CC BY
612
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
Национальные интересы
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО МОНИТОРИНГА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Валентина Николаевна ЕДРОНОВА
доктор экономических наук, профессор кафедры информационных систем в финансово-кредитной сфере, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Нижний Новгород, Российская Федерация [email protected]
История статьи:
Принята 29.01.2016 Принята в доработанном виде 03.02.2016 Одобрена 10.02.2016
УДК 336.1.0 JEL: G28
Ключевые слова:
противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма, финансовый мониторинг
Аннотация
Предмет. Финансовый мониторинг - новое явление в международной и российской практике, возникшее в связи с созданием системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. За 14 лет существования российская система финансового мониторинга развивалась и совершенствовалась, в то же время накопленный опыт еще не нашел достаточного отражения в научных публикациях. Предметом статьи является обобщение практических результатов, достигнутых в сфере финансового мониторинга, с позиций защиты национальных интересов. Цели. Изучение теоретических аспектов и исследование законодательной базы в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; анализ годовых отчетов, пресс-релизов, информационных сообщений, выступлений и интервью представителей Росфинмониторинга; выявление основных направлений и итогов развития системы финансового мониторинга в целом и отдельных ее элементов; анализ соответствия национальной системы международным стандартам. Методология. Методологическую основу исследования составили эмпирические и логические построения, анализ и синтез, обобщение, системный подход, методы статистического анализа.
Результаты. Развитие системы финансового мониторинга рассмотрено в контексте становления международной и отечественной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Выделены составные элементы национальной системы финансового мониторинга, проанализированы инструменты, способствовавшие их совершенствованию. Отражены результаты деятельности в сфере финансового мониторинга, их влияние на отстаивание национальных интересов России, противодействие отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и экстремизма. Сформулированы направления дальнейшего развития системы финансового мониторинга.
Значимость. Результаты представляют интерес для работников государственных органов финмониторинга, отделов внутреннего контроля финансовых институтов, кредитных и некредитных организаций, магистрантов и аспирантов. Материалы статьи могут быть использованы в учебном процессе при подготовке соответствующих специалистов.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1 и Указ Президента РФ от 01.11.2001 № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»2 положили начало созданию российской системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). В соответствии с Указом Президента был создан Комитет по финансовому мониторингу (КФМ России), преобразованный в 2004 г. в Федеральную службу финансового мониторинга (ФСФМ), или Росфинмониторинг.
1 Росфинмониторинг. Правовые основы. URL: http://fedsfm.ru/about/legal
2 Там же.
В июне 2003 г. Россия была принята полноправным членом в международную организацию ФАТФ - Группу разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF), рекомендации которой (так называемые «40+9») являются обязательными международными стандартами для выполнения государствами - членами ООН.
Теоретические аспекты ПОД/ФТ и финансового мониторинга достаточно широко представлены в трудах отечественных3 [1-13] и зарубежных [14-18] ученых. В законодательных документах и
3 Фитуни Л.Л. Финансовый мониторинг: учеб. пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 2002. 552 с.; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: учеб. пособие. М.: Профобразование, 2003. 160 с.; Прошунин М.М. Кредитная организация как субъект финансового мониторинга (правовой аспект): учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 2009. 376 с.
работах специалистов система ПОД/ФТ определена как совокупность федеральных органов государственной власти, других государственных органов и организаций, осуществляющих противодействие легализации доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма в соответствии с возложенными на них полномочиями. Целью данной системы выступает защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности и охрана экономических интересов Российской Федерации. Важнейшей частью системы ПОД/ФТ является финансовый мониторинг (финансовая разведка).
Ввиду того что практические результаты развития финансового мониторинга в России в литературе освещены крайне скудно, в данной статье сделана попытка отразить итоги новой для государства деятельности за 14-летний период развития. Российская система финансового мониторинга (СФМ) формировалась и развивалась как неотъемлемая часть системы ПОД/ФТ. Определим СФМ как совокупность определенных элементов, связанных между собой и подчиненных общей цели. Стратегической целью системы финансового мониторинга является своевременное выявление денежных операций и сделок с имуществом, осуществленных для отмывания доходов и финансирования терроризма.
Исходя из содержания финансового мониторинга и деятельности Федеральной службы финансового мониторинга выделим элементы системы, в рамках которых реализуется указанная стратегическая цель:
• методологическое обеспечение;
• организационное обеспечение и межведомственное взаимодействие;
• нормативно-правовое регулирование;
• информационно-технологическое обеспечение;
• учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом;
• надзорная деятельность и взаимодействие с надзорными органами;
• взаимодействие с кредитными и некредитными организациями;
• финансовые расследования;
• международное сотрудничество;
• кадровое обеспечение.
Методологическое обеспечение. В перечне элементов системы финансового мониторинга блок «методологическое обеспечение» поставлен на первое место по следующей причине. Методологическое обеспечение связано с разработкой подходов, принципов и методов финансового мониторинга; именно выбранный подход и принципы построения системы влияют на содержание всех остальных ее элементов, определяют эффективность функционирования системы в целом.
В июне 2007 г. на пленарном заседании ФАТФ было одобрено новое руководство по применению подхода на основе оценки рисков в сфере ПОД/ФТ4. В этом документе раскрыты содержание риск-ориентированного подхода, принципы его реализации, обозначены нормы применения подхода на основе рисков. В отличие от подхода, предполагающего равное распределение ресурсов или их целевое выделение, риск-ориентированный подход основан на концентрации усилий и расходов на наиболее существенных рисках. Реализация подхода предполагает описание возможных рисков отмывания денег, их классификацию по категориям и разработку контролирующих мер и способов реагирования с учетом степени риска. Дифференциация необходима не только по степени риска, но и по географическим регионам, видам деятельности контролируемых субъектов, каналам поставок и другим факторам.
