CC BY
49
РЕЦЕНЗИИ.
ХРОНИКА НАУЧНЫХ СОБЫТИЙ
O.I. Tsybulevskaya,
T.V. Milusheva
Monograph Review: Channov S.E. Official Legal Relation: the Concept, Structure and Provision / ed. by V.V. Volodin. Moscow: Os-89, 2009
УДК 342.9 ББК 67.401
О.И. Цыбулевская,
Т.В. Милушева
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина.
М.: Ось-89, 2009
Рэформа государственной и муниципальной службы продолжается уже более восьми лет, но, несмотря на это, она пока еще далека от завершения. Даже принятые Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» не применяются полностью из-за отсутствия целого ряда подзаконных правовых актов по отдельным вопросам прохождения государственной и муниципальной службы. Проект федерального закона «О государственной правоохранительной службе» уже более пяти лет то находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, то вновь направляется на доработку в Администрацию Президента РФ. Еще хуже положение с законодательным актом, призванным
регулировать государственную военную службу, - пока не существует не только соответствующего законопроекта, но даже и концепции его построения. Все это, безусловно, негативным образом сказывается на качестве публичного управления.
Данная ситуация связана во многом с отсутствием у законодателей четких представлений о том, в чем именно должна проявляться специфика правового регулирования служебных отношений по сравнению с обычными трудовыми, какие юридические приемы и методы позволят обеспечить наибольшую эффективность государственной и муниципальной служебной деятельности. Эти и многие другие вопросы настоятельно требуют разрешения.
В связи с изложенным отметим своевременность монографии С.Е. Чаннова, поскольку автором предпринята успешная попытка рассмотрения служебных отношений.
Рецензируемая работа оригинальна по замыслу и способам его воплощения. Она затрагивает актуальные проблемы построения новой, адекватной потребностям правового государства, модели правового регулирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. Эти вопросы постоянно находятся в центре внимания политико-правовой науки. Но благодаря инновационному осмыслению, серьезному анализу в данной книге они получили авторский ракурс раскрытия.
Новизна исследования заключается в том, что впервые в российской юридической науке проводится комплексное изучение сущности и структуры, а также отдельных элементов служебного правоотношения - теоретической конструкции, не до конца изученной юридической наукой. Автором монографической работы подробно рассматриваются признаки, дается развернутая классификация исследуемого феномена.
Результатом инновационного подхода, серьезного анализа различных точек зрения явилось сформулированное в монографии авторское определение служебного правоотношения. Под ним С.Е. Чаннов понимает «урегулированное нормой права и охраняемое принудительной силой государства общественное отношение, сторонами которого являются государственные или муниципальные служащие - с одной стороны и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) - с другой, возникающее в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности, связанное с осуществлением властных полномочий, характеризующееся стабильностью, иерархической подчиненностью и юридическим неравенством сторон».
Заслуживает внимания и всяческой поддержки авторское критическое отношение к распространенной в настоящее время в науке трудового права концепции разделения служебного правоотношения на «государственно-служебное» и «служебно-трудовое», С.Е. Чанновым обосновывается вывод о ее нецелесообразности. Ученый утверждает, и с этим следует согласиться, что «правильно говорить о выделении четырех групп служебных правоотношений: возникающих в сфере государственной гражданской службы; возникающих в сфере государственной правоохранительной службы; возникающих в сфере го-
сударственной военной службы; возникающих в сфере муниципальной службы». При этом верно подчеркивается, что все служебные правоотношения на государственной службе могут быть обозначены термином «государственнослужебные», а на муниципальной - «муниципально-служебные».
Результатом применения системного подхода является обоснование структурных элементов исследуемого феномена. Таковыми, по мнению С.Е. Чаннова, являются субъекты, объект и содержание служебных правоотношений. Выделение указанных элементов является достаточно распространенным в рамках общей теории права и отраслевых юридических наук. В то же время применительно к служебным правоотношениям их комплексный анализ ранее не проводился.
В работе обосновывается двухсубъектный, по общему правилу, характер служебного правоотношения и выделяются случаи, когда служебное правоотношение, в исключение из общего правила, может быть многосубъектным. Впервые также рассматриваются вопросы служебной правоспособности и дееспособности.
Автор не оставляет без внимания имеющуюся в настоящее время в законодательстве о государственной и муниципальной службе проблему смешения фигур нанимателя как стороны служебного правоотношения и его представителя, а также работодателя.
Значительной степенью новизны обладает материал, посвященный изучению содержания служебного правоотношения, которое составляют права и обязанности его сторон. С.Е. Чанновым производится разграничение прав и обязанностей служащих, реализуемых в служебных правоотношениях и за их пределами (хотя и являющихся служебными). В рамках данных рассуждений формулируются основные права нанимателя.
