CC BY
175
УДК 332.54
Виталий Семочкин,
кандидат экономических наук, профессор, Ольга Захарова,
аспирант, Государственный университет по землеустройству, г. Москва
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО И КОНСОЛИДАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ВЫДЕЛЯЕМЫХ В СЧЕТ ЗЕМЕЛЬНЫХ ДОЛЕЙ
В статье рассматриваются проблемы образования и использования земельных участков, выделяемых в счет земельных долей. Нецелевое использование земель фонда перераспределения и выделенных земельных участков из общей долевой собственности, неиспользование невостребованных земельных долей, а также отсутствие соответствующей землеустроительной документации приводят к незаконному и нерациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения. Это говорит о необходимости разработки прозрачных мер по регулированию процесса использования земель сельскохозяйственного назначения, и первым шагом в этом направлении должны стать инвентаризация и консолидация земельных участков, выделяемых в счет земельных долей. Эти и другие мероприятия по организации рационального использования земель следует проводить только на основе землеустроительных документов, регламентирующих порядок и содержание этих работ.
S u m m a r y
The article touches upon the problems of formation and use of land allocated to land shares. Mismanagement of the land redistribution Fund and land allocated from ownership, the non-use of unclaimed land shares, as well as lack of appropriate land management documentation lead to illegal and unsustainable use of agricultural lands. It implies the need of the development of transparent measures that regulate the use of agricultural lands. The first step in this direction should be the inventory and consolidation of land allocated to land shares. These and other activities for the rational use of land should be carried out only on the basis of land use documents that regulate the order and content of these works.
Ключевые слова: землеустройство, земли сельскохозяйственного назначения, земельная доля, земельный участок, консолидация, перераспределение земель, организация территории, землепользование.
Keywords: land use planning, agricultural land, land share, the land consolidation, land redistribution, territory organization, land use.
Проводимое до настоящего времени нерегулируемое перераспределение земель сельскохозяйственного назначения, отсутствие последнее десятилетие землеустроительного обеспечения этого процесса в виде проектов землеустройства по образованию и консолидации земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, разрушили территориальную организацию и устойчивость сельского землепользования. Это привело к тому, что многие сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор не знают точных границ земельных участков и во многих случаях используют их незаконно, что затрудняет ведение сельскохозяйственного производства и цивилизованный оборот земель.
Субъективная направленность перераспределения земель приводит к неустойчивости землевладения и землепользования сельскохозяйственных предприятий, к исключению из сельскохозяйственного оборота части земель общей долевой собственности и фонда перераспределения, земельных участков невостребованных земельных долей, а также к нарушению прав собственников земельных участков, выделяемых в счет земельных долей.
На наш взгляд, первым шагом в наведении порядка в организации использования земель сельскохозяйственного назначения должны стать землеустроительные работы по инвентаризации и консолидации земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве. Утвержденных землеустроительных нормативных документов, регламентирующих порядок проведения этих работ, нет.
Более того, отсутствует единая система регулирования земельных отношений. В настоящее время не достигнуто единого
мнения в самом понимании понятия «земельный участок» и содержания процесса его образования. Формирование земельного участка, как процесс его индивидуализации для целей оборота, предполагает наличие значительного объема информации о его состоянии и свойствах, для получения которой необходимо проведение землеустроительных проектно-изыска-тельных работ. Кадастровая деятельность в том виде как она сейчас существует не обеспечивает необходимой информацией собственников земельных участков, использующих их для различных целей. Следует понимать, что кадастровая и землеустроительная деятельность имеют различные цели и соответственно для их достижения используются различные по качеству и количеству объемы информации. Кадастровая деятельность на данный момент обеспечивает продолжающийся нерегулируемый передел земельной собственности и функционирование системы налогообложения (на наш взгляд, не эффективно и не всегда законно), поэтому создаваемая в результате информация не может обеспечить необходимыми данными процесс организации использования не только земельных участков юридических и физических лиц, но и таких объектов землеустройства, как земли муниципальных образований, субъектов федерации, страны в целом.
Следует отметить, что возникшие проблемы экстренного увеличения объемов производства сельскохозяйственной продукции и вытекающие из этого задачи по развитию сельского хозяйства не могут быть решены быстро и успешно, так как не сбалансирована политика инвестирования и развития не только АПК, но и восстановления разрушенных производственных
связей и инфраструктуры, что потребует не только громадных средств, но и большого периода времени. Поэтому при нехватке имеющихся на эти цели финансовых и материальных средств государство обязано реализовать свои намерения только на основании целевых программ, привязанных к конкретным регионам, территориям различного рода хозяйствующих субъектов. Разработка таких программ и их реализация требуют достоверной информации о количественных и качественных характеристиках, перечисленных выше объектов управления, в которых сведения о земельных ресурсах являются основополагающими. Однако следует констатировать тот факт, что ни один орган государственной власти, включая Росреестр, не имеет достоверной и в необходимом объеме информации о земле для принятия обоснованных управленческих решений по планированию и организации использования земель сельскохозяйственного назначения, то есть эффективность производимого финансирования сельского хозяйства будет сводиться к нулю.
