CC BY
215
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОЙ СИСТЕМЕ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ
Корчагин Олег Николаевич, аспирант кафедры Государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Контакты автора: E-mail: koka0829@gmail.ru
Аннотация. Статья посвящена проблемам участия органов власти и государственного управления Российской Федерации в международной системе по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем. Одним из важнейших элементов становления и развития российской системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, является развитие ее международной составляющей.
PARTICIPATION OF AUTHORITIES AND THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE INTERNATIONAL SYSTEM ON COUNTERACTION OF LEGALIZATION OF THE INCOMES RECEIVED BY A CRIMINAL WAY
Korchagin Oleg Nikolaevich, the post-graduate student of chair of the Government, legal maintenance the state and municipal service of the Russian academy of public administration under the President of the Russian Federation. Contacts of the author: E-mail: koka0829@gmail.ru
Annotation. Article is devoted problems of participation of authorities and the government of the Russian Federation in the international system on counteraction of legalisation of the incomes received by a criminal way. One of the major elements of formation and development of the Russian system of counteraction to legalization (washing up) of the incomes received by a criminal way, is development of its international component.
На начальном этапе построения национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, необходимо было решить задачу исключения нашего государства из так называемого «черного» списка ФАТФ1. Отме-
1 ФАТФ - транслитерация от английской аббревиатуры FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering). В российской научной и справочной литературе, а также в нормативных правовых актах Российской Федерации используются различные переводы названия данной международной структуры, но наиболее часто употребляется перевод, подготовленный и используемый Федеральной службой по финансовому мониторингу - Группа
тим, что решение данной задачи позволяло России не только избавиться от негативного имиджа на международной арене, но и за счет более активного подключения к международным механизмам и использованию международного опыта в сфере борьбы с отмыванием денег, качественно повысить эффективность указанного процесса в нашей стране.
Автор полагает, что создание в России в кратчайшие сроки основ национальной системы противодействия отмыванию денег, во многом соответствующей международным стандартам, было достигнуто в значительной степени благодаря широкому использованию передового международного и зарубежного опыта, в том числе, в рамках консультационного содействия, предоставленного Советом Европы, США, а также другими международными организациями и зарубежными странами.
Зубков В.А. и Осипов С.К.2 считают, что Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации преступных доходов на универсальном, региональном и двустороннем уровнях, понимая под этим то, что конкретные вопросы взаимодействия уполномоченных в этой сфере национальных органов решаются на двустороннем уровне, а деятельность международных организаций, членом которых является Россия, в основном направлена на разработку и распространение единых стандартов в рассматриваемой сфере - общих положений.
В настоящее время Российская Федерация является участником всех действующих Конвенций ООН, затрагивающих вопросы противодействия отмыванию денежных средств. К ним относятся Венская конвенция3, Палермская4 и Меридская5 конвенции. Ратификация Россией Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 года6 также способствовала выработке на национальном уровне качественных законодательных и практических мер по противодействию легализации преступных доходов.
Взаимодействие с ФАТФ Российская Федерация начала в 2000 г., когда была включена в список не сотрудничающих стран и территорий в сфере противодействия отмыванию денег (так называемый «черный» список ФАТФ). Отмечаем, что Российской Федерацией довольно быстро были разработаны и реализованы меры, направленные на исключение нашего государства из указанного списка ФАТФ, что, в том числе, обеспечило в кратчайшие сроки вступление России в ряд стран - участниц ФАТФ.
Важнейшими этапами формирования и становления национальной системы противодействия отмыванию денег в Российской Федерации, стали принятие Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег. При этом в качестве сокращенного названия используется ФАТФ.
2 Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2006. С. 712.
3 Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.
4 Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года.
5 Конвенция ООН против коррупции 2003 года
6 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Ов-чинский. - М., 2009. С. 324-343.
полученных преступным путем»7 и образование в соответствии с Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. № 12638 уполномоченного органа, осуществляющего функции по противодействию легализации преступных доходов и координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов.
Именно такой уровень нормативно-правового и организационно-институционального элементов системы противодействия легализации преступных доходов в России повлиял на положительное решение ФАТФ о вступлении в нее Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в 2007 году миссия ФАТФ по оценке состояния и эффективности деятельности национальных систем противодействия отмыванию «грязных» денег, вновь посетила Россию и провела комплексную проверку. По итогам проверки в отчете миссии была отмечена положительная роль России в распространении международных стандартов в сфере противодействия отмыванию денег. Отмечаем так же, что в настоящее время российские эксперты привлекаются к участию в оценочных мероприятиях ФАТФ.
Распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 1696-р предусмотрено, что от имени Российской Федерации в деятельности ФАТФ участвует Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), которая осуществляет данное участие совместно с МИДом России и Минфином России. Для участия в пленарных заседаниях ФАТФ и заседаниях ее рабочих групп формируется межведомственная делегация с участием представителей Рос-финмониторинга, МИДа России, Минфина России, Банка России, ФСБ России, ФСКН России, Аппарата Правительства РФ и в зависимости от повестки дня этих заседаний иных заинтересованных министерств и ведомств. Дополним, что наша делегация участвует во всех основных мероприятиях, проводимых по линии ФАТФ, ее члены входят в состав рабочих групп по основным направлениям деятельности ФАТФ, включая группу по оценкам и стандартам, группу по типологиям, группу по проблемам противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма и группу по пересмотру списка стран и территорий, не участвующих в сотрудничестве в рассматриваемой сфере9.
Начиная с 1996 г. Российская Федерация является членом Совета Европы и принимает участие в деятельности одной из региональных групп по типу ФАТФ - «МАНИВЭЛ», представляющую собой Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег, образованную в сентябре 1997 г.
Необходимо отметить, что Россией проводились взаимные оценки по линии «МАНИВЭЛ», а в 2003 году, после вступления России в ФАТФ, эксперты «МАНИВЭЛ» после проведения очередной оценки зафиксировали положительные изменения в формировании национальной системы противодействия отмыванию денег в Российской Федерации.
7 Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ, 2001, № 33, ст. 3418.
8 Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 года № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ, 2001, № 45, ст. 4251.
9 Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в междуна-
родной системе противодействия легализации (отмыванию) пре-
ступных доходов и финансированию терроризма. М., 2006. С.
718.
В свою очередь специалисты Росфинмониторинга участвовали в качестве экспертов во взаимных оценках Азербайджана (2003 г.) и Словакии (2005 г.), а с февраля 2006 г. заместителем Председателя «МАНИВЭЛ» был избран один из руководителей российского ПФР.
Согласно статье 23 Страсбургской конвенции Совета Европы, государства-участники должны обеспечить наличие органов, уполномоченных рассылать запросы и отвечать на них, исполнять или передавать такие запросы по компетенции, в целях оказания взаимной правовой помощи в судопроизводстве по преступлениям, связанным с отмыванием преступных доходов.10
Российская Федерация, будучи участником Страсбургской конвенции закрепила такие полномочия за следующими государственными органами: Министерство юстиции РФ - по гражданско-правовым вопросам, Генеральная прокуратура РФ - по уголовно-правовым вопросам.
Необходимо отметить, что российская сторона принимает активное участие и в разработке нормативных актов Советом Европы в сфере противодействия отмыванию преступных доходов, ярким примером такого участия является подготовка проекта Варшавской конвенции Совета Европы. Кроме того, представители российских органов власти, призванных противодействовать отмыванию денежных средств, принимают участие в различных обучающих, консультационных и научно-практических мероприятиях, проводимых Советом Европы и финансируемых Европейским Союзом.
В целях сближения национальных законодательств в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, в рамках СНГ был принят Модельный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем от 8 декабря 1998 г. № 12-811, в котором закреплены основные обязанности государств-членов СНГ и положения о взаимодействии органов государственной власти этих стран в сфере противодействия отмыванию денег. В частности, в нем содержатся нормы, согласно которым за нарушение правил, установленных в целях предупреждения легализации доходов, полученных незаконным путем, может возникнуть гражданско-правовая, административная или уголовная ответственности.
Основное сотрудничество Российской Федерации с государствами-участниками СНГ в сфере противодействия отмыванию денег проводится в рамках Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма и на двусторонней основе.
ЕАГ была создана в 2004 году по инициативе России и объединяет сегодня порядка 40 государств и международных организаций. ЕАГ является наблюдателем в ФАТФ и ведет активную работу в целях становления и развития в Евразийском регионе эффективной системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, которая соответствовала бы международным стандартам. Постоянными членами ЕАГ являются Беларусь, Казахстан, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Статус наблюда-
10 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Ов-чинский. - М., 2009. С. 324-343.
11 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Ов-чинский. - М., 2009. С. 444-459.
теля в ЕАГ предоставлен 16 государствам и 14 международным и региональным организациям.
Распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2004 г. № 1449-р установлено, что участие в деятельности ЕАГ от имени Российской Федерации осуществляет Росфинмониторинг, а решением Пленарного заседания ЕАГ его председателем избран руководитель Росфинмониторинга. Кроме того, в целях обеспечения участия России в деятельности ЕАГ Минфин России внес в Правительство РФ предложение о создании Автономной некоммерческой организации «Международный учебно-методический центр финансового мониторинга» (АНО «МУМЦФМ). Согласившись с этим предложением, Правительство РФ распоряжением от 21
ноября 2005 г. № 1989-р поручило Росфинмониторингу
12
выступить учредителем этой организации .
