CC BY
81
21 (261) - 2007
Теневая экономика
роль федеральной службы по финансовому мониторингу в борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем
Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Росфинмониторинг создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в результате преобразования Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России).
Комитет образован в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.11.2001 № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», приступил к выполнению возложенных на него задач с 1 февраля 2002 г.
В 2006 г. исполняется 5 лет с момента принятия закона о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и 5 лет со дня подписания Президентом РФ указа о создании Комитета по финансовому мониторингу. Россия была в так называемом черном списке ФАТФ наряду еще с полутора десятками стран, и действительно Правительству РФ надо было принимать самые энергичные меры, чтобы выйти из этого позорного списка. И такие меры были приняты. Администрация Президента, Правительство и Государственная Дума РФ, министерства и ведомства, Центральный банк РФ много сделали для того, чтобы был не только принят закон, создан уполномоченный орган — Комитет по финансовому мониторингу, но чтобы была создана вся система противодействия отмыванию преступных дохо-
А.А. ТИМУШЕВ Московский университет мВд России
дов и финансированию терроризма в Российской Федерации. Это было сделано в сжатые сроки и на высоком уровне. Система быстро заработала. Комитет по финансовому мониторингу стал получать в соответствии с российским законодательством сообщения об операциях, которые подлежат контролю или вызывают подозрение на «чистоту». Были быстро подготовлены и все подзаконные акты. Это и правительственные постановления, и инструкции ЦБ РФ и ряда министерств и ведомств. Система передачи информации, которую обрабатывал Комитет по финансовому мониторингу, а ныне Федеральная служба по финансовому мониторингу, работает, вся информация своевременно уходит в правоохранительные органы. Налажено и международное сотрудничество. В рамках противодействия легализации теневых капиталов Россия вступила в международную группу «Эгмонт», что позволило высококачественно производить обмен информацией на межгосударственном уровне. При инспектировании, комиссиям ФАТФ, было также отмечено, что в России создана система противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, при этом Россия была исключена из «черного списка». Вскоре после этого, Россия вступила в ФАТФ в качестве полноправного члена.
Сейчас по инициативе России создана Евразийская региональная группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма. В нее входят 7 стран-членов этой региональной группы, и достаточно много стран и международных организаций являются наблюдателями. Это свидетельствует о том, что Россия выполняет все свои обязательства, которые она давала при исключении из «черного списка»,
и в настоящее время, можно сказать, лидирует в вопросах противодействия отмыванию преступных доходов.
У Росфинмониторинга существует соглашение с Центробанком о предоставлении информации. Согласно Федеральному закону от 07.08.2001 № 115-ФЗ информацию также обязаны предоставлять все коммерческие, кредитные и некредитные учреждения, включая казино и почтовые службы. Этот закон четко определяет те источники информации и организации, которые обязаны предоставлять информацию. К ним относятся кредитные учреждения, т. е. все банки, а также некредитные учреждения. Это и страховые компании, и участники рынка ценных бумаг, и лизинговые компании, и другие источники, перечисленные в законе. Существует система критериев, по которым поднадзорные Росфинмониторингу организации обязаны ежедневно предоставлять информацию. Таких критериев около 30. В частности, это — операции, связанные с наличным обращением; операции, связанные с юридическими лицами, чей характер сделок запутан и т. д. Все эти сведения анализируются и расследуются. Если есть достаточные основания полагать, что эти сообщения могут быть связаны с отмыванием преступных доходов или финансированием терроризма, то только в этом случае направляются материалы расследований в правоохранительные органы по принадлежности. На данный момент в соответствии с законом Росфинмониторинг имеет право передавать информацию только в правоохранительные органы. Но с Банком России, с Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральной службой страхового надзора и с другими службами заключены межведомственные соглашения, которые определяют характер взаимодействия и выстраивания отношений.
