходимы заинтересованные стороны (субъекты процесса). Согласно теории землеустройства, ими могут быть государство или землевладельцы.
В течение столетий одной из форм повышения эффективности сельского хозяйства являлась консолидация, направленная на решение проблем раздробленности земель сельскохозяйственного назначения (экономия «на масштабе», понижение трансакционных издержек и т.д.).
Однако в последние десятилетия для многих стран, в том числе стран Западной Европы, Китая, Индии и ряда других, был характерен явный переход от одноцелевой к многоцелевой консолидации земель. В этих странах цели развития сельского хозяйства в настоящее время интегрированы с целями развития регионов, развития инфраструктуры, охраны окружающей среды, решения ирригационных проблем и так далее.
Консолидация земель в широком понимании - это комплексная процедура, которая требует тщательного планирования для эффективного использования сельских районов.
[3]
С точки зрения технологического процесса, консолидация сельскохозяйственных земель - это аграрно-техническая операция, целью которой является объединение сегментированных и фрагментированных территорий в один или несколько участков земли, пригодных для рационального сельскохозяйственного производства. [6]
Ряд стран активно содействует многоцелевой консолидации земель и четкому определению своих целей в национальных правовых актах (Дания, Германия, Испания, Литва, Молдавия, Нидерланды, Сербия, Турция, Финляндия и др.).
Многоцелевой подход, с одной стороны, обеспечивает наиболее выгодное использование инструмента консолидации земель, поскольку позволяет достичь более разнообразного развития сельских районов. С другой стороны, может ограничивать монокультурное земледелие, способствовать экологическим и социальным целям.
Таким образом, на уровне государства, региона, муниципалитета могут быть рассмотрены следующие разновидности консолидации земель в соответствии с имеющимися возможностями:
- консолидация земель как инструмент развития сельского хозяйства;
- консолидация земель, интегрированная в рамки более широкого развития сельских районов, включая потребности в улучшенной сельскохозяйственной инфраструктуре;
- консолидация земель как инструмент для экологических проектов;
- консолидация земель как инструмент для крупных инфраструктурных проектов.
При проведении консолидации земель следует руководствоваться существующими нормативно-правовыми актами: от законодательных решений до нормативных актов и руководств по управлению земельными ресурсами и недвижимостью, принятыми на местном уровне. Эти акты предусматривают механизмы, гарантирующие соблюдение законных прав всех заинтересованных сторон процесса консолидации. В связи с этим, реализация консолидации земель возможна за счёт создания организационно-экономического механизма взаимодействия процессов управления земельными ресурсами, осуществления программ социально-экономического развития и подготовки схем и проектов землеустройства.
В результате их разработки и осуществления создаётся организационная и правовая основа для правильного размещения отраслей производства, эффективности использования капитальных вложений, организации труда, рационального землевладения и землепользования, сохранения природных ландшафтов и осуществления природоохранных мероприятий.
При консолидировании земель могут решаться вопросы изъятия земельных угодий у предприятий, не использующих землю по целевому назначению, уточняться местоположение участков, закрепленных за физическими и юридическими лицами, разрабатываться мероприятия по переводу сельскохозяйственных угодий в другие виды разрешенного использования и др.
В 2019 году Рабочая группа по управлению земельными ресурсами Европейской экономической комиссии ООН опубликовала результаты исследования по консолидации земель, в котором содержатся рекомендации по созданию правовой базы для разработки Закона о консолидации земель. Результаты исследования показали, что единой формы закона о консолидации земель не существует. Так, например, в Германии, Дании, Молдавии были приняты законы о консолидации земель; в Литве был принят Закон о земле, в котором изложены положения, регулирующие применение консолидации земель; в Финляндии подобный закон называется «Законом о формировании недвижимости». В некоторых странах положения о консолидации земель трактуются в нескольких законах. В Турции, например, она упоминается в «Законе о реформе сельского хозяйства», «Законе о сохранении почвы и землепользовании» и «Инструкции по проведению землеустройства на орошаемых землях». Кроме того, правила консолидации земель могут быть предусмотрены в правовых актах на уровнях, подотчётных региональным органам власти.
Рассматривая практику исследуемых стран Рабочая группа Комитета по жилищному хозяйству и землепользованию Европейской экономической комиссии ООН пришла к
выводу о том, что опыт работы с правовыми актами разных стран однозначно указывает на целесообразность принятия отдельного закона о консолидации земель, или соответствующей отдельной главы в других законах о земле, инфраструктуре, экологии, сохранности почв и других.
Консолидация земель является особенно сложным инструментом в социально-экономическом процессе и успех её реализации во многом зависит от понимания сущности и необходимости её проведения на среднесрочный и долгосрочный период времени. В этом контексте изложение положений, касающихся консолидации земель, в рамках одного сводного закона будет способствовать тому, что он станет всеобъемлющим для всех заинтересованных сторон.
Более того, принятие отдельного законодательного акта о консолидации земель упростит внесение возможных поправок в закон, поскольку изменение законов более широкого профиля, или нескольких законов значительно увеличит объем законотворческой работы.
При принятии нормативно-правовых актов о консолидации земель следует учитывать цели обустройства территории и соответствующие организационно-экономические методы для достижения результатов. В противном случае законодательство может остаться чисто декларативным и может привести к упущенной возможности целесообразного землеустройства, поскольку маловероятно, что одна и та же территория будет многократно консолидироваться.