Создание единой землеустроительной системы регулирования отношений по управлению земельными ресурсами, формированию и организации использования земельных участков способствовало бы устранению препятствий для развития земельных отношений и оборота земельных участков (земельных долей) как объекта недвижимости и средства производства.
Возникновение земельной доли связано с проведением земельной реформы, основной задачей которой явилась приватизация земли и реорганизация совхозов и колхозов с целями введения многообразия форм собственности на землю, создание условий для развития наиболее эффек-
6
землеустройство и консолидация земельных участков, выделяемых в счет земельных долей
тивных форм хозяйствования, перевод работников сельского хозяйства в категорию земельных собственников, обеспечение эффективного и экологически безопасного использования земель. Таким образом, государство хотело добиться повышения эффективности производства, в том числе путем повышения мотивации работников агропромышленного комплекса, к более производительному труду.
Земельная доля - это право гражданина на часть земель общей долевой собственности на территории сельскохозяйственной организации, возникшее ранее в результате реорганизации сельскохозяйственного предприятия и приватизации его земель. Земельная доля (пай) в отличие от земельного участка является понятием виртуальным и имеет лишь количественные характеристики, выраженные в гектарах или баллогектарах без конкретного местоположения и границ.
В настоящее время это право возникает в основном как наследственное, так как реализуя свое право на земельную долю, ее обладатель должен выделить земельный участок и распорядиться им как собственник по своему усмотрению. Однако большое количество правообладателей земельных долей до настоящего момента не смогли выделить свои земельные участки, а те которые и выделили - не знают, что с ними делать.
Изданный в декабре 1991 г. Указ Президента РФ «О реорганизации колхозов и совхозов» имел целью через земельные доли создать многочисленный слой земельных собственников, закрепив за ними, в подавляющем большинстве идеально, земельные паи, с которыми они при желании могли бы выделиться из сельскохозяйственного предприятия для самостоятельного ведения сельского хозяйства.
Право на бесплатный пай для самостоятельного хозяйствования или последующего объединения в новые организационные формы получили все работники сельхозпредприятий, а также служащие, занятые в социальных объектах, расположенных на территории данного хозяйства
[7].
Земля изымалась у колхозов и совхозов и распределялась в виде земельных долей между их работниками, пенсионерами этих хозяйств, работниками сельской социальной сферы. В результате около половины земель сельскохозяйственных предприятий перешли из государственной в частную собственность.
Согласно принятому в конце 1991 г. Указу Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» начался процесс наделения сельского населения земельными долями. Этот Указ и принятые в его развитие решения Правительства страны решали скорее всего задачу изменения политического строя, а разработка адекватных экономических мероприятий переходного периода не рассматривалась. Повсеместная и очень быстрая приватизация земель была не подготовлена, так как не было предложено новой модели функционирования АПК, переходных орга-
низационно-производственных структурных образований и соответствующих инфраструктурных связей. Приватизация и отсутствие действенного механизма, регулирующего использование и оборот земельных долей, до настоящего времени является одной из причин, тормозящей развитие сельского хозяйства [5].
Недостатком закрепления земельных долей за сельскими жителями было то, что земельными долями были наделены многие из тех, кто не собирался и не мог их эффективно использовать, а посредством наследования земля может переходить к тем, кто не проживает на селе. Поэтому возникает проблема оборота земли, который позволит сосредоточить землю в руках тех, кто желает и может ее рационально использовать, не меняя ее сельскохозяйственного назначения, что требует ограничений правомочий собственников земельных долей и строгого контроля за их куплей-продажей и арендой [7].
Земельные доли, сформированные в процессе реорганизации колхозов и совхозов, стали новой формой в отечественном землепользовании. В 1991 г. владельцы земельных долей получили право использовать их только для: создания крестьянского хозяйства (с выделением на местности); внесения в качестве взноса во вновь создаваемые товарищества, акционерные общества или сельскохозяйственные кооперативы; продажи другим работникам хозяйства (в том числе обмен на имущественный пай) или непосредственно хозяйству. В 1993 г. Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» их права были значительно расширены: доли разрешалось продавать, сдавать в залог, передавать по наследству, за счет долей можно было увеличить свое личное подсобное хозяйство. В 1996 г., согласно Указу Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю», появилась возможность передать долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания.