При эффективном применении подход, основанный на оценке риска, позволяет не только повысить результативность использования ресурсов, но и увеличивает маневренность системы финансового мониторинга в ответ на возникающие новые угрозы и риски, дает возможность всем субъектам финансового мониторинга своевременно реагировать на появление новых способов легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.
Принцип подхода на основе оценки рисков предполагает реализацию следующих пяти принципов:
1) понимание угроз и уязвимых мест, оценка национального риска;
4 Руководство по применению подхода на основе оценки
рисков в сфере ПОД/ФТ. Принципы и процедуры. URL: http://eurasiangroup. org/ru/news/typ_ruk.pdf
2) наличие правовой основы и правового регулирования для реализации подхода;
3) разработка базовых механизмов надзора за применением подхода на основе оценки рисков;
4) эффективное распределение обязанностей между субъектами мониторинга и обеспечение взаимодействия между ними;
5) обмен информацией между государственным и частным секторами в части оценки риска страны, типологии и оценки способов противозаконного использования финансовой системы лицами, причастными к отмыванию денег и финансированию терроризма.
Следуя стандартам ФАТФ, Росфинмониторинг выполняет функции Центра по оценке рисков и угроз национальной безопасности, возникающих в результате легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения. Оперативный и информационный потенциал Центра позволяет реализовать риск-ориентированный подход от выявления, анализа и оценки рисков по различным секторам и отраслям национальной экономики до принятия мер по их устранению и оценке эффективности этих мер. На протяжении существования СФМ угрозы и риски менялись, в частности в 2014-2015 гг. основными рисками, требующими минимизации, являлись:
— риски снижения стабильности финансово-банковской системы и усиления спекуляции на валютном рынке;
— риски вовлечения финансовых институтов в незаконные финансовые операции и их криминализация;
— риски нецелевого использования государственного бюджета, в том числе направленного на обеспечение финансовой устойчивости в условиях кризиса;
— отраслевые, секторальные и региональные риски;
— риски срыва реализации налоговой амнистии и возврата капитала5.
Конкретное воплощение принципы риск-ориентированного подхода находят при реализации всех блоков ФМС.
5 Росфинмониторинг. Годовой отчет - 2014. URL: http:// fedsfm.ru/activity/annual-reports
Организационное обеспечение и межведомственное взаимодействие. Организационно-государственный уровень
системы финансового мониторинга представлен двумя подуровнями:
1) федеральным уполномоченным органом -Росфинмониторингом и федеральными надзорными органами, важнейшим из которых в сфере ПОД/ФТ является Банк России;
2) межрегиональными управлениями (территориальными органами) Росфинмониторинга по федеральным округам: Северо-Западному, Уральскому, Приволжскому, Дальневосточному, Сибирскому, Центральному, Южному, Северо-Кавказскому и Крымскому.
Организационное развитие шло в направлении закрепления надзорных функций за Росфинмониторингом и надзорными органами, укрепления межведомственного взаимодействия и координации деятельности всех элементов национальной системы ПОД/ФТ.
В соответствии с Административным регламентом предоставления ФСФМ государственной услуги по ведению учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальных
предпринимателей, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы6,
Росфинмониторинг и его территориальные органы осуществляют учет и надзор лизинговых компаний; операторов по приему платежей; организаций и индивидуальных
предпринимателей, оказывающих посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества; коммерческих организаций, заключающих договоры
финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов. Банк России контролирует деятельность кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, страховых организаций, кредитных
потребительских кооперативов, микрофинансовых организаций. В ведении Пробирной палаты России находятся организации ювелирного сектора, Роскомнадзора - организации федеральной почтовой связи.
Повышение эффективности межведомственного взаимодействия - это важнейшая задача развития системы ПОД/ФТ и системы финансового
6 Росфинмониторинг. URL: http://fedsfm.ru/documents/rfm/1470
мониторинга. На начало 2016 г. Федеральной службой по финансовому мониторингу заключено 24 межведомственных соглашений, в том числе с федеральными надзорными органами,
федеральными службами, министерствами, Счетной Палатой, Фондом социального страхования7. Кроме межведомственных соглашений ФСФМ заключила 25 соглашения о сотрудничестве с профессиональными
ассоциациями и саморегулируемыми
организациями (СРО), союзами, высшими учебными заведениями, акционерными
обществами8.
Важная роль в укреплении межведомственного взаимодействия принадлежит Межведомственной комиссии (МВК ПОД/ФТ), созданной в 2005 г. для обеспечения координирующих полномочий Росфинмониторинга. В ее состав входят представители различных министерств и ведомств, при МВК создан Консультативный совет из представителей профессиональных объединений организаций финансового и нефинансового секторов. Межведомственная комиссия и Консультативный совет принимают участие в разработке проектов нормативных правовых актов, анализе практики применения законодательства, подготовке отчетов о развитии национальной системы ПОД/ФТ, участвуют в международных «антиотмывочных» форумах.
На расширение межведомственного
взаимодействия направлены международные семинары и научно-практические конференции по изучению и обобщению российского и международного опыта предотвращения коррупции и противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, развитию и модернизации данной системы.
Распоряжением Президента РФ от 28.07.2012 № 344-рп9 утверждено Положение о
межведомственной рабочей группе по
противодействию незаконным финансовым
операциям (МРГ)10. Группа создана как
координационный орган для обеспечения
эффективного взаимодействия федеральных
7 Перечень межведомственных соглашений представлен на официальном сайте Росфинмониторинга.
