CC BY
42
а) институциональная - завершается созданием юридического лица, сопровождается увеличением размеров производства, его концентрацией и диверсификацией, налаживанием разнообразных связей в крупных производственно-хозяйственных комплексах; связи из внешних становятся внутренними, более активно регулируемыми;
б) квазиинтеграция (от лат. «quasi» - как будто) -не столь ярко выражена, как институциональная; предприятия, не производящие конечную продукцию и не имеющие поэтому достаточной самостоятельности на рынке, работают на заказ по заданию крупных фирм, превращаясь тем самым в своеобразные придатки крупных корпораций.
Проведенный анализ литературных источников выявляет отсутствие однообразного подхода в классификации, что говорит о необходимости разработки и использования единой типологии интеграции хозяй-
ствующих субъектов.
На основе обобщения кратко проанализированных форм и видов интеграционных взаимодействий предлагается авторская классификация интегрированных структур по наиболее важным отличительным признакам (таблица).
Таким образом, информация о какой-либо интегрированной структуре может быть организована в виде 11-мерного гиперкуба данных, имеющего в качестве своих граней указанные в таблице классификационные признаки.
Предлагаемая классификация является весьма продуктивной. Так, после соответствующего шкалирования значений признаков на гранях гиперкуба, он может быть использован для кластерного анализа множества интегрированных структур и мониторинга сформированных кластеров в динамике.
Библиографический список
1. Червов В.Д., Манаков Л.Ф., Кемпель В.А. Структуризация и параметризация систем совместного действия в строительстве. Новосибирск: НГАСУ, 2001. 186 с.
2. Асаул А.Н. Феномен строительного комплекса в современных экономических условиях // Экономика Украины, 2003. №9.
3. Владимирова И.Г. Организационные формы интеграции компаний // Менеджмент в России и за рубежом. 1999. №6. С. 113-114.
4. Якутин Ю. Корпоративные структуры: вариант типологи-зации и принципы анализа эффективности // Российский экономический журнал. 1998. №4. С. 30.
5. Авдашева С. Бизнес-группы в российской промышлен-
ности // Вопросы экономики. 2004. С. 126.
6. Игнатова Н.В. Влияние межфирменной интеграции на эффективность промышленного производства: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.01 / Н. В. Игнатова. Волгоград: Волгоград. гос. архитектурно-строительный ун-т, 2004. 183 с.
7. Воронин В.А. Интеграция: сущность, стратегия, механизмы. Научное издание. М.: ИПО «У Никитских ворот», 2010.
8. Шубин С.А. Разработка механизма формирования и оценки эффективности функционирования вертикально интегрированных структур: дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05, 08.05.15. М.: 2007. 167 с.
УДК 332.8
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ТАРИФНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЖКХ
Л
А.А.Мартынова1
Российский университет дружбы народов, 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6.
Приведен анализ существующей системы тарифообразования в сфере ЖКХ России. Особое внимание уделяется определению роли органов власти различного уровня в установлении тарифов на продукты естественных монополий и поиску способов повышения эффективности существующей системы. Отмечается усиление роли региональной власти в установлении тарифов и увеличении количества выполняемых органами местного самоуправления функций. Сделан вывод о необходимости развития партнерских отношений власти и бизнеса, способствующих совершенствованию системы тарифного регулирования и повышению инвестиционной привлекательности отрасли.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; государственное управление; муниципальное управление; тарифное регулирование.
THE ROLE OF STATE AND MUNICIPAL AUTHORITIES IN TARIFF REGULATION OF HOUSING AND UTILITIES A.A. Martynova
Peoples' Friendship University of Russia, 6 Miklukho-Maklay St., Moscow, 117198.
The article provides the analysis of the current tariff setting system in the field of housing and communal services in Russia. Particular attention is paid to defining the role of governments at various levels in tariff setting for the products of natural monopolies and the search for ways to improve the efficiency of existing system. There is strengthening of the role of
1Мартынова Алиса Александровна, аспирант, тел.: (383) 2012038, e-mail: [email protected]
Martynova Alisa, Postgraduate, tel.: (383) 2012038, e-mail: [email protected]
regional authorities in tariff setting and increasing the number of functions fulfilled by local self-governments. The conclusion is made on the need to develop partnerships between business and government, contributing the improvement of the system of tariff regulation and increase of investment attractiveness of the industry. Key words: housing and utilities; public administration; municipal administration; tariff regulation.