Главная задача Федеральной службы по финансовому мониторингу — это противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. За 5 лет работы совместно с правоохранительными органами определены типологии, которые могут использоваться по отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Это схемы, которые используются криминалом для придания преступным доходам правомерного вида. Другие критерии, которые были проанализированы и оформлены в виде типологических схем, помогают правоохранительным органам расследовать эти дела. Необходимо отметить, что
служба является чисто разведывательной. В разведывательных целях используются те материалы, которые исходят от кредитных и некредитных учреждений, а также информация, поступающая от зарубежных коллег. Росфинмониторинг получает запросы, которые могут быть связаны с теми или иными преступлениями, от правоохранительных органов. В законе определены так называемые «предикатные преступления», которые совершаются перед «отмыванием» преступных доходов. Они учитываются в ряде статей уголовного кодекса, к ним относятся мошенничество, незаконная банковская деятельность, лжепредпринимательство и множество других преступлений. Если в расследованиях просматривается какая-то связь с такими преступлениями или очевидны признаки коррупции, взяточничества и других правонарушений, то материалы передаются в соответствующие правоохранительные органы. Сотрудники Росфин-мониторинга, по сути, не имеют права в процессе работы называть какие-то конкретные фамилии, фирмы, источники информации. Банковская тайна доверена только этой службе. Правоохранительные органы по исходным материалам, естественно, проводят целый комплекс мероприятий, потом передают дела в суды, и суды принимают решения. Таких материалов передается много. Только в 2005 г. было проведено более 5 000 финансовых расследований, почти 2 700 материалов передано в правоохранительные органы, по ним заведено более 900 уголовных дел, 103 материала прошло в суд. По противодействию финансированию терроризма около 50 материалов было использовано органами Генеральной прокуратуры, для того чтобы блокировать счета физических лиц или организаций, которые тем или иным образом могли быть связаны с финансированием терроризма. Необходимо отметить, что во многих судебных решениях, особенно по крупным делам, которые были или могут быть рассмотрены в судах в ближайшее время, отражается работа Росфинмониторинга.
В составе Росфинмониторинга существует Управление по противодействию финансирования терроризма. Такое управление крайне необходимо для данной службы и на него возлагаются очень большие надежды. Сегодня управление укомплектовано высококвалифицированными кадрами. Суть работы специалистов этого управления заключается в следующем. Они постоянно держат под контролем определенный круг юридических и физических лиц как российских, так и зарубежных, проводят мониторинг с тем, чтобы вся информация
по этим людям и организациям ежедневно отслеживалась. Таких лиц и организаций, которые ежедневно отслеживает данное управление, сегодня около 4 000. Управление работает в тесном контакте с силовыми структурами, в том числе с ФСБ, МВД, Госнаркоконтролем. Кроме того, управление активно проводит работу с зарубежными коллегами, с аналогичными подразделениями финансовых разведок других стран. В этой области тоже есть положительные результаты, включая судебные решения.
Крайне важно, чтобы все те люди, которые принимали участие в подготовке террористических актов, в том числе путем их финансирования, при-влеклись уже сегодня к уголовной ответственности. До тех пор пока угроза экстремизма и терроризма существует не только в России, но и во всем мире это управление и дальше будет развиваться и укрепляться технически, будет постоянно находиться под самым пристальным правительственным контролем.
В 2002 г. Россия вступила в группу «Эгмонт», в которую входит 101 государство, имеющие органы, подобные Росфинмониторингу. Работа ведется на постоянной основе. Существует закрытая система связи, по которой происходит обмен информацией. Конечно, быть членом группы «Эгмонт» важно. По уставу, который эта организация имеет, раскрытие информации становится обязательным элементом сотрудничества. Сегодня уже заключены двусторонние межведомственные соглашения в рамках группы «Эгмонт» почти с 30 странами. С 70 странами ведется постоянный обмен материалами. Правда, еще не все страны, особенно с офшорной юрисдикцией, идут на раскрытие информации.
