CC BY
126
УДК 328.126:342.3(477)
О. С. Антонова, здобувач кафедри пол^ологп Донецького нацюнального ушверситету
РОЛЬ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ФРАКЦ1Й У ЗД1ЙСНЕНН1 РЕФОРМУВАННЯ ВЕРХОВНО! РАДИ УКРА1НИ
Проанал1зовано основм тдходи до досл1дження рол1 парламентських фракцт у зд1йснент реформування Верховной Ради Украгни як представника законодавчог гыки влади. Уточнено м1сце Верховной Ради Украгни в систем1 державних оргамв влади та визначено основм напрями гг реформування у контекст7 конституцтних процеав 2010 та 2014 рр. Автор доводить, що Верховна Рада Украгни при впровадженм конституцтног реформи перетвориться з центру розробки та прийняття р1шень на институт контрольно-рев1зтног д1яльност1 пол1тичних ШституцШ в Украгт.
Ключовi слова: Верховна Рада Украгни, депутатська фракщя, конституцтна реформа, парламентаризм, законодавча гыка влади.
Актуальтсть представленог теми дослщження обумовлено багатьма факторами, серед яких найбшьш важливим можна назвати невизначенють ролi парламенту в процесах розробки та прийняття пол^ичних ршень. Верховна Рада Украши, яка за Конститущею Украши виступае единим органом законодавчо'! влади (ст. 75) [1], здебшьшого залишаеться одним iз найбшьш корумпованих та неефективних шститутсв влади, ршення якого викликають у населення обурення та невдоволення. Також Верховна Рада здебшьшого асоцшеться у населення як своерщний «оазис розкошi та свавшля» можновладщв [2].
Упм у пол^ичних системах перехщного типу, до яких належить i Укра'на, саме законодавча гшка влади забезпечуе динамшу сощально-полггичних перетворень. На нашу думку, саме Верховна Рада Украши мае вс ресурси для впровадження змш у соцюпол^ичному житп суспiльства, якi зможуть зняти глибинш протирiччя та конфлштш аспекти життя укра'шщв. Саме конфлштнють та невизначенiсть розвитку Украши, неефектившсть полiтичних iнституцiй, непослiдовнiсть у прийнятп стратегiчних полiтичних рiшень, вiдсутнiсть прозоросп у процесах реформування багато в чому характеризують розвиток нашо'! кра'ни впродовж незалежностi.
На наш погляд, назваш конфлiктнi явища багато в чому мала виршити конституцiйна реформа 2004 р., яка мала на мет! посилити роль Верховно'! Ради Украши шляхом надання ш частини повноважень Президента Украши
© Антонова О. С., 2014
(право подавати кандидатуру Прем'ер-мшютра Украши, звшьняти та назначати суддiв тощо), проте вона майже перетворила пол^ичну систему нашо'! держави на протистояння двох шституцш — виконавчо'! гiлки влади та шституту глави держави. Вiдмiна реформи у 2010 р. дещо послабила роль Верховно'! Ради Украши у процесах вироблення полггики та посилила роль шституту глави держави у впровадженш пол^ичних рiшень. Утiм саме посилення президентсько'! вертикалi багато в чому призвело до пол^ично'! кризи кшця 2013 — початку 2014 рр. Разом з тим ш конституцшна реформа 2004 р., ш конституцiйний процес 2014 р. жодним чином не торкаються питання полггичних фракцiй як суб'ектiв законотворчостi i впровадження полiтичних рiшень, а саме невиршеними залишаються питання !'х рол^ функцiй, повноважень та взагалi функцюнального навантаження. Саме вирiшенню цих питань i присвячено наше дослiдження.
