CC BY
119
Бюджетная политика
РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ КОММУНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, государственный советник РФ 2-го класса
Социальный аспект. Доля расходов на оплату коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств составляет в среднем по России около 12,1 %, а по группе хозяйств с низкими доходами — 33,9 %. В результате более 10 % семей с наименьшими доходами получают коммунальные субсидии и около 40 % населения страны пользуются льготами по оплате услуг коммунального комплекса. В целом государство частично приняло на себя обязательства по оплате жилищно-коммунальных услуг за половину населения России, что приводит к неоправданному перераспределению бюджетных средств.
До настоящего времени не существует отлаженного механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на коммунальные услуги. В тарифы включаются расходы организаций, связанные с неоправданным привлечением избыточных ресурсов (в том числе оплата процентов по кредитам, использованным для финансирования необоснованных расходов), недоиспользованием производственных мощностей, финансированием за счет поступлений от регулиру-
емой деятельности работ и услуг, не относящихся к ней, а также иные непроизводительные расходы и потери жилищно-коммунальных служб.
История использования методов тарифного регулирования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон № 210-ФЗ) были значительно расширены начиная с 2006 г. В частности, представительные органы муниципальных образований утверждали программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, а также устанавливали надбавки к ценам (тарифам) на услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) для потребителей.
В свою очередь органы местного самоуправления (органы регулирования муниципальных образований) осуществляли ряд полномочий в области
регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса. В частности, определяли метод регулирования тарифов, устанавливали систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей услуг организаций коммунального комплекса, устанавливали тарифы на товары и услуги, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, надбавки (инвестиционные) на товары и услуги и т. д.
Для осуществления этих важных и специфических полномочий в соответствии с уставом муниципального образования были созданы органы регулирования муниципальных образований. Начиная с 2006 г. в стране примерно 25 тыс. органов местного самоуправления регулировали тарифы на услуги организаций ЖКХ. Ответственность за качество этой работы целиком легла на эти органы.
Закон о регулировании тарифов организаций коммунального комплекса вступил в силу с 01.01.2006. Но в полной мере он заработал не сразу. Уже тогда было очевидно, что органы местного самоуправления не вполне готовы к передаче тарифного регулирования на муниципальный уровень, но и отказываться от этого в то время было нельзя. Во всех развитых странах эти тарифы регулируются через муниципалитеты. Поэтому важно было использовать уже имеющийся в ряде территорий положительный опыт.
Так, в г. Череповце Вологодской области начиная с 1998 г. были отработаны механизмы, при которых инвестиционная составляющая включается в тарифы на теплоснабжение, водоснабжение, на водоотведение и техническое обслуживание жилья. Это позволило не только привлекать инвестиции, но и держать в исправном состоянии (с необходимым запасом) водоснабжение и теплоснабжение в городе, особенно начиная с 2001 г., когда был осуществлен переход на полную оплату населением тарифов организаций коммунального комплекса. При этом малоимущим гражданам выплачивались субсидии в соответствии с установленным федеральным стандартом (22 % стоимости оплаты услуг ЖКХ в доходах семьи).
Нельзя не отметить необходимость решения главной задачи муниципалитетов — создания условий, при которых население могло бы получать качественные коммунальные услуги в достаточном объеме.
Для решения этой задачи важно было использовать методы тарифного регулирования в сфере ЖКХ. В соответствии с Законом № 210-ФЗ, а
также Федеральным законом от 26.12.2005 № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) было установлено, что полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса могут полностью или частично передаваться на основе соглашений муниципальным районам.
В тот период стоимость жилищно-коммунальных услуг постоянно росла. Так, стоимость 1 м2 общей площади жилья в среднем по регионам России за 2005 г. увеличилась на 21,4 % (с 34,6 до 42 руб.), что было вызвано в основном повышением цен на топливо. При этом уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением к концу года в среднем по муниципальным образованиям достиг 88,7 %.
С вступлением в силу Закона № 210-ФЗ (с изменениями, внесенными Законом № 184-ФЗ), которым были введены предельные индексы максимально и минимально возможного изменения тарифов, ситуация с ростом стоимости и оплаты населением жилищно-коммунальных услуг стала более контролируемой.
