CC BY
146
УДК 336.0
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О РАЗВИТИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА»
THE AGRICULTURE DEVELOPMENT ACT SEEN BY ECONOMISTS
М.С. Лобанова M.S. Lobanova
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В стране в последние годы самым активным образом идет обсуждение закона «О развитии сельского хозяйства». Исторически современная аграрная реформа началась в 1990 г., до 1992 г. идеологией государства в отношении собственника земли было невмешательство госвласти в экономику, в том числе аграрную. Предполагалось, что рынок все расставит по местам, его регулировать не нужно. Результаты 1996 г. показали обратное.
The article says about THE AGRICULTURE DEVELOPMENT ACT (2006) being increasingly discussed all over the country. Before 1992 the government had declared the policy of laissez-faire, concerning land property as well. Although market was supposed to be self-regulated, the events of 1996 did not confirm that.
Ключевые слова: аграрная реформа, сельскохозяйственные товаропроизводители, аграрная политика.
Keywords: an agrarian reform, agricultural commodity producers, an agrarian policy.
Начиная с 14 июля 1997 г. государственное влияние на деятельность предприятий и организаций АПК было прописано в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства». Но он не являлся законом прямого действия. Его статьи декларировали направления государственного регулирования, но не содержали конкретных механизмов. Механизмы устанавливали подзаконные акты. Условия господдержки села ежегодно менялись, поэтому зачастую участники агропродовольственного рынка не знали, что их ждет в следующем году [4]. Известным 122 законом в августе 2004 г. закон был отменен.
До принятия закона «О развитии сельского хозяйства» почти три года АПК регулировали постановления правительства и ведомственные нормативные акты. 29 декабря 2006 г. был принят Федеральный закон № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», устанавливающий общие направления, принципы и меры аграрной политики и предполагающий разработку государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Новый закон был задуман для того, чтобы перевести отношения органов власти с сельскохозяйственными товаропроизводителями на правовую основу (ст. 1, п. 1). Само стремление аграрного сообщества заполучить отраслевой закон вызывало противодействие, каждая статья и выбранные для воздействия механизмы и инструменты - споры. Самое революци-
онное в нем то, что государство перестало воспринимать село исключительно как место, где производятся продукты питания. И взяло на себя долю ответственности за то, как живут люди в селе, за социальные проблемы, и главную из них - занятость деревенского населения.
В принятом законе 18 статей (в «Российской газете» они заняли чуть меньше одной полосы). Для сравнения: под аналогичные законы США и Европейского союза отводятся целые тома текста. Зато, используя их, фермер может точно подсчитать, какие суммы бюджетных субсидий он получит и что ему для этого нужно сделать. Российский закон тоже сначала был таким. Но в результате обсуждения проекта все цифры из текста документа исчезли. Программа развития сельского хозяйства должна была восполнить этот пробел, ожидалось, что конкретные суммы господдержки будут в ней прописаны.
В ст. 1 нового закона определяется его предмет. В ст. 2-10 даны определения понятий устойчивого сельского развития, сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственного товаропроизводителя, рынка сельхозпродукции, государственной аграрной политики и мер по ее реализации, государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков АПК.
Статьи 15-17 декларируют ответственность органов государственной власти разных уровней и отраслевых союзов в части реализации государственной аграрной политики и ее информационного обеспечения.
Последняя, 18-я, статья стандартна и прописывает порядок ввода в действие настоящего Федерального закона.
Действующий закон предусматривает государственную поддержку не только сельскохозяйственных производителей, но и других участников агропромышленного рынка. К сельскохозяйственным товаропроизводителям были отнесены личные подсобные хозяйства, сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные) и крестьянские (фермерские) хозяйства. Спорным моментом является отнесение кредитных кооперативов к сельхозтоваропроизводителям, так как они сельхозпродукцию не производят, но, попав в список, вправе рассчитывать на государственную поддержку.
В законе определены основные цели государственной аграрной политики:
1. Повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров.
2. Обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве.
3. Сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов.
4. Формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка. При кажущейся свободе продовольственный рынок развивается по своим законам, и сельскохозяйственным организациям и предприятиям, фермерским хозяйствам, владельцам личных подсобных хозяйств не всегда удается занять свою нишу. В этой сфере имеется и монополизм перерабатывающих организаций, и перекупщики, и невозможность продать свой товар на городских рынках и т. д. Необходимо создать систему оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынков, где основным продавцом был бы сельскохозяйственный товаропроизводитель. Важно, чтобы государство в качестве опосредованной экономической поддержки аграрного производства взяло на себя определенные расходы по содержанию агропродовольствен-ных рынков.
5. Создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства. Несмотря на увеличение государственного бюджетного финансирования сельского хозяйства в целом для резкого увеличения количества сельскохозяйственной продукции отечественного производства и возрождение российского села, денежных средств явно не хватает. В связи с этим налицо проблема привлечения инвестиций в сфере сельского хозяйства. Аграрный сектор должен стать более привлекательным для частных инвесторов. В какой-то части проблема инвестиций в аграрное производство решается через создание холдинговых компаний во главе с организацией-инвестором. Но в целом эта задача далека от решения, и здесь открывается широкое поле деятельности для предпринимателей как коллективных, так и индивидуальных. Возможны и иностранные инвестиции.
6. Наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).
Для сельскохозяйственных товаропроизводителей особую важность представляют основные направления государственной аграрной политики, так как именно эти направления должно в первую очередь финансировать государство (ст. 7):
- обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве;
- развитие племенного животноводства;
- развитие элитного семеноводства;
- обеспечение производства продукции животноводства;
- обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними;
- обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв;
- обеспечение устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем порядке связывающих многочисленные населенные пункты автомобильные дороги;
- предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства;
- информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики.
Федеральным законом № 264-ФЗ (ст. 8) предусмотрена разработка пятилетней государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на пятилетний период, ответственным за которую является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
По оценкам экспертов на реализацию программ, предусмотренных законом, на первый взгляд требуется значительное увеличение расходов. На самом деле это не так.
Во-первых, часть новых программ поддержки, включаемых в закон, предусматривает поддержку не в виде субсидий, а в виде бюджетного кредита (программы поддержки кредитных и обслуживающих кооперативов, начинающих фермеров), т. е. это возвратные средства.
Во-вторых, расходы бюджета, связанные с приобретением зерна по минимальным гарантированным ценам окупятся при продаже зерна из интервенционных фондов.
В-третьих, принятие закона будет требовать не только расходов, но позволит получить в бюджет значительные доходы (ввозные пошлины на импортируемый сахар, тарифные квоты на импортируемое мясо, специальные пошлины на зерно, квотирование экспорта удобрений).
Таким образом, чистые расходы бюджета, связанные с введением закона в действие, окажутся в целом невелики.
Законом установлено (ст. 10), что Мин-сельхоз РФ ежегодно до 15 мая готовит и публикует Национальный доклад о ходе реализации пятилетней государственной программы. Для оценки результатов реализации подпрограмм государственной программы создается экспертная комиссия, в состав которой входят независимые эксперты, представители отраслевых ассоциаций сельскохозяйственных товаропроизводителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и других некоммерческих организаций, представители органов исполнительной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации.
В четырех статьях федерального закона (с 11-й по 14-ю) идет речь о регулировании отношений сельскохозяйственного товаропроизводителя и органов власти.
В п. 1 ст. 11 упоминаются сельскохозяйственные товаропроизводители, декларируется их равный доступ к получению кредитов. В
двух последующих пунктах говорится о праве предоставления субъектам РФ субсидий из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями в российских банках или кредитных кооперативах. Закон написан так, что права требовать субсидии в суде в случае отказа властей у сельскохозяйственных товаропроизводителей нет. Например, если сельскохозяйственное предприятие взяло кредит в банке или купило удобрения, представило необходимые документы для получения компенсации, а чиновники отказали в ее выдаче, сославшись на то, что лимиты исчерпаны и денег уже нет, сельскохозяйственное предприятие не может пойти в суд и потребовать от государства исполнения своих обязательств. Право требовать компенсацию не возникает не только у сельскохозяйственных производителей, но даже у субъектов РФ.
Статья 12 закона посвящена сельскохозяйственному страхованию. Это единственная статья закона, где допущен «прокол». В п. 2 указано, что «сельскохозяйственным товаропроизводителям за счет бюджетных средств предоставляются субсидии в размере пятидесяти процентов от уплаченной страховой премии (страховых взносов) по договору страхования». Не «до 50 процентов», как было раньше, а 50 процентов ровно. Кажется, что этот пункт свидетельствует о том, что у государства возникло обязательство выплатить субсидии, а у сельскохозяйственного товаропроизводителя - право требовать их.