Одной из основных проблем развития ЖКХ в Российской Федерации является низкий уровень притока капитала. Хроническое недофинансирование отрасли составляет в среднем 10-12%. Предприятия отрасли характеризуются низким уровнем рентабельности, две трети из них убыточны. Уровень привлечения частного капитала достаточно низок, что связано с непрозрачной системой тарифообразования, которая не позволяет предпринимателям оценить ни доходность вложений, ни перспективы развития отрасли.
Система установления тарифов на услуги ЖКХ многоуровневая и регулируется государством как на федеральном, так и на региональном уровнях. Цели тарифной политики определяются решением достаточно противоречивых задач: с одной стороны, необходимостью модернизации инженерно-технических сетей (электрических, тепловых, сетей водоснабжения и водоотведения) и покрытия соответствующих затрат предприятий; привлечения инвестиций в отрасль; а с другой - важностью сдерживания значительных темпов роста тарифов на энергоресурсы и услуги ЖКХ. Таким образом, на каждом уровне системы тарифного регулирования должны учитываться вышеназванные задачи.
На федеральном уровне тарифы устанавливаются как предельные - они ориентируют регионы России на поиск резервов их длительного сохранения и одновременно служат антиинфляционной мерой. Тарифы устанавливаются с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунальной сферы, а также с учетом региональных и иных особенностей. Правительство Российской Федерации утверждает основы ценообразования и правила регулирования тарифов (на товары и услуги организаций коммунального комплекса, на подключение к системам коммунальной инфраструктуры); устанавливает надбавки к тарифам и предельные индексы; утверждает правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении ими публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры. На федеральном же уровне определяется методика проведения мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; и порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса2.
2 Федеральный Закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального ком-
Основной инструмент регулирования роста тарифов на федеральном уровне - административные методы. Тем не менее, это не самый совершенный и успешный механизм. Многое зависит от целей и решений административного ресурса. По-прежнему существуют регионы, где тариф за 1 кВт-ч электроэнергии составляет 0,20 рублей (ниже себестоимости), а где-то доходит и до 2 рублей. В целом, в 2006 г. тарифы не должны были повышаться более чем на 20%, а в 2010 г. только для соответствия темпам инфляции тарифы на коммунальные услуги предполагалось поднять в 1,5 раза, а с учетом всех внешних к ЖКХ факторов - в 1,8-2,0 раза3. Вполне очевидной становится тенденция превышения фактического роста тарифов над запланированным. Анализ изменения уровня тарифов за 18 лет реформирования отрасли -с 1992 по 2009 г. - показал, что рост тарифов на услуги ЖКХ значительно опережает инфляцию. За указанный период общий индекс потребительских цен увеличился в 792 раза, а тарифы в ЖКХ - в 32 тысячи раз, что в 40 раз быстрее инфляции в стране4.
По мнению аналитиков, существует ряд факторов, которые обуславливают столь быстрые темпы роста тарифов. Это:
- рост цен на электрическую энергию, топливо, иные товары, работы, услуги, необходимые для производства и доставки коммунального ресурса;
- состояние коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда, высокий уровень износа и, как следствие, капитальные затраты на ремонт;
- неэффективное управление активами ЖКХ, которому немало способствует расчет тарифов методом экономически обоснованных расходов, что не способствует снижению тарифов и повышению эффективности деятельности предприятий.5
Представители компании ОАО «РКС», в свою очередь, отмечают, что в галопирующем росте тарифов ЖКХ повинны региональные органы управления, которые довольно непоследовательны в вопросах реформирования этой сферы экономики.6 Этот аргумент тем более важен в условиях повышения роли региональной власти в тарифном регулировании.
На региональном уровне определяется метод регулирования тарифа. Согласно постановлению Правительства РФ от 14.07.2008 №520 «Об основах цено-
3 Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов / под ред. А.В.Пикулькина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 278.
4 Дмитриева О. Кормушка для монополий и чиновников // Российская Федерация сегодня. 2011. №4.