В связи с тем, что бюджеты муниципалитетов уже были сформированы до вступления в силу Закона № 184-ФЗ, более чем на 30 территориях были превышены предельные индексы, установленные Законом № 210-ФЗ. Поэтому ФТС России в 2006 г. установила предельный индекс максимально возможного увеличения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — 43 %, а не 20 %, как было предусмотрено Законом № 210-ФЗ.
Современное состояние тарифного регулирования. Закон № 210-ФЗ устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. При этом в соответствии с Федеральным законом от 07.12.2011 № 417-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» (далее — Закон № 417-ФЗ) с 01.01.2013 из него будет исключено
регулирование тарифов организаций коммунального комплекса на водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод.
Указанное регулирование будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 07.12.2011 № 146-ФЗ «О водоснабжении и водоот-ведении» (далее — Закон № 416-ФЗ). Он регулирует отношения в сфере водоснабжения и водоотведения. Забор воды из водного объекта и сброс сточных вод в водный объект регулируются Водным кодексом РФ. При этом требования к качеству и безопасности воды, подаваемой с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, в том числе открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), устанавливаются законодательством РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологических норм и законодательством о техническом регулировании.
Отношения в сфере горячего водоснабжения, осуществляемого с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон № 190-ФЗ), за исключением отношений, связанных с обеспечением качества и безопасности горячей воды.
К отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг по горячему водоснабжению, холодному водоснабжению, водоотведению, с оплатой таких услуг, положения Закона № 416-ФЗ применяются в части, не урегулированной другими федеральными законами.
Правовой механизм Закона № 416-ФЗ во многом идентичен правовому механизму Закона № 210-ФЗ. Так, органом регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения является уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов либо в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта РФ — орган местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляющий регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения. Также предельные индексы изменения тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения — индексы максимально и (или) минимально возможного изменения действующих тарифов на питьевую воду и водоотведение — устанавливаются в среднем по субъектам РФ на срок, определенный Правительством РФ, и выражены в процентах.
Важнейшее значение в данной сфере при организации тарифного регулирования имеет разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Так, в соответствии с Законом № 210-ФЗ федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок осуществляет следующие основные полномочия в области их регулирования:
— по решению Правительства РФ, а также в определяемые им сроки устанавливает предельные индексы в среднем по субъектам РФ. Указанные предельные индексы устанавливаются с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, тарифов на основе долгосрочных параметров и иных долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательств по концессионным соглашениям, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также с учетом региональных и иных особенностей. При этом федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Указанные предельные индексы могут быть изменены федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок по решению Правительства РФ;
— осуществляет государственный контроль в области регулирования тарифов и надбавок;
— рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса в отношении установленных тарифов и надбавок, принимает решения, обязательные для исполнения;
— определяет порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в сроки, определяемые Правительством РФ, устанавливают предельные индексы в среднем по муниципальным образованиям. Указанные предельные индексы и тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса должны соответствовать предельным индексам, установленным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок, в случае их установления.
Органы исполнительной власти субъектов РФ вправе установить только индексы максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Указанные предельные индексы устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, тарифов на основе долгосрочных параметров и иных долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательств по концессионным соглашениям, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также с учетом местных и иных особенностей. Указанные предельные индексы могут устанавливаться на срок более 1 года. Досрочный пересмотр утвержденных предельных индексов допускается по основаниям, установленным Законом № 210-ФЗ.
Отметим, что решение органа исполнительной власти субъекта РФ об утверждении предельных индексов по муниципальным образованиям, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на уровне выше максимального и (или) ниже минимального предельного индекса, установленного федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для субъекта РФ, подлежит предварительному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок в порядке и по основаниям, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок.
Важно также отметить, что в случае изменения установленных или установления предельных индексов в среднем по субъектам РФ федеральным органом исполнительной власти в области регули-
рования тарифов и надбавок органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов и надбавок приводят ранее принятые ими решения об установлении предельных индексов в среднем по муниципальным образованиям или тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствие с предельными индексами в среднем по субъектам РФ в срок не позднее 1 календарного месяца со дня вступления в силу актов об изменении установленных или установлении предельных индексов в среднем по субъектам РФ.