Метою до^дження е аналiз мiсця пол^ичних фракцiй як об'ектiв пол^ично'! реформи Украши зi з'ясуванням !х ролi у впровадженнi стратегiчних рiшень у питаннях розвитку Украши. Задля виршення поставлено'!' мети необхщно вирiшити низку дослщницьких
завдань, а саме: визначити функцюнальш обов'язки депутатських фракцш у контекстi поличного реформування Верховно! Ради Украши; з'ясувати функцп депутатських фракцiй щодо розширення !х ролi у процесах впровадження полгтики; проаналiзувати засоби впливу депутатських фракцш на процеси вироблення пол^ики в Укршш.
Стутнь розробки теми та аналiз останн1х публЫацш з обраног теми. 1нститут парламентаризму, виразником якого е Верховна Рада Украши, являе собою фундаментальну iнституцiю законотворчосп в Укршш, яка характеризуеться дiею в полiтичному, правовому, соцiальному полях. Традицшно дослiдження дiяльностi цього шституту аналiзуеться фахiвцями правових наук, яю акцентують свою увагу на його функщях та мiсцi у системi владних вiдносин. Саме цьому аспекту присвячують сво'г дослiдження В. Андрущенко, В. Бабкiн, О. Бабкiна, Д. Видрш, Ф. Кирилюк, В. Кремень, В. Литвин, А. Макров, А. Пойченко, Ф. Рудич, С. Телешун та ш. Представники пол^ичних наук багато в чому тдходять до цього явища на межi пол^ологи (визначення мiсця парламенту в системi розподiлу влади на законодавчу, виконавчу i судову) та права (пояснення правових норм щодо дiяльностi Верховно! Ради з позицш Г! мюця в полiтичнiй системi), саме у цьому ракурс вказану проблему дослщжують Л. Баликiна, В. Венгер, В. Гурiевська, О. Копиленко, О. Майданник, С. Телешун, А. Француз та ш. У сощальному вимiрi Верховна Рада розглядаеться з позицш ефективносп чи неефективносп рiшень щодо впровадження принцишв ^вдально! справедливостi в Укршш, саме у такому ракурсi вщбуваеться дослiдження законодавчоГ гiлки влади у роботах В. Авер'янова, В. Афанасьева, О. Машкова, Н. Нижника, О. Оболенського та ш. Упм мюця депутатських фракцш та Гх внеску у реформування Верховно! Ради Украши поки що не визначено, але вказаними авторами з'ясовано вектори реформування законодавчо! гшки влади в Укршш, а саме полiтико-правовi й сощальш.
Виклад основного матерiалу. За результатами вивчення джерельно! бази представленого дослщження встановлено, що Верховна Рада Украши являе собою не тшьки класичний шститут парламентаризму (розроблення та прийняття полiтичних рiшень), а й виступае генератором поличного реформування й засобом модершзацшних перетворень укршнського суспiльства [3, с. 39]. Разом з тим таку роль укршнського парламенту забезпечуе народний депутат Украши як повноважний представник народу Украши, через мандат якого до речi й виконуе сво'г функцп Верховна Рада Украши [4, с. 9]. Упм однооабно народш депутати Украши не можуть виконувати функцп прийняття пол^ичних ршень, оскшьки для г'х впровадження необхщна значна частина пiдтримки iншими парламентарiями. Разом з тим слiд зазначити, що мова в цьому випадку йде не про голосування чи створення певного закону, а про те, що такий принцип, як здшснення парламентаризму або впровадження певно! пол^ики, завжди покладено на депутатську фракцш, яка для цього мае необхщну кшьюсть голоав [5, с. 15]. Тобто йдеться про те, що ключова ознака парламентаризму у виглядi домшування та формування гшок влади забезпечуеться не стшьки депутатським мандатом, який здебшьшого виступае виразником народного штересу, скшьки депутатською фракщею, яка забезпечуе безпосередньо виконання державницьких функцiй — вiд затвердження бюджету до ухвалення персонального складу кабшету мiнiстрiв [6, с. 797-799].