Таким образом, собственникам земельных долей были предоставлены большие возможности совершать с долями разного рода сделки, в том числе связанные с их отчуждением или выделением в натуре. Но такой подход вступил в противоречие с интересами сельскохозяйственного производства и фундаментальными взглядами на особенности использования земель сельскохозяйственного назначения как средство производства, требующего в условиях России концентрации, выраженной в создании устойчивых и компактных зем-лепользований сельских товаропроизводителей.
При разделе сельскохозяйственных угодий на земельные доли предполагалось, что они наряду с обеспечением социальной справедливости, в первую очередь, сыграют роль механизма перераспределения земель, концентрации их у тех землепользователей, которые смогут обеспечить их эффективное использование. Но сложное финансовое положение сельских товаропроизводителей и во многом неурегулиро-
ванный юридический и территориальный статус земельных долей, наоборот, тормозили процесс неизбежного с экономических позиций перераспределения земель. Между тем и после образования земельных массивов, выделенных в счет земельных долей, они остались в пользовании тех хозяйств, которые владели ими в начальный период земельной реформы (изменился лишь их организационно-правовой статус). Из-за юридических сложностей и территориальных особенностей перераспределяемых земель общей долевой собственности было затруднено и создание новых сельскохозяйственных организаций даже при наличии достаточных финансовых ресурсов из-за проблем формирования земельных участков и их консолидации в единое землепользование [1, 2, 5].
Ослабление роли государства в управлении рациональным использованием и устойчивым воспроизводством земель сельскохозяйственного назначения способствовало возникновению негативных последствий в землепользовании, связанных с необоснованным сокращением продуктивных угодий при одновременном увеличении неиспользуемых по назначению земель, изъятием земельных участков из государственной и муниципальной собственности, при передаче земель под объекты капитального строительства жилой и общественно-деловой, складской, промышленной, транспортной и других сфер развивающегося бизнеса. На землях сельскохозяйственного назначения широко распространены случаи самовольного захвата земельных участков. Отмечается практика нежелания землепользователей оформлять права на земельные участки, уходя таким образом от налогов.
Это прежде всего связано с отсутствием нового аграрного и земельного законодательства. Существующее законодательство позволяет некомпетентным представителям органов местного самоуправления принимать необоснованные и зачастую коррупционные решения, так как законодательством не предусматривается обязательность разработки проектов землеустройства, которые определяют юридическую состоятельность и обосновывают принятие решений по организации и использованию земли.
Таким образом, в настоящее время реализованная в земельный участок земельная доля утрачивает себя как объект хозяйствования и выступает как объект недвижимости, несущий прибыль в денежном эквиваленте.
На первых этапах земельных преобразований формирование реальных земельных участков требовало значительных временных и финансовых затрат, земля предоставлялась этим лицам, как уже отмечалось выше, путем наделения земельными долями. Предполагалось, что в течение непродолжительного переходного периода произойдет их консолидация, а новые собственники обеспечат выполнение работ по формированию участков и их постановке на кадастровый учет. Однако этого не произошло в силу экономического кризиса и отсутствия государственного регулирования
7
организации использования земель сельскохозяйственного назначения.
Понятие консолидации сельскохозяйственных земель, содержание и необходимость этого действия большинству собственников земельных участков и ответственным работникам государственной власти остается неизвестным. В большинстве случаев консолидация земель рассматривается как совокупность действий, которые могут улучшить территориальные условия несельскохозяйственных видов деятельности и в меньшей степени повысить возможности и эффективность сельского хозяйства. Консолидация земель сельскохозяйственного назначения дает возможность объединить земельные участки, выделенные в счет земельных долей, для удобства их использования. В результате получаются земельные массивы оптимального размера и удобной конфигурации, что позволяет сельскохозяйственным товаропроизводителям организовывать на них эффективные формы хозяйствования и внедрять современные методы ведения сельского хозяйства, снижать производственные затраты.
В целом этот механизм заключается в том, что несколько собственников земельных участков, входящих в один массив, по общему согласию могут обменяться своими участками или изменить их границы с целью их рационального использования. Консолидация земель сельскохозяйственного назначения позволяет решить проблему раздробленности сельскохозяйственных 8 землепользований, повысит конкурентоспособность сельского хозяйства, восстановит инфраструктуру сельских территорий [6].