В 2006 году при непосредственной помощи ЕАГ и конкретно, России, было создано и оснащено современными программными средствами подразделение финансовой разведки Республики Кыргыстан, в апреле 2008 года такое подразделение было создано в Казахстане, а в 2009 году в этой стране было принято законодательство в рассматриваемой нами области. В данном контексте автор полагает, что для дальнейшего успешного развития данной организации необходимо усиление мер на национальном уровне государст-вами-участниками ЕАГ и всесторонней поддержки международных организаций и объединений в сфере противодействия отмыванию денежных средств.
Основными задачами Росфинмониторинга в области международной деятельности являются осуществление взаимодействия с компетентными органами иностранных государств, представление Российской Федерации в соответствующих международных организациях и объединениях, а так же участие в различных международных программах в сфере противодействия
13
отмыванию денег13.
Сам факт принятия в 2002 году Росфинмониторинга в Группу «Эгмонт» доказывает то, что российский уполномоченный орган полностью соответствует определению ПФР, принятому «Эгмонтом».
Вступление в эту группу предоставило Росфинмони-торингу дополнительные возможности для обмена информацией с ее членами, в том числе по специальным защищенным каналам передачи информации. Необходимо отметить, что в рамках этой группы Рос-финмониторинг отвечает за мониторинг создания ПФР в странах региона. При поддержке российского ПФР членами Группы «Эгмонт» стали ПФР Грузии, Украины, Сербии. Росфинмониторинг проводит активную работу по подписанию международных межведомственных соглашений о сотрудничестве с ПФР иностранных государств. К середине 2006 года были заключены соглашения о сотрудничестве с финансовыми разведками 29 стран мира. За год в адрес Росфинмониторинга поступает порядка 300 первичных информационных запросов из других государств и примерно столько же запросов направляется им в ПФР иностранных государств14.
На регулярной основе российским ПФР совместно с зарубежными ПФР проводятся международные финансовые расследования, по итогам некоторых из них возбуждаются уголовные дела и выносятся судебные приговоры по фактам отмывания незаконных доходов.
12 См. подробнее: www.fedfsm.ru.
13 www.fedfsm.ru.
14 Мельников В.Н., Мовсесян А.Г. Противодействие легализации незаконных доходов. - М.: МЦФЭР, 2007. С. 476.
Особую роль среди российских органов государственной власти, участвующих в деятельности международных организаций и объединений в сфере противодействия отмыванию денег, играет Банк России, который ведет регулярную работу по исследованию международного законодательства в сфере противодействия легализации денежных средств. Банк России систематизирует накопленный в зарубежных странах опыт борьбы в этой области, осуществляет анализ текущей ситуации в мире посредством мониторинга СМИ, изучает механизмы борьбы с отмыванием денег, существующие в иностранных государствах и разрабатываемый международными организациями. По итогам проводимой работы, Банк России разрабатывает нормативные акты и рекомендации для кредитных организаций в Российской Федерации.
Представители Банка России на постоянной основе принимают участие в работе российских делегаций на пленарных заседаниях ФАТФ и заседаниях рабочих групп ФАТФ, а также Евразийской группы по типу ФАТФ. Банк России осуществляет тесное сотрудничество по рассматриваемым вопросам с Всемирным банком, Международным валютным фондом, активно взаимодействует с Европейским союзом, в том числе в рамках проекта Совета Европы по борьбе с отмыванием в Российской Федерации «TACIS - MOLI-RU», Комитетом экспертов Совета Европы (МАНИВЭЛ) и органами банковского надзора иностранных
15
государств15.
Интерпол является второй по представительности после ООН международной организацией. За последний год произошло принятие целого ряда резолюций Генеральной ассамблеи Интерпола, которые призывают государства-участников сосредоточить свои действия для проведения расследований в целях выявления, отслеживания и конфискации активов от преступной деятельности.
МВД России активно сотрудничает с Интерполом, с 1996 года действует Национальное центральное бюро Интерпола (НЦБ Интерпола), являющееся подразделением МВД России и имеющее статус главного управления. В задачи НЦБ входят обеспечение сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств - членов Интерпола. Основная задача Бюро -
эффективный международный обмен информацией об уголовных преступлениях, выполнение запросов иностранных и международных правоохранительных органов и организаций, в том числе, в сфере противодействия легализации преступных доходов16.