Однако чтение п. 2 и 3 этой статьи рассеивает надежды. Субсидии будут предоставляться субъектам РФ, а порядок и условия их получения устанавливаться правительством РФ. Регулирование взаимоотношений опять выведено за пределы правового поля.
Статья 13 закона гласит, что сельскохозяйственные товаропроизводители получают государственную поддержку на проведение мероприятий по повышению плодородия земель и их охране. Но ни размер компенсаций, ни перечень мероприятий, при осуществлении которых будут выдаваться компенсации, в законе не определены. Даже примерно оценить размер поддержки, а тем более на законной основе требовать ее сельхозпроизводитель не сможет.
Статья 14 закона посвящена регулированию рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. В ней даны определения закупочных и товарных интервенций (п. 1-3).
В законе указан перечень видов продукции, по которым будут проводиться интервен-
ции. Их всего пять: пшеница продовольственная и фуражная, ячмень фуражный, рожь, кукуруза. Правительству РФ дано право расширять этот перечень. А также поручено утверждать порядок определения минимальных цен для закупочных интервенций и максимальных цен для товарных.
Пункт 5 статьи обязывает органы власти опубликовать минимальные закупочные цены не позднее марта текущего года. Если цена на рынке, особенно в период уборки, упадет ниже установленной, сельхозпроизводителям не нужно торопиться с продажей своей продукции по бросовым ценам. Они могут продать продукцию или заложить в интервенционный фонд по цене не ниже минимальной или ждать, когда государство с помощью закупочных интервенций поднимет цену выше минимальной.
Новый закон дает право участвовать в закупочных интервенциях исключительно сельскохозяйственным производителям. Только они имеют право продажи или залога продукции собственного производства.
По товарным интервенциям закон менее ясен. Кто и когда будет устанавливать максимальные цены не определено.
Не вызывает сомнения, что ст. 14 закона частично улучшит ситуацию с закупочными и товарными интервенциями. Однако вряд ли можно утверждать, что взаимоотношения органов власти и сельскохозяйственных товаропроизводителей и здесь введены в правовое поле.
У государства не возникло обязательство купить или принять в залог предъявленное сельскохозяйственными товаропроизводителями зерно в период, когда цены на него ниже минимальных, а у сельхозпроизводителя не возникло право продать государству или заложить свое зерно в указанный период. А если нет обоюдных гарантий, то стабилизация цен, как предполагает п. 1 ст. 14, достигнута не будет. У кого-то зерно примут, а кому-то откажут в закупках и залоге.
В итоге получается, что Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» в гораздо большей мере посвящен регулированию взаимодействий органов власти между собой, чем регулированию их отношений с сельскохозяйственными товаропроизводителями.
Заинтересованными группами в реализации закона являются:
1. Министерство сельского хозяйства РФ.
2. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-пра-
вовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, который несет ответственность за реализацию государственной программы, осуществляет координацию действий субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий государственной программы, осуществляет поддержку уровня цен на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия путем организации и проведения закупочных интервенций, товарных интервенций.
3. За реализацию мероприятий государственной программы в субъектах Российской Федерации несут ответственность уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. Новацией в правовом регулировании сельскохозяйственной деятельности является принятие норм об участии союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики (ст. 16).
Санкционирование и делегирование союзам и ассоциациям сельскохозяйственных товаропроизводителей отдельных полномочий в реализации аграрной политики позволяет привлечь их к активному процессу управления отечественным сельских хозяйством с учетом их коммерческих интересов, что свидетельствует о заинтересованности государства в консолидированной совместной деятельности по развитию сельского хозяйства.
Закон нуждается в доработке. Важнейшие замечания (см. таблицу) таковы:
- неясность целей, указанных в законопроекте, декларативность;
- пренебрежение интересами потребителей сельхозпродукции, вопросами результативности и эффективности предлагаемых мер;
- чрезмерная эскизность описания в законе механизмов регулирования (инструментов аграрной политики и государственной поддержки, отсутствие опоры на рыночные инструменты);
- наличие множества не увязанных между собой различных элементов, недостаток системности;
- отсутствие санкций за несоблюдение закона.