URL: http://fedsfm.ru/activity/interagency-agreements
8 Перечень соглашений о сотрудничестве представлен на официальном сайте Росфинмониторинга.
URL: http://fedsfm.ru/activity/cooperation
9 URL: http://special.kremlin.ru/acts/bank/35803
10 Положение о межведомственной рабочей группе по
противодействию незаконным финансовым операциям.
URL: http://docs.cntd.ru/document/902360661
органов исполнительной власти, иных государственных органов и Центрального Банка Российской Федерации в сфере предупреждения, выявления и пресечения незаконных финансовых операций, противодействия незаконному оттоку капитала за рубеж и в теневой оборот. Обеспечение информационно-аналитическими материалами, необходимыми для решения задач, возложенных на МРГ, осуществляет Росфинмониторинг (п. 15 Положения). В федеральных округах уже приступили к работе региональные межведомственные рабочие группы (РМРГ) для интеграции региональных рисков в общую национальную систему оценки рисков, мониторинга и управления наиболее значимыми рисками на местах, профилактики их распространения. На базе Росфинмониторинга сформирована постоянно действующая экспертная группа МРГ из представителей органов государственной власти, Банка России, научного и профессионального сообществ.
Межведомственная рабочая группа активно участвует в разработке законодательных инициатив и передает их на рассмотрение МВК.
Межведомственная координация осуществляется также в рамках участия Росфинмониторинга в работе Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по общественной безопасности, Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, в работе Государственного антинаркотического комитета, национального антитеррористического комитета, а также взаимодействия с правоохранительными органами. Росфинмониторинг участвует в
правительственных комиссиях и
межведомственных рабочих группах, деятельность которых связана с развитием
народнохозяйственных комплексов, контролем эффективности использования бюджетных средств.
Нормативно-правовое регулирование.
Эффективная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма требует
качественной и актуальной правовой основы. Важнейшей целью в области нормативно-правового регулирования на протяжении всего периода создания и развития системы ПОД/ФТ являлась гармонизация российского
законодательства, приведение его в соответствие с международными стандартами. В рамках означенной цели задачи нормативно-правового регулирования год от года менялись, усложнялись и конкретизировались.
В первое десятилетие развития системы ПОД/ФТ проводилась активная работа по адаптации российского законодательства к международным требованиям. Качественно новый период в нормативно-правовом регулировании начался с принятия 28.06.2013 Федерального закона № 134-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части противодействия незаконным финансовым операциям»11. Данным законом установлены жесткие нормативы прозрачности и оптимизации инструментов контроля, отвечающие мировым стандартам.
В отчете Росфинмониторинга за 2014 г. принятые нормативные правовые акты впервые представлены дифференцированно по риск-секторам: международно-правовые риски; риски деятельности финансовых институтов; бюджетные риски; риски в отраслях и секторах экономики;
региональные риски; риски финансирования
12
терроризма и экстремизма .
В результате нормотворческой деятельности за прошедшие годы создана полная и всестороння законодательная база, отвечающая как международным нормам права, так и российским реалиям, и направленная на решение поставленных задач в сфере минимизации рисков отмывания доходов и финансирования терроризма.
Информационно-технологическое обеспечение. Информационно-технологическое обеспечение процессов сбора и обработки сведений, представляемых субъектами первичного финансового мониторинга, в существенной степени определяет эффективность
функционирования системы ПОД/ФТ в целом и финансового мониторинга за операциями с денежными средствами в том числе.
Создание и совершенствование Единой информационной системы (ЕИС)
Росфинмониторинга является одной из приоритетных задач. Система призвана обеспечивать сбор и обработку информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, формирование и анализ схем и типологий легализации преступных доходов и финансирования терроризма, проведение макроаналитических исследований, обеспечение хранения данных, их автоматическую классификацию и анализ. На протяжении рассматриваемого периода расширялись функциональные возможности компонент и
11 URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148268
12 Росфинмониторинг. Годовой отчет - 2014. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
подсистем, осуществлялась интеграция
информационных ресурсов государственной власти в целях противодействия незаконным финансовым операциям, совершенствовались системы защиты информации.
0 последовательном увеличении мощности информационно-технологических ресурсов национальной системы финансового мониторинга и расширении ее возможностей свидетельствуют, например, следующие данные: количество переданных и обработанных сообщений увеличилось с 7 млн в 2010 г. до 12 млн в 2014 г.13
Совершенствовалась техническая база не только Росфинмониторинга, но и субъектов первичного финансового мониторинга. Так, в 2010 г. некредитным организациям выдано
1 200 комплектов АРМ «Организация», позволяющих в режиме реального времени осуществлять информационное взаимодействие с Росфинмониторингом, в 2011 г. - 2 000, в 2012 г. -
2 70014.
Учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. Учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, является государственной услугой, реализуемой территориальными органами ФСФМ в соответствии с Административным регламентом15. В 2009 г. на учете в ФМФМ состояло 16 тыс. организаций, в 2014 г. их число увеличилось до 24 тыс.16 Состав организаций, поставленных на учет в Росфинмониторинге по видам деятельности, приведен в табл. 1.
В составе организаций, состоящих на учете в Росфинмониторинге, преобладают риелторы; на 2-м месте в 2011-2013 гг. находились ломбарды (около 1/3 от общего числа организаций), удельный вес лизинговых компаний колебался от 11 до 20%. Незначительную долю занимают факторинговые операции (0,1-2%). Ломбарды с 1 апреля 2014 г. перешли под надзор Банка России в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2013 № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17, однако общее число организаций,
13 Росфинмониторинг. Годовые отчеты - 2010, 2014. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
14 Росфинмониторинг. Годовые отчеты - 2010-2012. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
15 Приказ Росфинмониторинга от 06.08.2014 № 207. URL: http://fedsfm.ru/documents/rfm/1470
16 Росфинмониторинг. Годовые отчеты - 2010-2014. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
17 URL: http://consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156005
поставленных на учет Росфинмониторингом, продолжало расти.
