CC BY
7Рецензия УДК 34
© Зырянов С.М., 2023
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ К.С. БАКАНОВА, С.Н. АНТОНОВА, М.М. ИСАЕВА «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ»
Сергей Михайлович Зырянов
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации adm6@izak.ru
Review
REVIEW OF THE MONOGRAPHY BY K.S. BAKANOV, S.N. ANTONOV, M.M. ISAEV «ADMINISTRATIVE AND PREVENTIVE MEASURES IN THE FIELD OF ROAD SAFETY»
Sergey М. Zyryanov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation adm6@izak.ru
Решение проблем обеспечения безопасности дорожного движения (далее - БДД) для Российской Федерации и всего мира остается крайне актуальной и сложной задачей, требующей разработки и реализации адекватных и системных мер по предупреждению дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП), снижению тяжести их последствий.
Важное значение в этой работе придается оптимизации деятельности полиции (Госавтоинспекции). Приоритет здесь отдается применению мер, направленных на предупреждение нарушений Правил дорожного движения Российской Федерации (далее -ПДД РФ) [1], являющихся основными причинами ДТП.
Соответственно, при изложении материала авторы монографии «Административно-предупредительные меры в области безопасности дорожного движения» [2] справедливо полагают, что в процессе предупреждения нарушений ПДД РФ осуществляется профилактика ДТП.
В научной литературе отмечается, что в рамках проведения реформы контрольно-надзорной деятельности и административного законодательства ключевыми мероприятиями модернизации стали: регуляторная гильотина;
внедрение в практику контрольно-надзорных органов риск-ориентированного подхода;
регламентация порядка разработки и принятия нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, изменение подходов к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) с переносом приоритетов в сторону профилактики нарушений обязательных требований [3].
Объективная необходимость эффективного предупреждения, выявления и пресечения нарушений ПДД РФ, обязательных требований обеспечения БДД предполагает систематическую работу по оптимизации существующих оперативных мер реагирования на нарушения и, прежде всего, мер предупредительного характера, их комплексному и рациональному применению.
В этой связи рассмотрение правовых основ таких форм административно-предупредительных мер,
как требование о прекращении противоправных действий, предостережение, представление, предписание и запрет эксплуатации транспортного средства, наиболее часто используемых в рамках предупреждения ДТП, является актуальной и своевременной проблематикой.
Значимость уточнения места и роли административно-предупредительных мер в профилактике ДТП повышается исследованием механизма их реализации в разных правовых режимах - общем и специальном (контрольно-надзорном).
В научной литературе, несмотря на актуальность, искомые меры профилактического реагирования в последние годы исследовались лишь фрагментарно, в рамках рассмотрения общих вопросов реализации федерального государственного надзора в области БДД и отдельных его видов в данной сфере [4], и не нашли должного отражения.
В этой связи рецензируемая монография представляет особый научный и практический интерес. Авторский коллектив предложил к рассмотрению целый комплекс проблемных вопросов в правовой регламентации и практике реализации основных административно-предупредительных мер в области БДД и представил свое видение их решения.
Работа состоит из введения, шести параграфов и заключения.
Во введении обосновывается актуальность поднятой проблемы, справедливо отмечается, что полномочия Госавтоинспекции по применению административно-предупредительных мер индивидуального характера в области БДД реализуются службой в разных правовых статусах: субъекта профилактики, органа полиции, органа контроля (надзора), органа административной юрисдикции.
Такой подход позволил с нового ракурса исследовать предмет анализа и констатировать, что правовой механизм реализации искомых мер недостаточно регламентирован, а правовые нормы не всегда корреспондируют друг другу, порождая конкуренцию, что на практике нередко способствует субъективному усмотрению сотрудников Госавтоинспекции при при-
Безопасность до]
нятии соответствующих решений. Дается общая характеристика места и роли административно-предупредительных мер в обеспечении БДД, обозначается степень раскрытия искомой тематики в научных исследованиях.
В первом параграфе «Сущность административно-предупредительных мер в области безопасности дорожного движения» искомые меры рассматриваются в тесной взаимосвязи с такими научными дефинициями, как «административное принуждение» и «государственное принуждение».
Справедливо отмечается, что последняя наделена отдельными признаками первой и при этом имеет присущие только ей характерные черты, функции, основания, назначение и соответствующий нормативно-правовой инструментарий.