Рассмотрим основные полномочия в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Органы регулирования субъектов РФ выполняют следующие функции:
— определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
— устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
— согласовывают производственные и дают заключения на инвестиционные программы организаций коммунального комплекса;
— устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, определенным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок для соответствующего субъекта РФ, с учетом утвержденных представительными органами местного самоуправления инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
Самым значительным изменением полномочий между уровнями публичной власти в сфере тарифного регулирования является установленное Федеральным законом от 27.07.2010 № 237-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 237-ФЗ) положение, когда органы местного самоуправления лишаются права и обязанности исполнять ряд полномочий в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.
При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ отдельны-
ми государственными полномочиями субъекта РФ в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования. Порядок такого наделения предусматривает приятие соответствующего закона субъекта РФ отдельно по каждому полномочию и выделение в законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период субвенций в необходимом объеме.
Очевидно, можно согласиться с этим недавно реализованным предложением по закреплению за органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по регулированию тарифов на услуги ЖКХ с возможностью делегирования этих полномочий только уполномоченным органам местного самоуправления тех муниципальных образований, которые могут их качественно исполнять.
Данное концептуальное положение, реализуемое в последние годы в области политики тарифного регулирования в сфере ЖКХ, означает постепенную, но последовательную централизацию этой деятельности на государственном уровне (федеральном, региональном) и сужение соответствующей компетенции органов местного самоуправления. Рассмотрим эту тенденцию на примере Закона № 416-ФЗ.
Так, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере водоснабжения и во-доотведения относятся:
— установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;
— утверждение инвестиционных программ;
— утверждение производственных программ;
— осуществление контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, а также органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им полномочия в области регулирования тарифов;
— выбор методов регулирования тарифов организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение;
— осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;
— заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения;
— согласование в случаях, предусмотренных законодательством РФ о концессионных соглаше-
ниях, решения концедента о заключении концессионного соглашения и о конкурсной документации в части долгосрочных параметров регулирования тарифов;
— утверждение целевых показателей деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение;
— отмена решений органов местного самоуправления поселений, городских округов, принятых в соответствии с переданными им полномочиями, если такие решения противоречат законодательству РФ.
Важно иметь в виду, что такие полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, как установление тарифов в сфере водоснабжения и водо-отведения, утверждение инвестиционных программ, утверждение производственных программ, выбор методов регулирования тарифов организации, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, согласование в случаях, предусмотренных законодательством РФ о концессионных соглашениях, решения концедента о заключении концессионного соглашения и о конкурсной документации в части долгосрочных параметров регулирования тарифов, утверждение целевых показателей деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов РФ.
При этом решение органа местного самоуправления, принятое в соответствии с переданными им полномочиями, подлежит отмене органом исполнительной власти субъекта РФ в случае, если такое решение противоречит законодательству РФ.
Отметим, что к постоянно исполняемым полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся:
— организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
— определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения
поселения, городского округа гарантирующей организации;
— согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ремонт и из эксплуатации;
— утверждение схем водоснабжения и водоот-ведения поселений, городских округов;
— утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;
— согласование инвестиционных программ;
— согласование планов снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
— принятие решений о порядке и сроках прекращения горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и об организации перевода абонентов, объекты капитального строительства которых подключены к таким системам, на иную систему горячего водоснабжения в случаях, предусмотренных Законом № 416-ФЗ;
— заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, предусмотренных Законом № 416-ФЗ.
Продолжим тему регулирования тарифов организаций коммунального комплекса в соответствии с Законом № 210-ФЗ. Представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:
— утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
— утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
— устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Кроме того, органы регулирования муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:
— устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
— утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
— рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
— устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;
— запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную Законом № 210-ФЗ и нормативными правовыми актами РФ, в том числе информацию по вопросам применения тарифов и надбавок, регулируемых в соответствии с Законом № 210-ФЗ, в формате, определяемом органом регулирования муниципального образования;
— согласовывают в случаях, предусмотренных законодательством РФ о концессионных соглашениях, решение концедента о заключении конце сси-онного соглашения и конкурсную документацию в части долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций коммунального комплекса и т. д.
