CC BY
58
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 2 (183).
Экономика. Вып. 23. С. 100-105.
Г. В. Княгинина, И. А. Ситнова
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В УПРАВЛЕНИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМИ РИСКАМИ В АГРАРНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА
В статье речь идет о противоречивой роли государства в сфере управления институциональными рисками в аграрном секторе переходного периода. С одной стороны, приведены примеры институциональных рисков, порожденных политикой государства, а с другой стороны, описаны действия государства, способствующие снижению подобного рода рисков.
Ключевые слова: аграрный сектор, переходный период, институциональный риск, аграрная реформа.
Переходный период охарактеризовался длительным общим спадом производства, снижением уровня жизни населения и другими кризисными явлениями. Особенно остро эта ситуация проявилась в аграрном секторе экономики. Посевные площади сократились в 2005 г. по сравнению с 1990 г. на 40 млн га; производство тракторов уменьшилось за этот период в 35 раз, зерноуборочных комбайнов — почти в 10 раз; занятость в сельском хозяйстве составила в 2005 г. 6,7 млн человек против 10,1 млн в 1990 г. [7. С. 5]. Экономическое реформирование села привело к затяжному кризису 1990-х гг., когда объем валовой продукции сельского хозяйства упал почти вдвое. Удельный вес убыточных сельскохозяйственных предприятий в период с 1992 по 2000 г. увеличился в 3,5 раза [5. С. 3] и составил 50,7 %.
Экономика и финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и предприятий в этот период оказались в крайне тяжелом положении. По состоянию на конец 2004 г. кредиторская задолженность организаций сельского хозяйства превышала дебиторскую почти в 3 раза. Также велика доля предприятий, имеющих просроченные задолженности. Так, на начало 2005 г. имели просроченную кредиторскую задолженность 75,7 %, а просроченную дебиторскую задолженность — 69,3 % сельскохозяйственных организаций [2. С. 5].
В период экономической трансформации особую важность приобретает формирование институциональной среды, необходимы системные изменения социальных и экономических институтов, которые будут соответствовать новым условиям хозяйствования. В процессе таких изменений неизменно возникают ситуации сосуществования и противоборства разнокачественных, порой несовместимых по своей природе,
институтов, противоречивого взаимодействия формальных и неформальных институтов, преобладания неэффективных институтов, т. е. «институциональных ловушек» и т. д. [4].
Деятельность хозяйствующих субъектов в этих условиях в значительной мере сталкивается с рисками, вытекающими из неустойчивости, противоречивости и незрелости институциональной среды, объективно обусловленной, с одной стороны, отмиранием и модификацией старых институтов, а с другой — возникновением совершенно новых институтов, как формальных, так и неформальных. На объективный процесс накладываются еще и субъективные факторы, связанные с трудностями согласования групп интересов и отбора эффективных, т. е. равновыгодных экономических институтов. Такого рода риски мы определяем как институциональные.
Институциональные риски возникают в результате институциональных изменений, несовершенства институтов, а также поведения контрагентов и партнеров в условиях асимметричности информации, направленного на извлечение односторонней выгоды от хозяйственных взаимоотношений.
Причинами, порождающими институциональный риск, выступают: возникновение и закрепление институтов, обслуживающих корыстные групповые интересы; дисфункциональность экономических явлений; суррогатный характер новых рыночных институтов; несовершенство хозяйственного права; непоследовательное осуществление государством социальноэкономической политики; размытость и слабая защита прав собственности; недостатки и изменения в нормативно-правовых актах и правилах, устанавливаемых и защищаемых органами государственной власти; криминализация,
оппортунизм и коррупция на различных уровнях управления; недостаточная развитость и слабость неформальных институциональных механизмов, поддерживающих формальные институты; несовпадение интересов сторон; невозможность проверить точность предоставляемой информации или в полной мере проконтролировать действия индивида; неразвитость информационных систем; несовершенство контрактных отношений и др.
Проанализировав вышеизложенные причины институциональных рисков, можно отметить, что их источником во многих случаях является само государство. Именно экономическая политика государства приводит к институциональным изменениям, которые в свою очередь могут как снижать институциональные риски, так и приводить к появлению новых институциональных рисков. В числе институциональных рисков, порожденных политикой государства и деятельностью местных властей, можно назвать:
1. Противоречивость развития сельского предпринимательства, в т. ч. фермерства. Отказ от поддержки, умышленное препятствование деятельности (например, отказ в расширении сельскохозяйственных угодий фермеру), оппортунизм руководителей, коррупция на уровне местной администрации и др. Перераспределение сельхозугодий на первом этапе земельной реформы осуществлялось в пользу крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, садоводческих кооперативов, т. е. государство в начале реформ активно поддерживало ЛПХ и фермерство, щедро предоставляя земельные угодья, различные льготы. Однако бурное развитие индивидуального сектора в 1991-1995 гг. сменилось впоследствии его стагнацией, что было вызвано системным кризисом в экономике, свертыванием государственной поддержки, незавершенностью и противоречивостью правовой базы функционирования сельхозтоваропроизводителей. Индивидуальный сектор и подавляющая часть мелких и средних сельскохозяйственных предприятий до настоящего времени не имеют свободного доступа к кредитным ресурсам, агролизингу, рынкам сбыта и т. д.