При обмене той или иной информацией на международном уровне обязательно предупреждается финансовая разведка иностранного государства о том, чтобы без разрешения России эти сведения не уходили ни в их правоохранительные органы, ни в суды, тем более в негосударственные структуры. О том же они просят и нас, и это правило соблюдается неукоснительно. Поэтому при работе с зарубежными коллегами, если есть основания полагать, что те или иные материалы могут свидетельствовать о причастности упомянутых лиц или организаций к преступлениям, дается разрешение на их передачу в правоохранительные органы, или наоборот. Если зарубежные коллеги уверены на 100 %, что материалы, которыми они располагают, подкрепляются с их стороны соответствующими документами, тогда они дают разрешение о пере-
даче этих материалов в российские правоохранительные органы. Еще раз отметим, что информация Росфинмониторинга, как и информация других подразделений финансовой разведки, входящих в группу «Эгмонт», носит чисто разведывательный характер. Для их использования российскими или зарубежными правоохранительными органами должно быть дано международное следственное поручение. В рамках такого поручения должна быть проведена работа по поиску источников информации. Данная работа включает оперативно-розыскные мероприятия, следственные действия, вплоть до передачи дела в суд. Диапазон действий от получения информации до наказания того или иного преступника достаточно большой, и на это уходят и месяцы, и даже годы.
Два года назад, в октябре 2004 г., когда Россия выступила с инициативой создания Евразийской региональной группы, то много было скептиков, которые не совсем хорошо представляли, для чего это надо и сомневались, что это получится. Но вот уже полтора года Россия работает в рамках Евразийской региональной группы (ЕАГ), куда входят 7 стран в качестве полноправных членов — это Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Узбекистан и Китай. Это самая большая организация из региональных групп ФАТФ — и по территории, и по населению. Здесь единые интересы, которые заключаются в том, чтобы во всех этих странах ЕАГ были использованы в полной мере рекомендации международных организаций — и ФАТФа, и Организации Объединенных Наций, и Всемирного банка, и Международного валютного фонда в части выполнения международных стандартов по борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. В настоящее время пока только Россия, Беларусь, Китай и Киргизстан подошли к этому. В Казахстане активно работают по написанию и принятию базовых законов о противодействии отмыванию преступных доходов. Создано подразделение финансовой разведки. Очень важно, чтобы во всех 7 странах были приняты законы, которые соответствовали бы международным стандартам, были бы образованы подразделения финансовой разведки, такие как Росфинмониторинг в России, Госмониторинг в Белоруссии и недавно образованная в Киргизстане Служба финансовой разведки. Необходимо, чтобы это было сделано во всех странах ЕАГ.
Россия активно работает со всеми странами, входящими в состав ЕАГ. Во всех странах ЕАГ есть полная возможность принять базовые законы по
борьбе с отмыванием «грязных денег» и с финансированием терроризма и решить вопрос о роли и месте уполномоченного органа.
Что касается организаций и стран-наблюдателей, то их действительно много. Среди наблюдателей, принявших участие в работе Росфин-мониторинга России, есть наблюдатели из стран «большой восьмерки», из ООН, Всемирного банка, Международного валютного фонда и других международных организаций. Но в данном вопросе еще не все урегулировано. Статус таких наблюдателей должен быть определен точнее. Есть мнение, что страны, которые являются наблюдателями в Евразийской региональной группе — США, Англия, Франция, Германия, Италия, например, могли бы более эффективно оказывать помощь странам — полноправным членам ЕАГ. Оказывать спонсорскую помощь, техническое содействие, может быть предоставлять и какие-то программные продукты, помогать с обучением, тренингом, давать консультации, организовывать конференции и т. д. Такая же помощь могла быть от международных организаций, таких как Всемирный банк, МВФ и др.
Россия принимает самое активное участие в работе Евразийской региональной группы. Был создан Международный учебно-методический центр финансового мониторинга в Москве, где проводится обучение кадров на постоянной основе. Правительство выделило для этого значительные финансовые ресурсы, и страны, которые являются наблюдателями, также могли бы более эффективно принимать участие в тех вопросах, которые сегодня решает Россия.