Структурно монографическое исследование строится таким образом, чтобы создать по возможности целостное восприятие о проделанной работе.
Если первая глава монографии имеет преимущественно теоретический характер, то вторая в большей степени направлена на решение практических проблем и посвящена изучению способов обеспечения надлежащей реализации служебных правоотношений. Рассматриваются основные средства обеспечения надлежащей реализации служебных правоотношений, среди которых автор выделяет административно-правовые запреты, ограничения и обязанности, установленные для государственных и муниципальных служащих. На основании их анализа он приходит к справедливому выводу, что существующая в настоящее время их система лишена необходимой гибкости. Предлагается дифференцировать действующие охранительные нормы в зависимости от тяжести наступающих при их нарушении последствий.
Исходя из этого обосновывается необходимость формирования в служебном законодательстве института дисциплинарного принуждения, включающего предупредительные и пресекательные меры, направленные на обеспечение надлежащей реализации служебных правоотношений. С.Е. Чаннов предлагает закрепить в служебном законодательстве презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет, которая относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure).
Наибольший интерес, на наш взгляд, представляет детальный анализ такого специфического для государственной и муниципальной службы охранительного механизма, как механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Несмотря на то что институт конфликта интересов введен в российское законодательство о государственной службе более шести лет назад (о муниципальной службе более двух лет назад) и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим. Между тем скрытые конфликты интересов способны негативным образом влиять на исполнение государственными и муниципальными служащими их должностных обязанностей и, таким образом, снижать эффективность всего публичного управления.
В монографии предлагается ряд путей решения этой проблемы, среди которых наибольший интерес представляет закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов.
Автор подвергает всестороннему анализу институт дисциплинарной ответственности в служебных правоотношениях. С.Е. Чаннов аргументированно доказывает, что по своему целевому назначению дисциплинарная ответственность в системе публичной службы принципиально отличается от дисциплинарной ответственности участников трудовых правоотношений. Между тем в российском законодательстве это различие практически не учитывается, существующие нормы о дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих представляют собой рецепцию или даже прямое повторение норм ТК РФ. В связи с этим в работе предлагается реформирование института дисциплинарной ответственности исходя из разделения дисциплинарных проступков на «внутренние», «публичные» и «смешанные». Для каждого их вида должна быть предписана своя процедура рассмотрения и вынесения наказания.
Анализ существующих проблем привлечения служащих к дисциплинарной ответственности и представленные на его основе предложения по изменению законодательства имеют не только теоретическое, но и важное практическое, даже прикладное значение.
Высоко оценивая монографическое исследование, проведенное С.Е. Чанно-вым, полагаем возможным высказать некоторые замечания, касающиеся спорных или недостаточно аргументированных положений. На наш взгляд, критически можно оценить лишь два аспекта исследования:
1. Понятие обеспечения служебных правоотношений автором рассматривается в узком смысле исключительно через призму охранительных механизмов. Между тем понятие обеспечения служебных правоотношений не сводится только к охранительным нормам, а включает также их организационное, финансовое, кадровое и прочее обеспечение.
2. Требует дополнительной аргументации монистический подход к объекту правоотношений.
В целом рецензируемая монография производит впечатление комплексной научной работы, вносящей несомненный вклад в юридическую науку. Пред-
Т.Ю. Смолова
ставляется, что она может быть полезна как научным работникам, так и практикам, занимающимся проблемами государственной и муниципальной службы.
Данная книга позволяет по-новому взглянуть на различные процессы и явления, протекающие в постсоветском обществе.
Глубокий, вдумчивый, научно обоснованный подход к анализу животрепещущих проблем свидетельствует о подлинной заинтересованности автора в раскрытии творческого потенциала правового регулирования государственной власти, направленного на гармонизацию процессов взаимного влияния права и государства, создание предпосылок, обеспечивающих необратимый характер демократизации властных структур.
T.Yu. Smolova
All-Russian Student Scientific and Practical Conference “Modern Region Development: the Crossroads of Science and Practice”
УДК 061.3 ББК 6/8
Т.Ю. Смолова
ВСЕРОССИЙСКАЯ
СТУДЕНЧЕСКАЯ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ
КОНФЕРЕНЦИЯ
«РАЗВИТИЕ
СОВРЕМЕННОГО РЕГИОНА: ПЕРЕКРЕСТКИ НАУКИ И ПРАКТИКИ»
овременное высшее образование невозможно представить без его научно-исследовательской составляющей. Лучшие традиции российской высшей школы нацеливают на то, чтобы студент не только получил соответствующие знания, но и имел навыки научной и аналитической работы. В значительной степени этому способствуют студенческие конференции, проводимые вузами страны.
В начале ноября 2007 г. силами деканата и кафедр факультета политико-правового управления Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина была организована и проведена I Всероссийская