Надзорная деятельность и взаимодействие с надзорными органами. Надзорная деятельность осуществляется Росфинмониторингом и его территориальными отделениями. Цель надзорной деятельности - контроль за исполнением законодательства РФ о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства, к административной
ответственности.
Важнейшей задачей в области надзорной деятельности является расширение применения риск-ориентированного подхода в рамках национальной системы ПОД/ФТ, при котором надзорная деятельность концентрируется на объектах, наиболее уязвимых с позиций отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, требующих повышенного внимания. Сведения о динамике количества проверок и их результативности обобщены в табл. 2.
Анализ данных табл. 2 свидетельствует о положительной динамике результативности проверок (с 82% в 2010 г. до 99,3% - в 2014 г.) и, следовательно, об эффективности применения риск-ориентированного подхода в надзорной деятельности. О результативности надзорной деятельности говорит и высокая доля проверок, по результатам которых возбуждены
административные дела - от 97,5 до 99,7%.
В рамках укрепления взаимодействия с надзорными органами Росфинмониторинг проводит работу, направленную на формирование единого методологического и информационного пространства для применения риск-ориентированного подхода, повышения
эффективности контрольных мероприятий. Большое внимание уделяется выявлению как зональных, характерных для федерального округа, так и локальных, характерных для субъекта РФ и вида экономической деятельности, рисков. С января 2011 г. все надзорные органы наделены полномочиями по рассмотрению и возбуждению дел об административных правонарушениях, во всех регионах проведены обучающие семинары для территориальных подразделений надзорных органов по данному вопросу.
В целях единообразия оценки эффективности надзорной деятельности в сфере ПОД/ФТ
разработан единый комплекс показателей эффективности надзорной деятельности органов, осуществляющих функции контроля. Это позволило оценивать состояние надзора в сфере ПОД/ФТ как в целом, так и в различных секторах финансовых и нефинансовых организаций, более точно координировать надзорную деятельность, усилить регулирующую роль Росфинмониторинга.
Проводилась работа по совершенствованию принципов и подходов к формированию систем внутреннего контроля организаций, оценке степени риска причастности клиента к отмыванию денег и финансированию терроризма. Совершенствовались процедуры идентификации клиентов и выгодоприобретателей. Были систематизированы мероприятия, проводимые организацией при идентификации клиента, определены ее действия при выявлении клиентов с высокой степенью риска, сформирован перечень признаков высокорисковой деятельности и подозрительности операций для
микрофинансовых организаций, определены признаки сделок, которые могут быть направлены на финансирование терроризма, для кредитных и некредитных организаций.
Взаимодействие с кредитными и некредитными организациями. Основным поставщиком информации в Росфинмониторинг (от 85 до 95% всех сообщений) являются кредитные организации. На долю сообщений в рамках внутреннего контроля, проводимого самими кредитными учреждениями, приходится более 60%18. На протяжении развития системы финансового мониторинга повышался уровень взаимодействия с соответствующими службами банков, улучшались качество и оперативность поступающей в Росфинмониторинг информации, росла эффективность работы служб финансового мониторинга банков по выявлению сомнительных финансовых операций. Несмотря на сокращение числа банков и их филиалов, количество сообщений об операциях с денежными средствами постоянно увеличивается.
В последние годы особое внимание уделяется обеспечению прозрачности финансовой системы, снижению рисков и противодействию незаконным финансовым операциям, в том числе путем реализации кредитными организациями права самостоятельно воздействовать на рисковых клиентов. Так, в 2014 г. банками расторгнуто более 1 тыс. договоров банковского счета (в 2013 г. - 57);
18 Росфинмониторинг. Итоги деятельности в 2010-2014 гг. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
отказано в заключении 42 тыс. договоров неблагонадежным клиентам (в 2013 г. - около 5 тыс.); отказано в совершении операций в 30 тыс. случаев на сумму около 137 млрд руб. (в 2013 г. -около 4 тыс. на сумму 18,2 млрд руб.).
Доля сообщений некредитных организаций в общем числе обрабатываемых сообщений невелика (от нескольких сотен тысяч до миллиона сообщений в год) вследствие значительно меньшего объема операций с денежными средствами или иным имуществом. В то же время количество сообщений в Росфинмониторинг год от года растет, увеличивается объем информации о подозрительных операциях, выявляемых в результате процедур внутреннего контроля.
Росфинмониторингом проводится значительная работа по обучению сотрудников некредитных организаций, в том числе с использованием Интернет-пространства, внедрению
автоматизированных рабочих мест для передачи сообщений в электронном виде, профилактике нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ, что приводит к постоянному росту объема сообщений от данных организаций, увеличению доли сообщений о подозрительных операциях.
Финансовые расследования. В первые годы после создания системы финансового мониторинга финансовые расследования проводились по крупным экономическим преступлениям и были направлены на выявление и пресечение сомнительных финансовых схем и механизмов криминального финансового оборота, в том числе способствующих коррупционной составляющей экономики, на выработку превентивных и защитных мер. Совместно с правоохранительными органами были приняты меры противодействия вывода средств в «теневой» оборот. По результатам финансовых расследований у ряда банков отозваны лицензии, пресечены крупномасштабные схемы (на сумму несколько десятков млрд руб.) перевода денежных средств за рубеж с использованием счетов большого количества фиктивных компаний. Выявлялись факты создания «околобанковских» структур, представляющих теневые финансовые услуги и проводящих сомнительные финансовые операции. Проводилась работа по противодействию формированию противоправных схем по использованию государственных средств.