Анализируются ретроспектива и существующие научные классификации мер административного принуждения. Подчеркивается, что административно-предупредительные меры как составная часть мер принуждения активно применяются в сфере управления в различных областях общественной жизни, в том числе и в области БДД. Эти меры призваны, прежде всего, предупредить правонарушения. Применительно к предмету исследования речь идет о предупреждении ДТП.
Констатируется, что основными причинами ДТП являются нарушения ПДД РФ участниками дорожного движения и нарушения обязательных требований (далее - ОТ) хозяйствующими субъектами и должностными лицами.
В этой связи нормативная правовая основа и реализация административно-предупредительных мер в обеспечении БДД рассматривается в двух основных формах: в рамках контрольно-надзорной деятельности (КНД) (специальный правовой режим) и в рамках надзора за соблюдением участниками дорожного движения ПДД РФ и иных норм в области БДД (общий режим).
Подробно анализируется Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [5], его инструментарий в предупреждении нарушений ПДД РФ и ДТП.
Заслуживает внимания предложение авторов о включении деятельности по профилактике угроз совершения ДТП в число основных направлений деятельности по обеспечению БДД (ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [6]).
Во втором параграфе «Законные требования полиции, реализуемые в области безопасности дорожного движения» дается общая характеристика и классификация законных требований полиции как формы реализации административно-предупредительных мер. Приводятся специфические особенности таких требований в области БДД (цели, основания, процедура, адресаты, ответственность и др.).
Основное внимание уделено требованиям о прекращении противоправных действий как универсальным требованиям, реализуемым в рамках общего и специального режимов.
В целом справедливо подчеркивается, что в настоящее время соответствующее требование не обеспечено (за некоторым исключением) четким правовым механизмом реализации.
Как следствие, правоприменители нередко используют свои ведомственные походы для реализации этой меры реагирования, что не всегда обеспе-
>жного движения -
чивает должную защиту прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
В заключение предлагаются авторские дефиниции законных требований о прекращении противоправных действий, реализуемых в разных правовых режимах.
В третьем параграфе «Предостережение» искомая мера характеризуется как наиболее лояльная мера профилактического характера, не предусматривающая административную ответственность за ее неисполнение.
Рассматриваются три основные формы предостережения, применяемые Госавтоинспекцией, раскрываются их специфические особенности. Формулируется авторское видение определений предостережений, реализуемых в рамках общего и специальных режимов.
Достаточно обоснованным представляется предложение авторов монографии об установлении административной ответственности за повторное неисполнение предостережения, выдаваемого в рамках как общего, так и специального правовых режимов.
В четвертом параграфе «Представление» дается характеристика трем формам данного законного требования полиции, рассматриваются особенности оснований и правового механизма его реализации. Формулируются авторское определение представления, выдаваемого в рамках специального правового режима и предложения по его легализации, что позволит разграничить эту категорию с другими видами требований (предписание, постановление и др.) и тем самым уточнить место и роль в предупреждении правонарушений в целом и ДТП в частности.
В пятом параграфе «Предписание» рассматриваются особенности этого вида законного требования полиции, которое отличается от других административно-предупредительных мер тем, что реализуется исключительно в рамках специального правового режима.
Уяснению сущности данной меры способствует не только углубленный анализ правовой основы ее реализации, но и широко использованные в монографии решения судебных органов различного уровня.
Достаточно обоснованным и своевременным можно признать предложение авторского коллектива о внедрении постоянного рейда в рамки дорожного надзора, что позволит оперативно реагировать на нарушения ОТ при осуществлении дорожной деятельности, в том числе посредством выдачи предписания и применения законодательства об административной ответственности. Исследование предписания позволило авторскому коллективу сформулировать его определение.
В шестом параграфе «Запрещение эксплуатации транспортного средства» рассматривается ретроспектива и особенности становления данной административно-предупредительной меры на современном этапе.
В зависимости от цели и правового закрепления выделяются пять основных форм проявления этого законного требования полиции:
составная часть механизма задержания ТС; самостоятельная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении; административно-правовой запрет; самостоятельная процессуальная мера; мера реагирования на нарушение ОТ.
Заслуживают внимания предложения по оптимизации процедуры запрещения эксплуатации ТС в качестве самостоятельной процессуальной меры, представленные в монографии в виде алгоритма действий и решений.
Достаточно обоснованными представляются предложения по корректировке правового механизма легализации искомой меры в рамках специального правового режима (ст. 90 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [7]).