В Укршш поки що, на наш погляд, аш населення Украши, аш власне народнi обранцi не усвщомлюють тiеi величезно! ролi депутатських фракцш, яких на них покладали вщразу двi Конституцп Украши (зразкiв 1996 та 2004 рр.). Мова йде про те, що саме депутатсью фракци мають стати у Верховнш Радi Украши необхiдним елементом конструювання полiтичних та економiчних реформ, яю б через рiзне полiтичне представництво враховували б штереси всiх регюшв та мiст Украши. Але, як показуе практика здшснення парламентаризму в Укршш, аш депутати, аш депутатсью фракцп не виконують покладених на них функцш та задач, i здебiльшого лише впроваджують пiд виглядом стратепчних рiшень результати кулуарних домовлено стей, як, наприклад, уряд В. Пустовойтенка у 1999 р., уряд Ю. Тимошенко у 2005 р. чи уряд В. Януковича у 2002 та 2007 рр. Тобто формування державно! пол^ики вщбуваеться без урахування не тшьки штереав електорату, а також
жодним чином не враховуеться його зауваження щодо конкретних персоналш та !'х плану дш. Показовим щодо виршення цього питання можна назвати затвердження складу уряду А. Яценюка у 2014 р., де кандидат на урядовi посади затверджували безпосередньо за учасп народу Укра!'ни, який зiбрався на Майданi незалежностi на так зване «Народне вiче». Утiм, як виявила нещодавня вщставка в.о. Мшютра оборони Укра!'ни I. Тенюха, думки народу Украши та його висновюв щодо ще!' кандидатури заслухано не було. Але, як показало саме голосування за вщставку в.о. Мшютра оборони Украши I. Тенюха, так i впровадження офiцiйного курсу розвитку нашо!' держави на шлях до евроштеграцп, то всю вiдповiдальнiсть взяли на себе власне парламентсью фракцп, а не окремi депутати [7].
О^м того, саме Верховна Рада Украши в особi депутатських фракцш розробляе програму реформ та заходiв щодо пiдготовки програми до вступу у Свропейський Союз [8]. Але при цьому народна думка чи його штереси залишаються поза полем зору укра'Гнських парламентарий. Отже, враховуючи юнуючий спектр iнституцiональних проблем, на нашу думку, необхщно видiлити таю вектори реформування Верховно! Ради Украши у контекст учасп пол^ичних партш, а саме: люстрацiйний, народного представництва, олiгархiчний клан, iнституцiональна система, бюрократичний апарат. Розглянемо кожен з них окремо.
Люстрацшний вектор реформування передбачае очищення Верховно! Ради Украши вщ корумпованих та защкавлених груп, яких зараз налiчуеться понад 300-320 оаб [9]. Але при цьому варто зауважити, що критери люстрацп та !'!' термiни, а також необхщш закони щодо !'!' запровадження кожна з парламентських фракцш розробляе окремо й намагаеться в такий споаб мiнiмiзувати ризики. Серед ризиюв можна назвати вщсутшсть фiнансових джерел партл, яку й репрезентуе парламентська фракщя. 1ншим ризиком може слугувати руйнащя iмiджу партп через участь у корупцшних схемах. Тому такий напрям хоча й е одним iз найбшьш ефективним, а як показав досвщ Республiки Польща — единим засобом позбавлення пол^ики вiд корупцшних явищ. Але, на наш погляд, сьогодш жодна полггична сила не мае пол^ично!' волi розпочати ефективний процес люстрацп, оскшьки вiн означае пол^ичне самогубство. Таким чином, поки що названий вектор реформування залишаеться утотчним, що наочно демонструють процеси у Верховнш Радi в умовах пол^ично!' кризи 2014 р.