В последние годы, в соответствии с риск-ориентированным подходом, в целях повышения эффективности финансовых расследований усилия
всех органов (Росфинмониторинга,
правоохранительных органов, органов
прокуратуры, судов) сосредоточены на приоритетных направлениях. В 2014 г. зонами риска и секторами экономики, определяющими приоритетные направления деятельности, являлись жилищно-коммунальное хозяйство; топливно-энергетический, оборонно-
промышленный, агропромышленный,
лесопромышленный и рыбохозяйственный комплексы; сфера водных биоресурсов, государственных закупок, деятельность госкорпораций и предприятий с госучастием. Продолжился рост финансовых расследований в финансово-кредитной сфере, по незаконному обороту наркотиков19.
В последнее время серьезное внимание уделяется рискам социальной напряженности, связанным с финансированием терроризма и экстремизма. Росфинмониторингом ведется Перечень организаций и физических лиц20, о которых имеются сведения об их причастности к терроризму или экстремистской деятельности, проводятся финансовые расследования, блокируются счета подозрительных лиц. Например, в 2014 г. проведено более 6 тыс. расследований в рамках противодействия терроризму и экстремизму, возбуждено 62 уголовных дела, 32 дела передано в суд, вынесено 15 обвинительных приговоров. Заблокировано 3 479 счетов лиц из Перечня Росфинмониторинга на сумму 33 млн руб.21
Росфинмониторингом проводятся как
инициативные расследования, так и по запросу правоохранительных органов и органов прокуратуры, на основании обращений граждан и организаций, органов власти и во взаимодействии с зарубежными подразделениями финансовой разведки. О динамике показателей финансовых расследований свидетельствуют данные табл. 3.
В 2014 г. по сравнению с 2009 г. количество финансовых расследований увеличилось в 1,4 раза; инициативных расследований
Росфинмониторинга - в 1,8 раза; по запросам правоохранительных органов - в 1,5 раза.
19 Росфинмониторинг. Итоги деятельности в 2014 г. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
20 Росфинмониторинг. Перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму. URL: http://fedsfm.ru/documents/terr-list
21 Росфинмониторинг. Итоги деятельности в 2014 г. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
Национальные интересы: National Interests:
приоритеты и безопасность 5 (2016) 4-17 Priorities and Security
Международное сотрудничество.
Международное сотрудничество является важнейшей составляющей системы финансового мониторинга, целью его служит системное противодействие отмыванию преступных доходов, финансированию терроризма и распространения оружия массового уничтожения. Международное сотрудничество осуществляется как на основе двустороннего, так и многостороннего взаимодействия.
Двустороннее взаимодействие реализуется на основе межведомственных,
межправительственных и межгосударственных соглашений. На начало 2016 г. заключено 89 межведомственных соглашений, полтора десятка межправительственных и около десятка государственных соглашений. Межведомственные соглашения заключаются между Федеральной службой по финансовому мониторингу России и службами финансового мониторинга,
управлениями по отмыванию денег, подразделениями финансовой разведки, центрами финансовой информации других стран22. Наиболее интенсивный обмен информацией осуществляется с подразделениями финансовой разведки Франции, США, Испании, Германии, Австрии, Белоруссии, Бельгии, Кипра, Латвии, Казахстана.
Многостороннее взаимодействие направлено на разработку и совершенствование международных стандартов противодействия отмыванию денежных средств и финансированию терроризма, внедрение этих стандартов в национальные правовые системы. Данная форма международного сотрудничества реализуется в рамках Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (МАНИВЭЛ), Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), группы подразделений финансовой разведки «Эгмонт».
ФАТФ была учреждена в 1989 г. и объединяет 34 страны-участницы и две международные организации; Россия стала ее членом в 2003 г. С ноября 2010 г. к Секретариату ФАТФ в Париже прикомандирован российский представитель, а в 2013-2014 гг. представитель Российской Федерации был президентом ФАТФ. Летом 2014 г. завершилось российское представительство в ФАТФ, во время которого по инициативе России
проведено исследование финансовых потоков от незаконных производства и оборота афганских наркотиков. Российская Федерация
присоединилась к проекту по изучению источников доходов ИГИЛ, механизмов и каналов финансирования его деятельности.
МАНИВЭЛ был создан в 1997 г. в целях обеспечения надежного и эффективного функционирования систем ПОД/ФТ; членами Комитета являются страны Совета Европы. В секретариате МАНИВЭЛ в Страсбурге работает представитель России, а в 2009-2013 гг. он являлся председателем Комитета.
Евразийская группа ЕАГ создана по инициативе Российской Федерации в октябре 2004 г. и является межправительственной организацией и региональной группой по типу ФАТФ. Цель группы - обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества на региональном уровне, интеграции государств в международную систему ПОД/ФТ.