Таким образом, роль консолидации земель будет отражать устойчивый многоцелевой подход и учитывать конкретную ситуацию в стране, регионе, муниципалитете и других хозяйственных объектах. Проекты консолидации могут выходить за рамки мероприятий по уменьшению раздробленности земельных участков.
При проведении консолидации земель сельскохозяйственного назначения можно учитывать как задачи сельского хозяйства, так и другие цели, связанные с инфраструктурой, рациональным природопользованием и социально-экономическим развитием.
Организационно-правовые акты по обустройству территорий должны включать положения, подчеркивающее, что консолидация земель способствует развитию сельского хозяйства и сельских районов за счет снижения сегментации и фрагментации земель, расширения хозяйств, ферм и участков с тем, чтобы они стали экономически более рентабельными.
Законодательство по вопросам консолидации земель должно также предусматривать обязанность исполнительных органов применять при крупномасштабных инфраструктурных изменениях, в проектах по восстановлению объектов природы при чрезвычайных ситуациях или последствий изменения климата компенсацию землевладельцам и фермерам не в денежной форме, а земельными наделами, используя консолидацию земель в качестве альтернативы экспроприации.
Рассмотрев роль многоцелевой и одноцелевой консолидации земель, мы установили, что консолидацию земель необходимо разделять на два вида по её целям:
- государственный уровень - обеспечение продовольственной безопасности страны и сохранение плодородия почв.
- уровень субъектов землепользования - получение дополнительной прибыли за счет сельскохозяйственного и несельскохозяйственного использования земли.
В зависимости от уровня землепользователей различается и место консолидация земель в землеустройстве. Для России это субъекты РФ - регионы, автономные, муниципальные образования, различные сельскохозяйственные организации или индивидуальные землепользователи. Однако все земельные участки требуют соответствующей регистрации в государственном реестре, для возможности включения их в процесс консолидации.
Наиболее эффективным средством консолидации земель в мировой практике является комплексная консолидация, которая проводится в ходе совершенствования земельного законодательства в сфере консолидации. В связи с существующей тенденцией к децентрализации власти в инициировании и реализации проектов консолидации всё более широкое участие принимают местные и региональные органы власти.
Однако в любом случае до начала землеустроительного проектирования необходимо соблюсти следующие процедуры:
1) инициирование проекта, разработку проекта, определение существующих земельных прав и стоимости земельной собственности;
2) подготовку проекта плана консолидации;
3) предусмотреть необходимость проведения общественных работ (сельскохозяйственные улучшения, выравнивание земель, устройство дренажей, строительство новых дорог с мостами и так далее).
На заключительном этапе производится расчёт компенсаций и распределение расходов, окончательное обновление кадастровой карты, выдача и регистрация новых титулов.
Поскольку проблемы консолидации земель сельскохозяйственного назначения представляют собой сложные для разрешения вопросы о землевладении, то возможны упрощённые подходы к консолидации земель. В этих случаях условия консолидации оптимизируются посредством перераспределения или замены участков, а также предоставления дополнительных земель из земельных фондов.
Такие упрощенные проекты часто совмещаются с восстановлением инфраструктуры, но не предусматривают проведения крупных общественных работ. Вместе с этим не исключаются варианты проведения таких работ, которые будут содействовать комплексной консолидации на более поздней стадии.
Существуют индивидуальные проекты консолидации земель сельскохозяйственного назначения. Государство не принимает в ней непосредственного участия. Данные инициативы могут исходить от фермеров с целью расширения своих владений. Такие проекты не предусматривают создания коммунальных сооружений. Однако государство может играть и в данных случаях важную роль в стимулировании консолидации земель, содействующей улучшению сельского хозяйства.
В заключение следует отметить, что до начала реализации проектов консолидации земель во всероссийском масштабе должны быть выполнены ряд условий в формате пилотных проектов:
- необходимо, чтобы субъекты, участвующие в социально- экономическом процессе консолидации земель, принимали активное участие в принятии решений, связанным с осуществлением процесса;
- процесс должен определяться потребностями участников и проводиться на территориях, наиболее подходящих для осуществления проектов консолидации, где местные жители и администрация были бы заинтересованы в консолидации земель;
- условия перераспределения земельных участков должны соответствовать стратегии развития муниципального района и обеспечивать максимальную эффективность проекта консолидации;
- участок, отобранный для экспериментального (пилотного) проекта консолидации должен иметь достаточно земель, принадлежащих государству или местному самоуправлению, с тем, чтобы их можно было использовать для размещения коммунальных сооружений и обмена земельными участками;
- необходимо соблюдать существующие в стране правовые нормы, регулирующие реализацию проекта консолидации земель сельскохозяйственного назначения, для чего разработать организационно-экономический механизм консолидации. В результате
выполнения этих условий определяется роль и место консолидации земель в землеустройстве соответствующей территории.
Список литературы
1. Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т.1, М.: Колос, 2001. - 496 с.
2. Землеустроительное проектирование. Под ред. С.Н. Волкова. М.: Колос, 1998, стр. 462 с..
3. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) [Электронный ресурс] / Рим, ФАО. - Электрон. текст. дан. - Режим доступа: http://www.fao.org
4. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии [Электронный ресурс] / Росреестр. - Электрон. текст. дан. - Режим доступа: http://www. rosreestr.ru
5. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] / Росстат. -Электрон. текст. дан. - Режим доступа: http://www.gks.ru.
6. FAO Statistical Pocketbook [Электронный ресурс] / Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, 2015. - 231 p. - Режим доступа: http://www.fao.org/3Za-i4691e.pdf.