Термин «консолидация земель» обозначает объединение, слияние земель, в землеустройстве это мероприятие по ликвидации чересполосицы, мелкоконтурности и дальноземелья, такие землеустроительные действия осуществлялись в различные исторические этапы как в России, так и за рубежом в целях ликвидации недостатков землепользования и сведения большого числа мелких участков, принадлежащих отдельным собственникам и землевладельцам, в крупные участки, расположенные в одном месте [3].
Если перераспределение земель имеет главной целью разграничить земельную собственность, обеспечивая реализацию законных прав граждан и юридических лиц на часть этой собственности, то консолидация земельной собственности имеет своей целью создание территориальных условий для рационального использования земельных участков, консолидированных в единое землепользование.
В первом случае земельная собственность рассматривается как объект недвижимости, а во втором - как средство производства и объект хозяйствования, то есть консолидированные земельные участки следует считать единым землепользованием или его частью в том случае, если они объединены технологическим процессом сельскохозяйственного производства и имеют единую юридическую основу, не
нарушающую права конкретных собственников земельных участков.
В современных условиях необходимо упорядочение взаимоотношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными организациями, использующими соответствующие этим долям земельные участки. Условием оптимальности такого упорядочения сейчас становится выполнение комплекса землеустроительных работ, связанных с правовым, экономическим и экологическим обоснованием консолидации земель сельскохозяйственных товаропроизводителей. Именно землеустройство должно увязать земельные преобразования в агропромышленном комплексе с созданием механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель.
В частности, землеустроительные действия способны обеспечить:
• выделение на местности земельных массивов, соответствующих земельным долям, и их последующую консолидацию, которая позволит компактно разместить земельные участки вновь создаваемых организаций сельскохозяйственного профиля (в первую очередь, крестьянских хозяйств), в том числе создание необходимых организационно-территориальные условий для их кооперирования при производстве продукции и инженерном обустройстве;
• определение земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям и земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими, а также установление границ этих массивов на местности;
• обоснование установления ограничений в использовании земель, вовлеченных в процесс сельскохозяйственного производства, или их обременения правами лиц, не являющихся правообладателями этих земель и (при необходимости) обозначение на местности границ таких земель;
• обоснование перевода малопродуктивных угодий, текущее использование которых экономически не оправдано, в менее ценные виды угодий или предоставления их для других целей [5].
Инициатором консолидации земель сельскохозяйственного назначения в зависимости от формы собственности должны стать:
• собственники и владельцы земельных участков сельскохозяйственного назначения;
• государственные органы исполнительной власти, отвечающие за регулирование земельных отношений и его территориальные органы;
• органы исполнительной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления.
Главной целью консолидации земель должно стать создание территориальных условий для формирования оптимальных размеров землепользований, адекватных производственному потенциалу сельского товаропроизводителя. Реализация поставленной цели возможна только на основе научно обоснованных проектов землеу-
стройства, которые определяют не только способы и методы территориальной организации производства, но и предлагают проектные решения, обеспечивающие комплексное развитие сельской инфраструктуры.
В современных условиях процесс перераспределения земель приводит к увеличению количества собственников, уменьшению размеров землепользований и разобщенности используемых земельных участков, что в результате увеличивает затраты на производство сельскохозяйственной продукции. Отсутствие территориального и правового противоречия регулирования перераспределения земель общей долевой собственности и фонда перераспределения в значительной мере снижает земельный потенциал страны и в перспективе обернется громадными затратами на его восстановление в целях сохранения продовольственной безопасности России.
Следовательно, необходима налаженная государственная политика, которая разрешит противоречия в процессе консолидации сельскохозяйственных земель, то есть государство обязано создать действенную систему регулирования земельных отношений, где главным механизмом реализации земельной политики должно стать землеустройство.
Литература
1. Вершинин В.В. Совершенствование земельных отношений в условиях рыночной экономики // Международный сельскохозяйственный журнал. 1999. № 2. С. 17-22.
2. Вершинин В.В. Экономические проблемы земельных отношений и развитие сельских территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. № 5. С. 10-19.
3. Волков С.Н. Землеустройство: в 8 т. Т. 1. Теоретические основы землеустройства: учебное пособие. М.: Колос, 2001. 496 с.
4. Буров В.А. Сделки с земельными долями. Режим доступа: http://av-ue.ru/k-zem_dol.php?d=zem_dol_sdelk.htm
5. Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель. Режим доступа: http://dpr.ru/journal/ journal_6_11.htm
6. Николаенко М.С. Что приносит крестьянам консолидация земель. Режим доступа:
http://enakievets.info/news/chto_ prineset_krestjanam_konsolidacija_ zemel/2011-09-08-3784
7. Экономический словарь. Режим доступа: http://abc.informbureau.com/html/ caiaeuiue_iae.html