Группа «Эгмонт» создана в 1995 г. в целях координации действий, обмена опытом и информацией между подразделениями
финансовой разведки (ПФР) разных стран. В 1996 г. на встрече представителей стран, входящих в группу, было сформулировано понятие финансовой разведки как центрального национального органа, ответственного за получение, анализ и передачу компетентным органам сообщений с финансовой информацией, касающейся доходов, в отношении которых имеются подозрения в их криминальном происхождении. Росфинмониторинг был принят в группу в 2002 г. и в настоящее время взаимодействует с ПФР 130 государств. В июле 2012 г. в Санкт-Петербурге прошло XX пленарное заседание группы «Эгмонт». Об успешном международном сотрудничестве свидетельствует положительная динамика числа международных финансовых расследований: 2008 г. - 200, 2009 г. -220, 2010 г. - 500, 2011 г. - свыше 500, 2012 г. -700. В 2014 г. информация, полученная от зарубежных коллег, позволила провести несколько сотен финансовых расследований, совместно с МВД России пресечь деятельность международного преступного сообщества, специализирующегося на предоставлении услуг по незаконному обналичиванию и выводу за границу
23
денежных средств .
22 Росфинмониторинг. Международное сотрудничество. 23 Росфинмониторинг. Итоги деятельности в 2014 г.
URL: http://fedsfm.ru/activity/international-cooperation URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
Кадровое обеспечение. Профессиональные кадры - это важнейший элемент органов финансового мониторинга, поскольку
необходимым условием эффективности данной системы является наличие
высококвалифицированных кадров в
государственных органах и организациях, занятых в сфере ПОД/ФТ, способных работать на опережение и противостоять угрозам национальной безопасности. В связи с этим необходимо было создать образовательные структуры, обеспечивающие принципиально новые подходы в организации обучения, разработку профессиональных стандартов специалистов по финансовому мониторингу и образовательных программ. Такими
образовательными структурами стали институт финансовой и экономической безопасности (ИФЭБ), Международный учебно-методический центр финансового мониторинга (МУМЦФМ), Сетевой институт Росфинмониторинга.
ИФЭБ был создан в 2006 г. как структурное подразделение национально-исследовательского ядерного университета МИФИ, первоначально осуществлял подготовку специалистов для Росфинмониторинга, с 2011 г. - для первичного звена системы финансового мониторинга, а с 2012 г. - для правоохранительных органов. Студенты ИФЭБ проходят практику в Росфинмониторинге, национальных
подразделениях финансовой разведки государств ЕАГ.
Международный учебно-методический центр финансового мониторинга (МУМЦФМ ) образован в соответствии с распоряжением Правительства РФ24 от 21.11.2001 № 1989-р как автономная некоммерческая организация, учредителем которой является Росфинмониторинг. В рамках МУМЦФМ реализуются образовательные программы, проводятся научно-исследовательские работы и экспертизы в сфере ПОД/ФТ, организуется участие Российской Федерации в международных мероприятиях. На протяжении всего срока деятельности создавалась и развивалась многоуровневая система подготовки кадров, обеспечивающая высокое качество, непрерывность и практическую направленность обучения специалистов для российской системы ПОД/ФТ и национальных систем Евразийского региона (Таджикистана, Узбекистана, Белоруссии, Казахстана, Китая, Кыргызстана). В форме целевого инструктажа сформирована система
обучения для работников организаций, осуществляющих операции с денежными средствами.
Ключевым направлением МУМЦФМ является разработка и реализация образовательных программ для специалистов подразделений финансовой разведки, правоохранительных и надзорных органов государств - членов ЕАГ, осуществляющих деятельность в сфере ПОД/ФТ. По важнейшим направлениям системы ПОД/ФТ организуются курсы повышения квалификации, в частности по таким вопросам, как финансовая разведка в системе противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма; противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма; повышение квалификации кадров в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Большая роль отводится также тематическим семинарам по конкретным инструментам, методам и сферам противодействия отмыванию доходов. Положено начало разработке интерактивных курсов для самостоятельного обучения сотрудников организаций (как государственных, так и представляющих частный сектор), сотрудников Секретариатов региональных групп по типу ФАТФ, специалистов надзорных органов, педагогических кадров, реализующих
образовательные программы по ПОД/ФТ, сотрудников финансовой разведки25. Некоторое представление об образовательной деятельности центра дают данные табл. 4.
В 2013 г. в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»26 был создан Сетевой институт Росфинмониторинга, объединяющий в настоящее время 15 крупнейших российских вузов и порядка 10 иностранных вузов, работающих по одной методике по вопросам, связанным с противодействием отмыванию денег.
Взаимодействие и совместную работу участников Сетевого института осуществляет МУМЦФМ, он же обеспечивает учебно-методическое
и научно-исследовательское сопровождение образовательного процесса.
Анализ развития национальной системы финансового мониторинга свидетельствует о значительных успехах, достигнутых в противодействии отмыванию преступных доходов
24 Росфинмониторинг. Документы Правительства РФ. URL: http://fedsfm.ru/special/documents/government/81
25 МУМЦФМ.
URL: http://mumcfm.ru/index.php/ru/about/generalinfo
26 Гарант. URL: http://base.garant.ru/70291362
и финансированию терроризма. Серьезные задачи
перед системой поставлены и на перспективу.
Главными из них являются:
• противодействие хищению бюджетных средств и выработка механизмов повышения эффективности бюджетных расходов;
• разработка системы жесткого, действенного контроля за использованием средств гособоронзаказа, создание нормативно-правовой базы для контроля за целевым использованием средств, направленных на финансирование гособоронзаказа, а также межведомственной системы контроля за использованием средств при размещении и выполнении государственного оборонного заказа;
• обеспечение прозрачности финансовой системы и пресечений финансовых спекуляций;
Таблица 1
Состав организаций, поставленных на учет в Росфинмониторинг в 2011-2014 гг., %
Вид деятельности 2011 2012 2013 2014
Ломбарды 36 29 31 -
Риелторы 32 36 42 66
Операторы по приему платежей 13,9 6,6 8 13
Лизинговые компании 11 16 17 20
Организации игорного бизнеса 5 12,1 - -
Факторинговые организации 0,1 0,3 2 1
Источник: Росфинмониторинг. Годовые отчеты 2011-2014 гг. URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports
Таблица 2
Динамика количества проверок Росфинмониторингом в 2010-2014 гг.