Народне представництво також е одним iз утотчних векторiв трансформацп Верховно'' Ради Украши. Мова йде про те, що парламентсью фракцп мають очолювати представники з громадянського суспшьства. Але Конститущя Укра'Гни та Регламент Верховно'' Ради Украши передбачае формування фракцш виключно на партшнш основа Ршенням проблеми залучення представникiв громадянського суспшьства могло б надати видшення для них квот у парламент! Проте, як показуе досвщ Фшляндп, Швецп та шших краГ'н, що мають квоти у законодавчш гiлцi влади, Г'х роль залишаеться формальною й найчаспше стосуеться питань сощального захисту населення, а саме квоти для швалвдв, багатод^них матерiв, представникiв нацюнальних меншин тощо. В Украiнi таю квоти можна було б надати для боротьби з корупцшними явищами у Верховнш Рад^ але разом з тим, цю проблему можна виршити посиленням вщповщальносп депута^в за свою дiяльнiсть й у створенш реального механiзму його вiдкликання (наприклад, досвщ Гталп, де для вщкликання депутата достатньо 5000 пiдписiв мешканщв округу, який вiн представляе).
Наступний вектор, який ми спостершаемо сьогодш, це подальше зрощення олiгархiчних клашв з державою у единий конгломерат з державних iнституцiй та защкавлених груп. Така система, незважаючи на ва песимютичш прогнози, демонструе свою життездатшсть i подекуди ефективнiсть. Як показували полiтологiчнi дослiдження М. Томенка щодо учасп олiгархiчних кланiв у процесах прийняття полiтичних рiшень, саме Г'х фракцп приймали найбшьш стратепчш й важливi рiшення, наприклад обрання курсу евроштеграцп чи прийняття нереальних бюдже^в уряду М. Азарова за чаав правлiння В. Януковича.
1нституцюнальна система являе собою перехiдну модель парламентських фракцш за умов вщсутносп ч^ких орiентирiв конституцiйноi реформи, що буде даватися взнаки й тсля виборiв Президента Укра'Гни у травш 2014 р. Мова йде про те, що депутатсью фракцii
будуть переформовуватися в залежносп вщ пол^ичних умов та курсу нового Президента. 1ншими словами, незважаючи на посилення ролi парламенту у процесах прийняття полiтичних рiшень, сам процес творення депутатських фракцш ризикуе залишитися цшком залежним вiд iнтересiв Президента та його оточення. I тому зараз необхщно, щоб депутатськi фракцп шщшвали процеси посилення свое!' незалежностi вщ iнституцiонального впливу iнших державних шституцш.
Бюрократичний апарат — це останнш вектор реформування Верховно!' Ради Укра'ни, у якiй депутатськi фракцп остаточно перетворяться на шструмент впровадження ршень зацiкавленими особами й будуть виконувати роль !'х юридичного оформлення. 1ншими словами, не мати жодних механiзмiв впливу на полiтичну реальнiсть в Укра'!ш. Такий вектор дiяв в Укра!ш пiд час помаранчево! революцп 2004 р., коли парламент, ставши жертвою пол^ично! кризи, змушений був розпочати процес конституцшно! реформи.
Отже, парламентсью фракцп залишаються фундаментальним елементом Верховно! Ради Укра'!ни у питаннях забезпечення процеав законотворчостi, разом з тим вони одночасно виступають найбшьшим слабким мюцем цього процесу, оскшьки саме фракцп е найбiльш вразливим елементом для пол^ично! корупцп та вузьких приватних штереав.
Висновки. Таким чином, пщсумовуючи результати дослiдження, можна дшти таких висновкiв. По-перше, депутатсью фракцп у Верховнiй Радi залишаються единим представником пол^ичних партiй в Укра'ш й тому автоматично мають виконувати функщю громадського представництва. По-друге, депутатсью фракцп залишаються нестiйким елементом розроблення та впровадження пол^ичних ршень i здебiльшого дiють ситуативно й без урахування iнтересiв населення Укра'!ни, яке i надiляе !'х законотворчим мандатом. По-трете, реформування Верховно! Ради мае йти у посиленш вщповщальносп депутатських фракцiй не тiльки за прийнят полiтичнi рiшення, але й кадрову пол^ику в iнституцiях державно! влади, що пiдiймае питання люстрацп партiйних фракцiй в умовах кризового стану пол^ично! системи. Саме цьому напряму будуть присвячеш нашi подальшi науковi розробки.