В заключении содержатся основные выводы и предложения проведенного научного исследования. Их реализация на практике позволит повысить эффективность применения административно-предупредительных мер в обеспечении БДД и снизить уровень дорожно-транспортного травматизма в стране.
Структура работы позволила авторскому коллективу достичь системного единства и целостности в раскрытии предмета исследования.
В целом представляется, что в монографии К.С. Баканова, С.Н. Антонова, М.М. Исаева «Административно-предупредительные меры в области безопасности дорожного движения» комплексно рассмотрен практически весь спектр проблем нормативного правового регулирования и практики реализации основных административно-предупредительных мер по обеспечению БДД и обозначены общие и частные контуры их решения.
Особого внимания заслуживают предложенные авторским коллективом научные дефиниции основных административно-предупредительных мер, реализуемых в области БДД.
Легализация соответствующих правовых категорий позволит глубже понять их сущность и содержание, а в комплексе с предложениями по совершенствованию механизма их реализации будет способствовать формированию более четкого и прозрачного инструмента предупреждения ДТП, снижению тяжести их последствий.
Кроме того, в конечном счете соответствующие новации позволят исключить конкуренцию этих мер, провести четкие границы применения искомых мер в рамках специального и общего правовых режимов и будут способствовать соблюдению прав и законных интересов контролируемых лиц.
Следует отметить, что ряд проблем, затронутых в рецензируемой монографии, нашли отражение в научных публикациях членов авторского коллектива [8].
Представленная работа несвободна от некоторых недостатков и спорных моментов. Так, на наш взгляд, в параграфе 1 монографии много внимания уделяется рассмотрению теоретических вопросов, связанных с государственным и административным принуждением. Данное замечание не влияет на общую положительную оценку монографии.
Основываясь на достигнутых результатах, авторскому коллективу целесообразно сфокусировать внимание на исследовании проблем сущности категории «нарушение ОТ» в рамках контрольно-надзорной деятельности, его определении, легализации в нормативные правовые акты во всех сферах контроля (надзора).
Следует отметить, что актуальность соответствующей нормы дефиниции высказана в позициях органов власти [9] и мнении ученых [10].
Поскольку в настоящее время фактически сформировались три относительно самостоятельных вида
контроля (надзора): федеральный государственный контроль (надзор) в области БДД; надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о БДД; государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, их должностными лицами полномочий, связанных с обеспечением БДД и соблюдением требований в области обеспечения БДД, - авторскому коллективу предлагается в перспективе исследовать их место и роль в предупреждении ДТП и с учетом результатов откорректировать приоритеты в контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой области общественных отношений.
Авторам следует пожелать продолжить затронутое направление исследования, более глубоко и детально рассмотреть и другие актуальные вопросы обеспечения БДД, которые пока затронуты лишь косвенно.
Полагаем, что рецензируемая монография будет интересна не только ученым и специалистам-практикам в области БДД, участникам дорожного движения, но и специалистам и управленцам в других сферах контроля (надзора).
Список источников
1. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 02.11.2023).
2. Баканов К.С., Антонов С.Н., Исаев М.М. Административно-предупредительные меры в области безопасности дорожного движения: монография. М.: ФКУ «Научный центр БДД МВД России, 2023. 75 С.
3. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) в сфере дорожного движения в новой регуляторной политике // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1(28). С. 28-32.
4. Антонов С.Н. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения: монография. М.: ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2017. 68 с.; Сидо-ряк Н.В. Некоторые аспекты реализации государственной функции по контролю и надзору в области обеспечения безопасности дорожного движения // Российская юстиция. 2011. № 3. С. 73-75; Домрачев Д.Г. Дорожный надзор Государственной автомобильной инспекции МВД России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск. 2009; Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. 173 с.; Майоров В.И., Понежина Л.Ю. О роли дорожного надзора в обеспечении безопасности дорожного движения // Юри-стъ-Правоведъ. 2021. № 4(99) и др.
5. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 02.11.2023).
6. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 02.11.2023).
7. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 02.11.2023).