Отдельный вопрос - недооценка возможностей, открываемых вступлением в ВТО: ведь наша сельхозпродукция (по данным Минэкономразвития) вполне может быть конкурентоспособна за рубежом. К тому же в силу меньшей экономической мощи наша аграрнопродовольственная политика «либеральна»
(т. е. по субсидиям не сравнима с развитыми странами). Эту слабость нужно обратить в силу, используя инструменты ВТО: следует не
допускать дискриминации нашей продукции и снижать сельскохозяйственный протекционизм иных стран на зарубежных рынках.
Анализ закона «О развитии сельского хозяйства» по статьям
Объект критики Замечания Предложения
Предмет (тема) закона В законе нет ясности с основным термином «развитие сельского хозяйства» Это основное понятие закона. Целесообразно его выразить максимально ясно
Определены цели, принципы и основные направления государственной аграрной политики Запутывает наличие сразу 6-ти, к тому же неясных, целей; неудачна формула об «устойчивом развитии сельских территорий»; «сохранение и воспроизводство природных ресурсов» - не может быть целью, это скорее лишь условие развития; без измерителя показателя конкурентоспособности неизбежно выхолащивание нормы Во-первых, ввести лишь одну главную цель (ближе всего к ней конкурентоспособность), определив иное как условия развития (или подцели), например, через формулировки вида «на основе достижения ...». Во-вторых, в самом законе указать порядок определения измеримых индикаторов (показателей), измеряющих степень достижения главной цели (и, возможно, также подцелей)
Содержание основных направлений государственной поддержки Это лишь декларация, так как не определены основания такой поддержки; в общем случае «поддержка» может снижать эффективность и результативность хозяйств; нет вопроса о стимулах Поддержка оправдана, когда она содействует развитию сельского хозяйства, например повышает его эффективность и результативность. То есть в законе необходимо определение оснований поддержки. Уточнить: поддержка должна быть стимулирующей
О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия В названии неудачно разнесены идеи «развития . хозяйства» и «регулирования рынков»; неясно соотношение «плана и рынка» (в том числе степень обязательности показателей программы); неясно, как быть в случае привычной практики коррекции планов (исправления первоначально определенных показателей задним числом) Уточнив название, снять противопоставление; определить показатели государственной программы как индикативные. Кратко описать отношение инструментов рынка и показателей «плана»; целесообразно допустить коррекцию планов, но обязательно потребовать в законе отражения в отчетности исходных плановых (прогнозных) показателей
Записано: «реализация государственной программы осуществляется ... исполнительным органом государственной власти» Ошибка: итогом реализации государственной программы должно стать развитие сельского хозяйства, т. е. прежде всего это работа сельхозпроизводителей Целесообразно подчеркнуть, что государственная программа реализуется лишь, если и она сама и управляющий орган будут ориентированы на учет баланса интересов производителей и потребителей сельхозпродукции
Объект критики Замечания Предложения
Национальный доклад о реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Нет независимости экспертной комиссии; представительные органы (палаты парламента) отстранены от формирования экспертной комиссии; нет реальных гарантий, что экспертная комиссия будет учитывать интересы потребителей 1) Независимая комиссия не может быть сформирована на основе предложений ведомственного органа управления. Целесообразно к формированию экспертной комиссии обязательно привлечь иные органы (парламент, президента); 2) ввести в закон квоты для участия групп интересов
Участие сельхозпроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики а) Формы участия носят декларативный, юридически необязывающий характер; б) забыты потребители сельхозпродукции, что создает риски чрезмерного отраслевого лоббизма Описать основы механизма обязательного учета мнения производителей и потребителей сельхозпродукции (например, через проведение обязательных административных слушаний при выпуске подзаконных актов). С возможностью разрешения конфликтов в суде
Система информационного обеспечения Не указаны способы информирования. Нет санкций за нарушения норм закона Дополнить соответственно
Закон в целом Нет достаточных указаний на необходимые для применения подзаконные акты, порядок и сроки их разработки. Нет механизмов ответственности (санкций) за нарушение норм закона Хотя рамочный закон и не обязан иметь нормы прямого действия, его нормы иного характера содержали ясное указание на название, сроки и порядок принятия иных актов (актов отложенного действия). Иные эти нормы закона будет декларативен (и неэффективны). Предусмотреть судебный контроль важнейших норм
Источник: [1].
_______________________ Аналитический вестник Совета Федерации
1. Трофимов А.М. О проекте Федерально- ФС РФ. Развитие законодательной базы рос-
го закона «О развитии сельского хозяйства» // сийской экономики. - 2006 г. - № 12 (300).