Л1ТЕРАТУРА
1. Конститущя Укра'ни [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada. gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/page2.
2. Опитування: найбшьш корумпованим органом влади визнано Верховну Раду [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pilga.in.ua/node/ 800.
3. Зв1рковська В. Верховна Рада Укра'ни в контекст! пол!тичного реформування / В. Зв!рковська // Сучасна укра'нська полггика. Пол!тики ! пол!тологи про не!'. - К., 2009. - Вип. 18. - С. 37-47.
4. Майданник О. Повноваження та форми д!яльност! народного депутата Укра'ни у сфер! парламентського контролю (теоретичний аспект) / О. Майданник // Право Укра'ни. - 2007. - № 8. - С. 9-13.
5. Шаповал В. Парламентаризм в Укра!'ш: пошуки парадигми чи рух до нового? / В. М. Шаповал // В!че. - 1997. - № 5. - С. 14-24.
6. Пол!тична система Укра'ни: юторичний досвщ ! виклики сучасносп / О. Г. Аркуша, С. О. Бша, В. Ф. Верстюк та ш. ; за заг. ред. В. М. Литвина. - К. : НшаЦентр, 2008. - 988 с.
7. Рада подтвердила евроштеграцшний курс Укра'ни [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://tyzhden.ua/News/ 104730.
8. Рад! пропонують подати заявку на вступ до €С [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://tyzhden.ua/News/ 105228.
9. Укра'на за р!внем корумпованосп ледь не впала нижче Папуа-Ново!' Гвше!' [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://gazeta.ua/artides/economics/_ukraymaza-rivnem-korumpovanosti-led-ne-vpala-nizhche-papua-novoyi-gvineyi/529549.
РОЛЬ ДЕПУТАТСКИХ ФРАКЦИЙ
В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ВЕРХОВНОЙ РАДЫ
УКРАИНЫ
Антонова О. С.
Исследованы проблемы и перспективы совершенствования политико-правового обеспечения деятельности депутатских фракций в законодательной ветви власти в Украине. Отдельный акцент сделан на перспективах проведения конституционной реформы Украины в контексте усиления ответственности депутатских фракций за принимаемые решения. Автор на многочисленных практических примерах доказывает неэффективность нынешней системы законодательного процесса. Также делается вывод о том, что депутатские фракции в принимаемых решениях демонстрируют не защиту интересов большинства граждан Украины, а лишь корпоративные интересы отдельных групп политиков. Особое внимание уделяется векторам трансформации Верховной Рады Украины и политических фракций, что в итоге поднимает актуальность политического реформирования в Украине на новый теоретико-методологический уровень.
Ключевые слова: Верховная Рада Украины, депутатская фракция, конституционная реформа, парламентаризм, законодательная ветвь власти.
ROLE OF DEPUTY FRACTIONS IN IMPLEMENTATION OF REFORMING OF THE VERKHOVNA RADA OF UKRAINE
Antonova O. S.
Problems and prospects of improvement of the political-right ensuring activity of deputy fractions in a legislative branch of the power in Ukraine are investigated. The separate emphasis is placed on prospects of carrying out the Constitutional reform of Ukraine in a context ofstrengthening of responsibility of deputy fractions for made decisions. The author on numerous practical examples proves an ineff ciency ofpresent system of legislative process. Also, the conclusion that deputy fractions in made decisions show not protection of interests of the majority of citizens of Ukraine, and only corporate interests of separate groups of policy is drawn. The special attention is paid to vectors of transformation of the Verkhovna Rada of Ukraine and political fractions that as a result подымает relevance ofpolitical reforming in Ukraine on new teoretiko-methodological level.
Key words: Verkhovna Rada of Ukraine, deputy fraction, constitutional reform, parliamentarism, legislative branch of the power.