2. Нестабильность законодательства, постоянные изменения и противоречивость законодательных актов, регулирующих одни и те же отношения, которые обусловливались в первую очередь, отсутствием конструктивного взаимодействия различных ветвей власти, министерств
и ведомств; несовершенство контрактных отношений, отсутствие четкого распределения прав и обязанностей, полномочий и ответственности между руководителями аграрного сектора и работниками сельскохозяйственных предприятий, ставших формальными собственниками земельных долей в результате преобразования земельных отношений внутри коллективных предприятий, но не имеющих реальной возможности участвовать в принятии управленческих решений.
3. Отсутствие четкой программы действий, целенаправленных, последовательных и обеспеченных ресурсами решений и мер по их реализации, а также неразработанность долгосрочной и комплексной нормативно-правовой базы, призванной сформировать государственную агропродовольственную политику, порождают неуверенность собственников, инвесторов, руководителей и менеджеров в расширении и совершенствовании аграрного бизнеса, создают непривлекательный образ сельской жизни для населения.
4. Слабая информационная поддержка проводимых мероприятий, отсутствие широкой и квалифицированной разъяснительной работы среди населения, что обусловило углубление информационного вакуума, искаженное представление о целях и механизмах проведения реформ, о предоставленных им правах и возможностях, а также позволяло определенным политическим силам, доминирующим на территориях, заниматься поиском административной ренты и вести себя оппортунистически.
Таким образом, постсоветская аграрная политика изобилует неэффективными и противоречивыми мерами, порождающими институциональные риски в сельском хозяйстве. Российские аграрные преобразования показали, что на самом разном уровне постоянно ущемляются права сельских жителей. Недостаточное и неэффективное правовое обеспечение реформ создали ситуацию институциональной неопределенности и напряженности. Все перечисленное выше обусловливает необходимость разработки механизмов снижения институциональных рисков.
Обозначим некоторые основные направления по снижению институциональных рисков в аграрном секторе экономики:
1. Разработка системы риск-менеджмента, адаптированной к сельскому хозяйству, включающей в себя методы и инструменты выявления и
анализа институциональных рисков в сельском хозяйстве, приемы и способы снижения степени институционального риска, применяемые хозяйствующими на селе субъектами.
2. Организация деятельности самих субъектов аграрной экономики (агрохолдингов, сельхозпредприятий, предприятий и организаций, обслуживающих сельское хозяйство, крестьянских и личных подсобных хозяйств, органов местного самоуправления и т. д.) таким образом, чтобы обеспечивались определенность и предсказуемость внешней и внутренней институциональной среды, страхование институциональных рисков. Речь идет, в частности, о формировании различных ассоциаций и союзов, систем взаимного кредитования и страхования, совершенствовании структуры собственности и механизма управления на предприятиях, различных формах объединения риска и диверсификации хозяйственной деятельности и т. д.
3 Развитие инфраструктуры рынка: организованных товарных и факторных рынков, контрактации, сельскохозяйственной кооперации и т. д.
4. Комплекс мер, разрабатываемых и реализуемых органами государственной власти на различных уровнях — федеральном, региональном и местном, и направленных на формирование эффективных институтов рынка, государственного регулирования и контроля; на выработку и реализацию научно обоснованной аграрной и социальной политики на селе.
Рассмотрим подробнее последнее направление, раскрывающее роль государства в снижении институциональных рисков в аграрном секторе экономики. На уровне правительства страны, Министерства сельского хозяйства России в последние годы принят ряд мер, направленных на стабилизацию АПК. В частности, введено субсидирование процентных ставок по кредитам с погашением за счет федерального бюджета 2/3 учетной ставки Центробанка России; расширился лизинг; реализуются меры по организации страхования, внедрению механизма закупочных и торговых интервенций, обеспечению защиты отечественного рынка от необоснованного импорта, по финансовому оздоровлению сельхозпредприятий. Эти меры способствуют снижению институциональных рисков в сельском хозяйстве.