8. Антонов С.Н., Баканов К.С. Индивидуальные акты управления (предостережения, предписания, представления), их роль и место в профилактике правонарушений в области дорожного движения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. № 12. С. 33-48; Антонов С.Н., Баканов К.С. Развитие учения И.И. Веремеенко о соотношении контрольно-надзорной и административ-
Безопасность дорожного движения
но-юрисдикционной деятельности в области дорожного движения // Административное право и процесс. 2023. № 3. С. 31-35; Баканов К.С., Антонов С.Н. Государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований публичными органами власти в области безопасности дорожного движения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2022. № 11. С. 16-26; Баканов К.С., Антонов С.Н., Исаев М.М. Реформа законодательства о контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения в части дорожного надзора // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1(28). С. 40-51; Баканов К.С., Антонов С.Н., Исаев М.М. Обязательные требования как предмет оценки в рамках федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения // Безопасность дорожного движения. 2023. № 3(30). С. 29-41 и др.
9. Заключение Комитета по образованию и науке «На проект федерального закона № 851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 02.11.2023).
10. Ермолова О.Н. Обязательные требования в предпринимательской деятельности: вопросы, дефиниции, понятия // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2021. № 11. С. 59-69.
References
1. Resolution of the Council of Ministers - Government of the Russian Federation dated 23.10.1993 № 1090 «On traffic rules» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 02.11.2023).
2. Bakanov K.S., Antonov S.N., Isaev M.M. Administrative and preventive measures in the field of road safety: monograph. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2023. 75 P.
3. Zyryanov S.M. State control (supervision) in the field of road traffic in the new regulatory policy // Road Safety. 2023. № 1(28). P. 28-32.
4. Antonov S.N. Federal state supervision in the field of road safety: monograph. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2017. 68 p.; Sidoryak N.V. Some aspects of the implementation of the state function of control and supervision in the field of road safety // Russian Justice. 2011. № 3. P. 73-75; Domrachev
D.G. Road supervision of the State Automobile Inspectorate ofthe Ministry oflnternal Affairs ofRussia: abstract. dis. ...cand. of Sciences in Jurisprudence. Chelyabinsk. 2009; Sergeev S.A. Administrative and legal status of the traffic police as a subject of control and supervisory legal relations: monograph. M.: UNITY-DANA, Law and Law, 2007. 173 p.; Mayorov V.I., Ponezhina L.Yu. On the role of road supervision in ensuring road safety // Yurist-Pravoved. 2021. № 4(99) et al.
5. Federal Law dated 23.06.2016 № 182-FZ «On the fundamentals of the crime prevention system in the Russian Federation» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 02.11.2023).
6. Federal Law dated 10.12.1995 № 196-FZ «On road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 02.11.2023).
7. Federal Law dated 31.07.2020 № 248-FZ «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 02.11.2023).
8. Antonov S.N., Bakanov K.S. Individual acts of management (warnings, instructions, representations), their role and place in the prevention of offenses in the field of traffic // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2020. № 12. P. 33-48; Antonov S.N., Bakanov K.S. Development of the teachings of I.I. Veremeenko on the relationship between control and supervisory and administrative-jurisdictional activities in the field of road traffic // Administrative law and process. 2023. № 3. P. 31-35; Bakanov K.S., Antonov S.N. State control (supervision) over compliance with mandatory requirements by public authorities in the field of road safety // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2022. № 11. P. 16-26; Bakanov K.S., Antonov S.N., Isaev M.M. Reform of legislation on control (supervision) in the field of road safety in terms of road supervision // Road Safety. 2023. № 1(28). p. 40-51; Bakanov K.S., Antonov S.N., Isaev M.M. Mandatory requirements as a subject of evaluation within the framework of federal state control (supervision) in the field of road safety // Road Safety. 2023. № 3(30). P. 29-41 et al.
9. Conclusion of the Committee on Education and Science «On the draft federal law № 851072-7 «On mandatory requirements in the Russian Federation»// Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 02.11.2023).
10. Ermolova O.N. Mandatory requirements in entrepreneurial activity: issues, definitions, concepts // Property relations in the Russian Federation. 2021. № 11. P. 59-69.
Информация об авторе
С.М. Зырянов - доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Контакты: ул. Большая Черемушкинская, д. 34, Москва, Россия, 117218
Information about the author
S.M. Zyryanov - Doctor of Siences in Jurisprudence, Professor, Chief Researcher Department of Administrative Legislation and Procedure of the Institute of Legislation and Department of Comparative Law under the Government of the Russian Federation Contacts: ul. Bolshaya Cheremushkinskaya, d. 34, Moscow, Russia, 117218
Рецензия поступила в редакцию 06.11.2023; одобрена после рецензирования 13.11.2023; принята к публикации 20.11.2023. The review was submitted 06.11.2023; approved after reviewing 03.11.2023; accepted for publication 20.11.2023.