Представители НЦБ России приняли участие в Международной конференции по вопросам незаконного перемещения наличных денежных средств, проходившей в Брюсселе с 27 по 30 апреля 2009 года в штаб-квартире Всемирной таможенной организации (ВТО). Конференция предоставила возможность для сотрудников полиции и таможни различных государств обсудить вопросы координации усилий и методов по борьбе с отмыванием во всем мире. Особенное внимание уделялось проблеме «денежных курьеров» и незаконной транспортировке денежной наличности17.
15 Мельников В.Н., Мовсесян А.Г. Противодействие легализации незаконных доходов. - М.: МЦФЭР, 2007. С. 478.
16 Мельников В.Н., Мовсесян А.Г. Противодействие легализации незаконных доходов. - М.: МЦФЭР, 2007. С. 474.
17 www.interpol.com.
Согласно Федеральному закону № 115-ФЗ, Росфин-мониторинг и иные органы государственной власти, осуществляющие деятельность в сфере противодействия легализации преступных доходов, осуществляют сотрудничество по данным вопросам на основании межправительственных соглашений.
Такие соглашения подписаны Россией с Испанией, Германией, Францией, Италией, Бельгией, Норвегией, Великобританией и др. При этом полномочия на формирование с участием МИД России, МВД России и ФСБ России делегаций для проведения переговоров с уполномоченными органами иностранных государств о заключении таких межправительственных соглашений, а также на представление по результатам переговоров предложений о подписании этих соглашений от имени Правительства Российской Федерации возложены на Росфинмониторинг18.
Кроме того, Росфинмониторинг на базе типового соглашения с ПФР иностранного государства, утвержденного Правительством РФ, по согласованию с МИД России, заключает собственные межведомственные соглашения. Список всех государств, с которыми заключены такие соглашения, опубликован на официальном сайте Росфинмониторинга, отметим только лишь то, что в настоящее время Росфинмониторинг осуществляет информационное взаимодействие с ПФР более 90 стран мира, а соглашения заключены с более чем сорока государствами19.
Межведомственные соглашения о сотрудничестве со своими зарубежными коллегами, касающиеся вопросов противодействия легализации преступных доходов заключаются и иными надзорными и правоохранительными органами Российской Федерации, в том числе, ФСКН России, ФСФР России, Росстрахнадзор и
др.
В заключение отмечаем, что важным направлением в сфере противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов является дальнейшее продолжение сотрудничества Российской Федерации в рамках Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и, финансированию терроризма. В последнее время Российская Федерация осуществляет все более тесное экономическое сотрудничество с государствами-членами СНГ, большая часть которых являются участниками ЕАГ. Это приводит к тому, что увеличивается размер перемещаемого капитала, во многих случаях происходящего нелегально.
В этой связи актуальным представляется тщательное изучение законодательства стран-участниц ЕАГ на предмет выявления его правовых пробелов с последующими рекомендациями и содействием в его совершенствовании.
Считаем, что международное сотрудничество в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов будет наиболее успешным, если в нем будут принимать участие не только сотрудники подразделений финансовых разведок, но и служащие правоохранительных органов, персонал кредитных и иных организаций, заинтересованных в выявлении преступных активов и пресечении преступной деятельности по легализации преступных доходов.
18 Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2006. С. 734.
19 См. подробнее: www.fedfsm.ru.
Список литературы:
1. Зубков В. А., Осипов С. К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2006.
2. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.
3. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года.
4. Конвенция оОн против коррупции 2003 года
Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М., 2009.
5. Мельников В.Н., Мовсесян А.Г. Противодействие легализации незаконных доходов. - М.: МЦФЭР, 2007.
www.fedfsm.ru.
6. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М., 2009.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность избранной темы исследования не вызывает сомнений, поскольку обусловлена теоретической и практической значимостью вопроса, касающегося участия органов власти и государственного управления Российской Федерации в международной системе по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем.
Автор правильно полагает, что создание в России в кратчайшие сроки основ национальной системы противодействия отмыванию денег, во многом соответствующей международным стандартам, было достигнуто в значительной степени благодаря широкому использованию передового международного и зарубежного опыта.
В данном исследовании Корчагин О.Н. продемонстрировал высокую способность к научноисследовательской работе, что выразилось в логике изложения, и в умении анализировать и обобщать материал. В качестве достоинств работы можно отметить как достаточно высокий уровень теоретической части, так и, несомненно, практическую ценность проведенного анализа, выдвигаемых предложений по совершенствованию международного сотрудничества в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов.
Доктор юридических наук,
профессор Хутинаев И.Д.