В 2004 г. важной мерой государственной поддержки сельского хозяйства стала практическая реализация принятого в 2003 г. Федерального
закона «О введении специального налогового режима для сельхозтоваропроизводителей» в виде единого сельскохозяйственного налога. На уплату единого сельхозналога в 2006 г. перешли 60 % сельхозорганизаций — в основном мелкие и средние предприятия. По расчетам специалистов, в хозяйствах, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога, налоговая нагрузка сократилась более чем на одну треть [2. С. 5].
С целью ускорения процессов адаптации сельского хозяйства к рыночным преобразованиям государство разрабатывает Федеральные целевые программы (ФЦП). К числу таких программ, в частности относятся: ФЦП «Стабилизации и развития АПК в РФ», ФЦП «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 гг.», ФЦП «Социальноеразвитие села до 2012 г.».
Динамика объемов государственной поддержки и финансирования федеральных целевых программ за 2004-2006 гг. имеет положительную тенденцию: 2004 г. — 15130,29; 2005 г. — 18771,6; 2006 г. — 27708,13 млн р.1
Принята и реализуется Стратегия развития агропромышленного комплекса и рыболовства, разработанная Министерством сельского хозяйства совместно с Министерством экономического развития. Стратегия не только ориентирует работу агропромышленного комплекса в рыночных условиях и на реальную перспективу, но и четко определяет приоритеты страны в обеспечении населения продовольствием и участия в международном разделении труда.
Реализацию стратегии планируется осуществить с помощью Федеральных целевых программ, таких как: «Повышение эффективности и развитие ресурсного потенциала сельского хозяйства» (подпрограммы: «Развитие животноводства в режиме импортозамещения на внутреннем рынке»; «Развитие зернового экспортного потенциала»; «Кадровое обеспечение»; «Поддержка малого предпринимательства»; «Создание единой системы информационного обеспечения АПК»); «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 гг.».
В рамках реализации стратегии развития предстоит усилить действующую ныне про-
1 иЯЬ: http://www.mcx.ru/ — базы данных Министерства сельского хозяйства РФ.
грамму «Социального развития села до 2012 г.» и постепенно трансформировать ее в программу устойчивого развития сельских территорий, предусмотрев, наряду с развитием социальной и инженерной инфраструктуры, меры по закреплению молодежи на селе, развитию несельскохозяйственного бизнеса, решению экологических проблем, агротуризма.
Начал действовать приоритетный национальный проект «Развитие АПК», нацеленный на решение актуальных проблем сельских территорий, в том числе на повышение качества жизни селян. Проект состоит из трех разделов. Первые два — это ускоренное развитие животноводства и стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе. Третий раздел — обеспечение жильем молодых специалистов, приехавших на работу в сельскую местность и занятых в сельскохозяйственном производстве — будет реализоваться в рамках федеральной целевой программы «Социальное развитие села».
В рамках реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» Правительством РФ приняты множество нормативных правовых актов, в частности Постановления Правительства РФ от 4 февраля 2006 г. № 70 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на возмещение части затрат на уплату процентов по займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2006 г. членами этих потребительских кооперативов»; № 71 «О предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными потребительскими кооперативами в российских кредитных организациях в 2006 г. на срок до 2 лет»; постановления Правительства об отмене импортных пошлин на продукцию машиностроения, не имеющую отечественных аналогов, в том числе и сельскохозяйственного назначения, а также о порядке предоставления субсидий для строительства жилья.
Сформирована государственная финансовокредитная система обслуживания АПК. В 2000 г. был создан ОАО «Россельхозбанк». По объемам кредитных ресурсов, предоставленных товаропроизводителям АПК, банк занимает второе место после Сбербанка России. В 2006 г. начала
вводиться система микрокредитования хозяйств населения, хотя стоит проблема развития банковской инфраструктуры на местах. Темпы роста кредитования ЛПХ и фермерских хозяйств в 1,5 раза выше плановых, а количество созданных с участием банка кредитных кооперативов превышает план в 2 раза [3].
Важный шаг — разработка и принятие специального Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», который определил основы государственной агропродовольственной политики, обязательства и взаимоотношения между государством и агробизнесом, параметры бюджетной, налоговой, таможенной политики на долгосрочный период, какие риски федеральная и региональные власти разделяют вместе с аграрными предпринимателями. Речь идет сразу о двух законодательных актах: собственно законе «О развитии сельского хозяйства», а также среднесрочной государственной программе. Именно программа позволит оперативно реагировать на социальную ситуацию в российских селах, на рыночную конъюнктуру, не затрагивая при этом основополагающие принципы самого закона, в котором определены такие базовые понятия, как сельскохозяйственный товаропроизводитель и агропродовольственный сектор. Меры по регулированию цен — ценовые дотации, интервенции, компенсации стоимости ресурсов, согласно закону, допускаются только на федеральном уровне.