5 Материалы сайта Народный дом Ь|йр://пагс^-dom.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=291:-2011 ^М=41:2010-05-18-09-53-36&^гШ=90
6 Позиция ОАО «РКС» по вопросам тарифного регулирования http://www.roscomsys.ru/data/content/content_files/tarify_
образования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» существует три основных метода тарифного регулирования:
- установление фиксированных тарифов (традиционно тарифы рассчитываются как отношение части объема финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственной программы, определенных применительно к отдельному виду деятельности этой организации, к расчетному объему соответствующего вида товаров и услуг, реализуемому за период действия тарифов);
- установление предельных тарифов (предусматривает установление предельных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций, при этом тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса устанавливаются в размере не выше максимального предельного тарифа и не ниже минимального предельного тарифа;
- индексация установленных тарифов (установление тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов осуществляется путем умножения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, установленных в предшествующий период, на индексы, отражающие изменения условий деятельности организаций коммунального комплекса).
Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с предельными индексами роста тарифов, установленными на федеральном уровне, определяют предельные индексы по муниципальным образованиям. Указанные предельные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, а также с учетом местных и иных особенностей. Указанные предельные индексы могут устанавливаться на срок более одного года, что должно способствовать привлечению частного капитала в отрасль.
Помимо определения методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом для соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; публикуют информацию о тарифах и осуществляют мониторинг выполнения произ-
водственных программ. Более того, региональные органы власти привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса.
Представительные органы муниципальных образований утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Одной из проблем тарифного регулирования на уровне муниципальных образований считается отсутствие формализованной цели тарифного регулирования. В рамках существующей системы взаимоотношений между муниципалитетом (собственником имущества) и предприятиями ЖКХ цели функционирования последних не определены.
Необходимость формализации целей вызвана тем, что существует потребность в установлении взаимных обязательств сторон с точки зрения их реализации. Кроме того, эти цели должны отражать интересы не только муниципалитета, регулирующего органа и регулируемого предприятия, а также получателей коммунальных услуг - населения. Следует отметить, что цели различных групп носят противоречивый характер. Согласно ст. 14, 17, 25 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»7 можно сформулировать основные цели, стоящие перед муниципалитетом в области тарифного регулирования:
- обеспечить предоставление коммунальных услуг населению в необходимом объеме и заданными параметрами качества в настоящее время и в перспективе;
- обеспечить воспроизводство муниципального имущества в том объеме и с теми качественными характеристиками, которых было бы достаточно для достижения цели.
Цель воспроизводства муниципального имущества включает в себя задачи повышения инвестиционной привлекательности коммунальных предприятий, привлечения внебюджетных источников финансирования и, соответственно, сокращения расходов муниципального бюджета на коммунальные услуги.
Цели деятельности коммунальных предприятий, как показывает практика, не совпадают с целями органов местного самоуправления. Некоторые коммунальные предприятия, например в теплоснабжении, существуют в форме муниципальных унитарных предприятий. Имущество такого предприятия принадлежит
Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах реализации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131 - ФЗ.
соответствующему органу местного самоуправления и находится на балансе данного предприятия на основе права хозяйственного ведения. Согласно ст. 50 ч. 1 ГК РФ муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, основная цель которых состоит в извлечении прибыли. И хотя в ГК РФ (ст. 295) за собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (в данном случае собственником является орган местного самоуправления), закреплено право на получение части прибыли от использования данного имущества, само по себе получение прибыли не может рассматриваться как одна из основных целей муниципалитета.
К тому же, с юридической точки зрения муниципалитет имеет право обособить имущество, находящееся в хозяйственном ведении муниципального предприятия, и передать его в управление (на основании договора) специализированной компании, оговорив при этом ряд условий и взяв на себя определённые обязательства.
Для формализации взаимоотношений между собственником имущества и управляющей компанией, определения целей и обязательств, которые позволят предприятию достичь поставленных перед ним целей, и для того, чтобы управляющая компания не была ориентирована только на получение прибыли, необходим двусторонний договор между муниципалитетом и управляющей компанией, причем на длительный срок (более 10 лет). С точки зрения долгосрочного периода собственник имущества может себе позволить включить в инвестиционную программу капиталоемкие проекты. В этом случае управляющая компания, привлекая для реализации программы заемные средства и собственные источники финансирования, должна иметь гарантии их возврата. Также в рамках долгосрочного договора целесообразно определить промежутки времени, через которые будет пересматриваться тариф. Пересмотр тарифа необходимо увязать с формулировкой целей собственника имущества на очередной период регулирования.