Новеллой, введенной Законом № 237-ФЗ, является, в частности, то, что органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции осуществляют перечисленные полномочия и устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.
В случае изменения установленных пре -дельных индексов в среднем по муниципальным образованиям органом исполнительной власти субъекта РФ в области регулирования тарифов и надбавок в соответствии с предельными индексами, установленными федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов
и надбавок, органы регулирования муниципальных образований приводят установленные ими тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствие с предельными индексами в среднем по муниципальным образованиям в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов об изменении установленных предельных индексов в среднем по муниципальным образованиям.
Организация государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе является одним из важнейших полномочий органов государственной власти. Так, Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» введена новая ст. 17.1 в Закон № 210-ФЗ. Она устанавливает, что задачами государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений, связанных с неправомерностью и необоснованностью установления, изменения и применения тарифов и надбавок и несоблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса.
Государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе в части правомерности и обоснованности установления и изменения органами регулирования субъектов РФ предельных индексов, устанавливаемых по муниципальным образованиям, и тарифов на товары и услуги в коммунальном комплексе осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В свою очередь государственный контроль (надзор) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе в части правомерности и обоснованности установления и изменения органами регулирования муниципальных образований надбавок к ценам (тарифам) и применения тарифов и надбавок (региональный государственный контроль (надзор) осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.
Не менее важное значение в сфере тарифного регулирования, кроме разграничения полномочий между уровнями публичной власти, занимают методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Как отмечалось, эти методы регулирования в соответствии с Законом № 417-ФЗ с 01.01.2013 будут применяться только в отношении организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
К этим методам относятся:
— установление фиксированных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса на очередной период, исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг этой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры;
— установление предельных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;
— индексация установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных Законом № 210-ФЗ случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг);
— установление в порядке, установленном Правительством РФ, тарифов на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала, в соответствии с которой эти тарифы устанавливаются в размере, покрывающем расходы на осуществление регулируемой деятельности и обеспечивающем возврат инвестированного капитала и получение дохода, эквивалентного доходу от его инвестирования в другие направления, деятельность в которых осуществляется с сопоставимыми рисками.
Отметим, что в процессе регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса могут использоваться различные сочетания методов их регулирования.
При регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса органы
регулирования вправе учитывать факты нарушения организациями коммунального комплекса обязанностей по обеспечению свободного доступа к информации, установленных Законом № 210-ФЗ.
Федеральным законом от 02.07.2010 № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 152-ФЗ) были внесены изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом по согласованию с регулирующими органами в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.
Если организация коммунального комплекса является собственником или арендатором системы коммунальной инфраструктуры либо осуществляет регулируемую деятельность на основании концессионного соглашения, тарифы на товары и услуги такой организации устанавливаются на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала.
Если указанным концессионным соглашением установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера — организации коммунального комплекса, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, или органы местного самоуправления, осуществляющие регулирование тарифов на товары и услуги и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, устанавливают тарифы на товары и услуги концессионера — организации коммунального комплекса с использованием установленных концессионным соглашением таких параметров. Перечень долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций коммунального комплекса, которые могут быть установлены концессионным соглашением, определяется Правительством РФ.
Законом № 152-ФЗ устанавливается возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод
регулирования обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3—5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.
Регулирование тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса и установление тарифов на товары и услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от реализации товаров (оказания услуг) организации коммунального комплекса в объеме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учетом обеспечения доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов.
Если рассчитанные тарифы исключают обеспечение доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса, организация коммунального комплекса по согласованию с органом регулирования осуществляет изменение своей производственной программы и проводит перерасчет тарифов на свои товары и услуги.
Следует остановиться и на некоторых вопросах тарифного регулирования, которые установлены Законом № 190-ФЗ. Необходимость разработки и принятия этого закона была признана Правительством РФ еще в 2003 г. при принятии пакета законов в сфере электроэнергетики.
Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Федеральный закон № 35-ФЗ) установил правовые основы экономических отношений потребителей электрической и тепловой энергии, в том числе при производстве электроэнергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. Закон № 190-ФЗ является логическим продолжением развития отношений в сфере теплоснабжения, заложенными Законом № 35-ФЗ.