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014
Общее количество проверок 759 693 739 665
Количество проверок, по итогам проведения которых выявлены правонарушения 730 683 727 660
Результативность проверок, % 82 96,2 98,5 98,4 99,3
Количество проверок, по итогам проведения которых возбуждены дела об административных правонарушениях 669 725 651
Доля проверок, по которым возбуждены дела, в количестве результативных проверок, % 97,5 99,7 98,6
Количество наложенных административных штрафов 577 718 633
Источник: составлено на основании годового отчета Росфинмониторинга за 2010 г. (URL: http://fedsfm.ru/activity/annual-reports) и сведений о результатах проверок, проведенных Росфинмониторингом в 2011-2014 гг. (URL: http://fedsfm.ru/activity/supervisory)
• противодействие теневому рынку и незаконному оттоку капиталов за рубеж, содействие возвращению капитала;
• нейтрализация секторальных и региональных рисков;
• разработка единых подходов и стандартов, механизма оценки стран - участниц БРИКС;
• сетевое сотрудничество с зарубежными странами в рамках подготовки специалистов по финансовой разведке.
Решение поставленных задач будет способствовать дальнейшему совершенствованию национальной системы финансового мониторинга, повышению ее качества и эффективности, защите национальных интересов России.
Таблица 3
Статистика финансовых расследований в 2009-2014 гг.
Показатель 2009 2010 2014
Количество финансовых расследований, тыс. ед. 26 28 36
В том числе:
- в инициативном порядке 1,8 2,5 3,2
- по запросам от правоохранительных органов 23 24 35
Возбуждено уголовных дел по материалам Росфинмониторинга, 2,2 2,5 1,2
тыс. ед.
Передано дел в судебные органы, ед. 440 640 346
Количество обвинительных приговоров 200 150 164
Источник: составлено на основании годовых отчетов Росфинмониторинга за 2010-2014 гг. URL : http ://fedsfm.ru/activity/annual-reports
Таблица 4
Количество слушателей МУМЦФМ в 2013-2014 гг.
Показатель 2013 2014
Число прошедших подготовку по программам МУМЦФМ 1 900 1 200
В том числе представителей:
- надзорных органов 300 600
- правоохранительных органов 250 400
- частного сектора - 150
Источник: составлено на основании годовых отчетов Росфинмониторинга за 2013-2014 гг. URL : http ://fedsfm.ru/activity/annual-reports
Список литературы
1. Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М.: Спецкнига, 2007. 752 с.
2. Зубков В.А., Осипов С.К. Международная система противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. М.: Финансы и статистика, 2008. 416 с.
3. Шашкова А.В. Борьба с легализацией незаконных доходов в контексте соблюдения конституционных прав граждан. М.: МГИМО-Университет, 2013. 168 с.
4. Актуальные вопросы развития национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в государствах - членах ЕврАзЭс: колл. монография / под ред. В.Е. Пономаренко, Л.С. Сорокина. М.: Юстицинформ, 2014. 230 с.
5. Прошунин М.М. Правовое регулирование финансового мониторинга (российский и зарубежный опыт). М.: Российская академия правосудия, 2010. 345 с.
6. Прошунин М.М., Татчук М.А. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма). Калининград: Изд-во БФУ им. Канта, 2014. 417 с.
7. Ревенков П.В., Дудка А.Б., Воронин А.Н. Финансовый мониторинг: управление рисками отмывания денег в банках. М.: КноРус, цИпСиР, 2012. 280 с.
8. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг: субъекты, объекты и значение // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. 2008. № 2. С. 43-50.
9. Прошунин М.М. Правовые вопросы противодействия финансированию терроризма в рамках реализации финансового мониторинга // Финансовое право. 2008. № 11. С. 13-18.
10. Прошунин М.М. Организационно-правовые вопросы взаимодействия Росфинмониторинга и Банка России // Финансовое право. 2009. № 8. С. 13-18.
11. Прошунин М.М. Становление правовых основ противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в России // Финансовое право. 2009. № 9. С. 18-23.
12. Прошунин М.М. Развитие международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма: правовой аспект России // Финансовое право. 2009. № 11. С.26-30.
13. Прошунин М.М. Принципы построения системы финансового мониторинга в финансовых институтах // Финансовое право. 2010. № 3. С. 30-34.
14. Ryder N. The Financial War on Terrorism: A Review of Counter-Terrorist Financing Strategies Since 2001. Routledge, 2015. 222 p.
15. Demits D. Technology and Anti-Money Laundering: A System Theory and Risk-Based Approach Hardcover. Edward Elgar Publ. Ltd, 2010. 192 p.
16. Danziger Y. Changes in Methods of Freezing Funds of Terrorist Organization since 9/11: A comparative analysis // Journal of Money Laundering Control. 2012. Vol. 15. Iss. 2. P. 210-236.
17. Donohue L. Anti-terrorist Finance in the United Kingdom and United States // Michigan Journal of International Law. Winter 2005-2006. № 27. P. 303-435.
18. JonssonM., Cornell S. Countering Terrorist Financing // Georgetown Journal of International Affairs, 2007, vol. 8, no. 1.