Значительная часть закона посвящена информации как одной из самых действенных мер регулирования. Информирование — это специфическая антимонопольная мера в АПК. Относительно мелкие сельскохозяйственные производители оказываются на рынках в худшем положении, чем их контрагенты — крупные промышленные предприятия. Поэтому законопроект устанавливает перечень и периодичность публикации данных, которые государство обязуется распространять среди субъектов рынка. Важной особенностью законопроекта является повышение публичности аграрной политики. Вводится обязательное привлечение союзов производителей и потребителей к обсуждению предлагаемых мер регулирования рынка. В законопроекте закреплена необходимость проведения общественной экспертизы эффективности реализации аграрной политики. Для этого будет создана специальная комиссия, в которую войдут независимые эксперты, представители от-
раслевых союзов производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, других некоммерческих организаций, чиновники федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ.
В целях повышения эффективности регулирования рынков продовольствия введен механизм государственных закупочных и товарных интервенций на рынке зерна. Государственные интервенции на зерновом рынке России проводятся с 2001 г., их механизм постоянно совершенствуется. В 2001-2003 гг. закупочные интервенции осуществлялись в форме электронных биржевых торгов. Для стабилизации зернового рынка и предотвращения неконтролируемого роста цен на зерно, муку и хлебобулочные изделия в 2004 г. были проведены товарные интервенции путем реализации продовольственного зерна из запасов федерального интервенционного фонда. Организация и проведение товарных интервенций возложены на государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» [6. С. 39].
Подготовлена и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28.09.2004 г. № 500 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 03.08.2001 г. № 580» новая редакция Правил осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, предусматривающая упрощение процедуры принятия решения о проведении интервенций. Специалисты отмечают, что опыт проведения интервенций в России в 2001-2004 гг. предполагает наличие интервенционного фонда в объеме 2 млн т, чтобы оказать относительно стабилизирующее влияние на зерновой рынок страны [1. С. 39].
Однако многие проблемы все еще остаются нерешенными. Мы предлагаем принять на государственном уровне следующие меры по снижению негативного влияния на деятельность сельскохозяйственных производителей институциональных рисков:
- повышать эффективность государственного финансового контроля за реализацией федеральных целевых программ развития сельского хозяйства, что снизит нецелевое использование выделяемых средств;
- разработать соответствующие нормативно-правовые акты, способствующие формированию рыночной инфраструктуры;
- создать нормативно-правовые гарантии для недопущения излишней концентрации земельных долей в одних руках через антимонопольное регулирование рынка земли;
- принять с учетом вступления в ВТО основополагающие федеральные законы о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
- компенсировать часть затрат на приобретение наиболее дефицитных средств производства (минеральные удобрения, горючее, смазочные материалы, элитные семена и племенные животные, сельскохозяйственная техника);
- систематически работать над снижением риска оппортунизма чиновников, что возможно осуществить двумя способами. С одной стороны, необходимо ужесточить наказания за невыполнение или нарушение должностных обязанностей, а с другой — культивировать у чиновников альтруистические (патриотические) мотивы;
- разработать и реализовать программу повышения качества риск-менеджмента на сельскохозяйственных предприятиях;
- разработать государственную программу по антикоррупционным мероприятиям в АПК.
Подытоживая изложенное, следует сказать, что противоречивая роль государства в реформировании аграрного сектора России является наиболее существенным препятствием на пути модернизации агрохозяйственной системы, развития предпринимательства на селе, снижения институциональных рисков.
Список литературы
1. Кундиус, В. Организация закупочных интер -венций на региональном рынке зерна / В. Кунди-ус, О. Шершнев // АПК: экономика, управление. 2006. № 11. С. 38-40.
2. Митин, С. Необходима технологическая модернизация сельского хозяйства / С. Митин // АПК: экономика, управление. 2006. № 9. С. 2-6.
3. О результатах и основных мероприятиях приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в первом полугодии 2006 г. [Электронный ресурс] // Сайт Министерства сельского хозяйства РФ. иЯЬ: http://www.mcx.ru.
4. Полтерович, В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы / В. М. Полтерович. М. : Рос. экон. шк., 1998. 37 с.
5. Проценко, О. Д. Риск-менеджмент на российских предприятиях: проблемы и перспективы развития / О. Д. Проценко, А. Х. Цакаев // Менеджмент в России и за рубежом. 2002. № 6. С. 3.
6. Тимофеева, Г. Становление коммерческой инфраструктуры АПК России / Г. Тимофеева // АПК: экономика, управление. 2006. № 2. С. 33-39.
7. Ушачев, И. Устойчивое развитие агропродо-вольственного сектора: основные направления и проблемы / И. Ушачев // АПК: экономика, управление. 2006. № 4. С. 5-10.