Самым серьезным недостатком Закона № 190-ФЗ, по мнению автора, является то, что одним из полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения является полномочие по принятию решения о частичной или
полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Однако данное положение не соответствует Закону № 35-ФЗ, согласно которому цены (тарифы) на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. Таким образом, законодательство РФ не содержит правовых оснований, позволяющих органам исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимать решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Кроме того, Законом № 1 90-ФЗ вводится установление видов тарифов в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию, что также не соответствует ст. 23 Закона № 35-ФЗ, согласно которой государственному регулированию в электроэнергетике подлежат цены (тарифы) на тепловую энергию и цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии. Полагаем, что поиск компромиссного решения указанной проблемы позволил бы не препятствовать развитию рыночных отношений в сфере теплоснабжения при сохранении механизма, сдерживающего непомерный рост тарифов на тепловую энергию.
В соответствии с требованиями ст. 71—73 Конституции РФ основные полномочия органов власти Законом № 190-ФЗ в области тарифного регулирования распределяются следующим образом. К полномочиям Правительства РФ, в частности, относятся:
— утверждение основ ценообразования и правила регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— установление порядка рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ.
К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, в частности, относятся:
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности, относятся:
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
— осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления законодательства РФ о теплоснабжении.
К полномочиям органов местного самоуправления, в частности, относятся:
— разработка, утверждение и актуализация схемы теплоснабжения;
— реализация полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.
Новеллы тарифного регулирования в сфере жилищного коммунального хозяйства. Государственной Думой РФ 21.03.2012 принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он внесен Правительством РФ с целью приведения действующего законодательства в соответствие с постановлением Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита».
Указанным постановлением Конституционного Суда РФ положение п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 -ФЗ), относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.
В связи с этим законопроектом предлагается исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления осуществление не свойственных им полномочий в сфере электро-, тепло- и газоснабжения.
Одновременно предлагается дополнить ст. 18 Закона № 131-ФЗ ч. 4, закрепляющей норму о
недопущении возложения на органы местного самоуправления обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий.
Указанная норма позволит исключить вменение в обязанность органам местного самоуправления предоставления теплоснабжающим организациям компенсации межтарифной разницы, возникающей вследствие установления органами государственной власти субъектов РФ тарифов на тепловую энергию на уровне ниже экономически обоснованных размеров.
Направления совершенствования тарифного регулирования. Тарифное регулирование носит затратный характер. Применяемое тарифное регулирование по принципу «затраты плюс» не стимулирует организации коммунального комплекса к повышению эффективности деятельности и ведет к росту тарифов на коммунальные услуги. Составной частью тарифа являются амортизация и часть прибыли, предназначенной для развития производства, использование которых не регламентируется и никем не контролируется. Включение инвестиционной надбавки в тариф не стимулирует повышения эффективности работы коммунальных организаций, не создает условий для снижения издержек производства и характеризуется нецелевым использованием инвестиционных средств. Это проявляется в распылении средств по многочисленным объектам, использовании услуг дорогих посредников, использовании инвестиционных средств на покрытие текущих затрат, что в итоге ведет к утверждению экономически необоснованных тарифов. Нецелевое использование амортизации и инвестированной прибыли ведет к необоснованному росту тарифа. Проблемами существующей системы формирования тарифов по-прежнему остаются наличие перекрестного субсидирования, непрозрачность формирования тарифов. В период реформирования структуры ЖКХ, развития новых отношений собственности и методов финансирования ЖКХ особен-
но актуальными становятся проблемы регулирования, контроля и налогообложения в их взаимосвязи и взаимозависимости. Необходимы новый подход к формированию тарифов на коммунальные услуги, учитывающий изменения в экономических отношениях, обусловленных государственной программой реформирования ЖКХ, переход к формированию и контролю затрат и результатов деятельности организаций этой отрасли.
Список литературы
1. Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ.
2. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2010 № 237-ФЗ.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении»: Федеральный закон от 07.12.2011 № 417-ФЗ.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 02.07.2010 № 152-ФЗ.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 26.12.2005 № 184-ФЗ.
7. О водоснабжении и водоотведении: Федеральный закон от 07.12.2011 № 146-ФЗ.
8. О теплоснабжении: Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ.
9. Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса: Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ.