Основными целями потребителей услуг естественных монополий (населения муниципального образования) являются:
- установление доступного уровня тарифов для населения;
- рост качества жизни населения (за счет повышения качества услуг и снижения уровня тарифов).
Данные целевые установки определяются действием следующих факторов:
- рост уровня тарифов, опережающий темпы роста реальных доходов населения муниципального образования;
- возможное включение в тариф инвестиционной составляющей, обусловленное принятием ФЗ № 210 «Об основах регулирования тарифов предприятий коммунального комплекса»;
- постоянное снижение качества предоставляемых коммунальных услуг.
Таким образом, можно сформулировать основную проблему реализации тарифного регулирования коммунальных предприятий города - обеспечение балан-
са интересов субъектов целеполагания (потребителей (населения), теплоснабжающих предприятий, муниципалитета (бюджета)), что является сложной задачей, в связи с противоречивостью целевых установок. Данное обстоятельство предполагает необходимость внесения корректировок, как в процедуры и порядок реализации тарифного регулирования, так и в построение самой системы тарифного регулирования.
Органы местного самоуправления определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы8 организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ9 организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса10.
Российское законодательство определяет местное самоуправление как процесс и как результат конституционного права жителей населенных пунктов избирать местные органы власти для решения в пределах этих поселений законодательно установленных вопросов местного значения.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
- представительный орган муниципального образования;
8 Производственная программа организации коммунального комплекса - программа деятельности указанной организации по обеспечению производства ею товаров (оказания услуг) в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотве-дения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Федеральный Закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (ред. 29.12.2006). Ст.2.
9 Инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры - определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Там же. Ст.2.
10 Там же. Ст.2.
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Под муниципальным образованием понимается территория, в пределах которой реализуется местное самоуправление, имеющее своими признаками избранный местным населением представительный орган власти, принятый устав этого органа и бюджет образования11. Местное самоуправление дает возможность исполнить государственные обязательства, принятые на федеральном уровне, и предоставить совокупность гарантированных государством гражданам прав, свобод, льгот и услуг, воспользоваться которыми можно только по месту жительства.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. определяются права, обязанности, полномочия местных властей с позиций тарифного регулирования естественных монополий - коммунальных предприятий муниципального образования.
Так, в соответствии со ст. 16 п. 1 указанного закона к вопросам местного значения городского округа (то есть к компетенции органов местного самоуправления) относят «организацию в границах данного округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и водоотведения, снабжения населения топливом». Право органов местного самоуправления на регулирование цен на товары, работы, услуги, производимые муниципальными предприятиями, установлено ст. 17 закона № 131 - ФЗ, за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- или теплоснабжения. Кроме того, право субъектов РФ и органов местного самоуправления на регулирование цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию установлено в Федеральном законе № 41 - ФЗ. Согласно ст.6 этого закона, органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме
комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. Органы местного самоуправления устанавливают надбавки к тарифам на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям (надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса), надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса -производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения, тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро- и (или) теплоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса .
Особенностью муниципальной экономики является тот факт, что активы (имущество), с помощью которых производятся коммунальные услуги, как правило, находятся в муниципальной собственности13. В то же время, органы местного самоуправления «вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами»14.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что в системе тарифного регулирования локальных естественных монополий муниципального образования значительная роль отводится органам местного самоуправления. Во-первых, они выступают как властная структура, оказывающая влияние на «правила игры» и условия функционирования субъектов системы. Во-вторых, они являются субъектом регулирования интересов производителей и потребителей услуг коммунальных предприятий города. В-третьих, органы местного самоуправления являются представителем собственника муниципального имущества. Тем не менее, существует ряд проблем, препятствующих эффективному тарифному регулированию на этом уровне власти. Действующая система существенно выиграет от развития партнерских отношений всех участников рынка ЖКХ: властных структур, коммунальных предприятий города и населения.
Федеральный закон Российской Федерации № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-
Федеральный Закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государ-
ственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ред. 31.12.2005).
13 Там же. Ст. 50.
14 Там же. Ст. 51. п.2.