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
National Interests
DEVELOPMENT OF THE FINANCIAL MONITORING SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION Valentina N. EDRONOVA
National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod, Russian Federation [email protected]
Article history:
Received 29 January 2016 Received in revised form 3 February 2016 Accepted 10 February 2016
JEL classification: G28
Keywords: anti-money laundering, financing, terrorism, financial monitoring
Abstract
Importance Financial monitoring has become a new phenomenon in international and domestic practices after the mechanism for anti-money laundering and combating terrorist financing was set up. The article summarizes practical results in financial monitoring in terms of protection of the national interests.
Objectives I examine theoretical aspects and legislative framework for anti-money laundering and countering terrorist financing; analyze annual reports, press releases, announcements, speeches and interviews of representatives of the Federal Financial Monitoring Service; identify principal areas and outcome of the financial monitoring development as a whole and its separate parts; review whether the national system complies with the international standards.
Methods The research is methodologically based on empirical and logic constructs, analysis and synthesis, generalization, systems approach, statistical analysis methods.
Results I reviewed the development of financial monitoring against evolving international and national practices for anti-money laundering and combating terrorist financing. I singled out components of the national financial monitoring system, analyzed tools that helped improve them. The article presents financial monitoring results, their impact on defense of Russia's national interests, anti-money laundering, countering terrorist and extremist financing. I also articulated the paths for further development of financial monitoring.
Relevance The results are relevant to servants of State financial monitoring agencies, internal control departments in financial institutions, credit and non-credit institutions, masters and postgraduates. The materials may prove useful for educational purposes and training of respective specialists.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Zubkov V.A., Osipov S.K. Rossiiskaya Federatsiya v mezhdunarodnoi sisteme protivodeistviya legalizatsii (otmyvaniya) prestupnykh dokhodov i finansirovaniyu terrorizma [The Russian Federation as part of the international system for combating money laundering and terrorist financing]. Moscow, Spetskniga Publ., 2007, 752 p.
2. Zubkov V.A., Osipov S.K. Mezhdunarodnaya sistema protivodeistviya otmyvaniyu deneg i finansirovaniyu terrorizma [The international system for combating money laundering and terrorist financing]. Moscow, Finansy i Statistika Publ., 2008, 416 p.
3. Shashkova A.V. Borba s legalizatsiei nezakonnykh dokhodov v kontekste soblyudeniya konstitutsionnykh prav grazhdan [Combating money laundering through the observance of constitutional rights of citizens]. Moscow, MGIMO-University Publ., 2013, 168 p.
4. Aktual'nye voprosy razvitiya natsional'nykh sistem protivodeistviya legalizatsii prestupnykh dokhodov i finansirovaniyu terrorizma v gosudarstvakh-chlenakh EvrAzEs: kollektivnaya monografiya [The current issues of developing the national systems for combating money laundering and terrorist financing in the EEU member countries: a collective monograph]. Moscow, Yustitsinform Publ., 2014, 230 p.
5. Proshunin M.M. Pravovoe regulirovanie finansovogo monitoringa (rossiiskii i zarubezhnyi opyt) [Legislative regulation of financial monitoring: Russian and foreign practices]. Moscow, Russian Academy of Justice Publ., 2010, 345 p.
6. Proshunin M.M., Tatchuk M.A. Finansovyi monitoring (protivodeistvie legalizatsii (otmyvaniyu) dokhodov, poluchennykh prestupnym putem, i finansirovaniyu terrorizma) [Financial monitoring (countering illegal money laundering and terrorist financing)]. Kaliningrad, Immanuel Kant Baltic Federal University Publ., 2014, 417 p.
7. Revenkov P.V., Dudka A.B., Voronin A.N. Finansovyi monitoring: upravlenie riskami otmyvaniya deneg v bankakh [Financial monitoring: managing money laundering risks in banks]. Moscow, KnoRus, TsIPSiR Publ., 2012, 280 p.
8. Proshunin M.M. [Financial monitoring: participants, targets and importance]. Vestnik RUDN. Ser. Yuridicheskie nauki = Bulletin of Peoples' Friendship University. Series Legal Sciences, 2008, no. 2, pp. 43-50. (In Russ.)
9. Proshunin M.M. [Legal issues of countering terrorist financing as part of financial monitoring]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2008, no. 11, pp. 13-18. (In Russ.)
10. Proshunin M.M. [Organizational and legal issues of cooperation between the Federal Financial Monitoring Service and the Central Bank of Russia]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2009, no. 8, pp. 13-18. (In Russ.)
11. Proshunin M.M. [Origination of the legislative framework for combating money laundering and terrorist financing in Russia]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2009, no. 9, pp. 18-23. (In Russ.)
12. Proshunin M.M. [Developing the international system for combating money laundering and terrorist financing: legislative perspectives of Russia]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2009, no. 11, pp. 26-30. (In Russ.)
13. Proshunin M.M. [Financial monitoring principles in financial institutions]. Finansovoe pravo = Financial Law, 2010, no. 3, pp. 30-34. (In Russ.)
14. Ryder N. The Financial War on Terrorism: A Review of Counter-Terrorist Financing Strategies Since 2001. Routledge, 2015, 222 p.
15. Demits D. Technology and Anti-Money Laundering: A System Theory and Risk-Based Approach Hardcover. Edward Elgar Publishing Ltd, 2010, 192 p.
16. Danziger Y. Changes in Methods of Freezing Funds of Terrorist Organization Since 9/11: A Comparative Analysis. Journal of Money Laundering Control, 2012, vol. 15, iss. 2, pp. 210-236.
17. Donohue L. Anti-Terrorist Finance in the United Kingdom and United States. Michigan Journal of International Law, 2006, no. 27, pp. 303-435.
18. Jonsson M., Cornell S. Countering Terrorist Financing: Lessons from Europe. Georgetown Journal of International Affairs, 2007, vol. 8, no. 1, pp. 69-78.