Конечно, без поддержки Президента и Правительства РФ не удалось бы за столь короткое время создать такую единую и действенную систему противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Президент России В. В. Путин особенно обращает внимание на то, чтобы в ходе проводимых расследований не страдал честный бизнес, но требует, чтобы эффективность по борьбе с отмыванием денег криминалом, организованной преступностью действительно была очень высокой. Росфинмониторингу в этом отношении удается выполнять указания Президента РФ.
В 2005 г. Президентом России была утверждена Концепция национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Она рассчитана до 2010 г. В рамках этой концепции создана межведомственная комиссия из 12 министерств и ведомств и Центробанка. Ген-
прокуратура является здесь наблюдателем. Работу этой комиссии поручено возглавить руководителю Росфинмониторинга. Уже в настоящее время имеются планы реализации концепции и определены основные направления работы до 2010 г. В этом направлении, в рамках этой концепции и будет выстраиваться вся работа в России по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Конечно, здесь опять требуется поддержка Президента, Правительства и Федерального Собрания РФ. Есть мнение, что на данном этапе необходимо принятие закона о коррупции и ратификация обновленной Варшавской конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, аресте и конфискации доходов от преступной деятельности. Эти документы потребуют внести изменения и дополнения и в базовый закон «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем...», и в Гражданский, и в Уголовный кодексы.
Возможно, законодатели сочтут желательным участие Росфинмониторинга в работе над этими изменениями. Сегодня эта служба очень хорошо вооружена технически и вполне может решать не только вопросы, связанные с контролем за финансовыми потоками, с отмыванием преступных доходов, но и с противодействием финансированию терроризма. Не исключено, что законодатели предоставят данной службе какие-то дополнительные функции, в частности, по контролю за доходами "У1Р-персон.
В сентябре 2006 г. состоялось очередное заседание Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Заседание вел председатель комиссии, руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу В. А. Зубков. Глава Росфинмониторинга обратил внимание членов Межведомственной комиссии, что на сентябрь 2007 г. запланировано проведение третьего раунда взаимной оценки выполнения Российской Федерацией 40+9 рекомендаций ФАТФ.
Взаимные оценки стран-членов ФАТФ осуществляются на основе Методологии противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), разработанной для этих целей и детализирующей рекомендации ФАТФ. На основе методологии разработан вопросник ФАТФ. Ответы на него оцениваемая страна обязана представить в Секретариат ФАТФ за 2 мес. до начала оценки.
Ответы должны содержать необходимую информацию по правовой базе, полномочиям, организации работы и результатам деятельности участвующих в системе ПОД/ФТ ведомств и организаций, а также статистику в этой сфере. Объем ответов обычно достигает 150-250 страниц.
Участникам заседания было предложено разработать предложения по совершенствованию российского законодательства в рамках подготовки к третьему раунду взаимной оценки ФАТФ.
На заседании межведомственной комиссии был рассмотрен вопрос применения Федерального закона № 115-ФЗ в части отнесения договоров страхования недвижимого имущества к операциям, подлежащим обязательному контролю, в том числе для целей обеспечения контроля за исполнением названного закона, и вопрос разработки ускоренного порядка исполнения запросов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по установлению подозрительных финансовых операций и сделок, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем лицами, представляющими оперативный интерес.
Членам межведомственной комиссии было поручено подготовить пакет документов, необходимых для направления в заинтересованные министерства и ведомства в целях внесения предложений о подписании Российской Федерацией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма.
Кроме того, в целях обеспечения участия России в деятельности международных организаций по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21.11.2005 №1989-р создана автономная некоммерческая организация «Международный учебно-методический центр финансового мониторинга».
Центр стал учебно-методической базой обучения кадров для государств-участников ЕАГ. В нем проводятся исследовательские и оценочные мероприятия в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Он также будет оказывать техническое содействие государствам-участникам ЕАГ.
Не успели оформить
подписку на 2007 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621 -69-49, Http://www.financepress.ru
(495) 621-91-90 E-mail: post@financepress.ru
