CC BY
44
РЕЦЕНЗИИ.
ХРОНИКА НАУЧНЫХ СОБЫТИЙ
P.P. Sergun Monograph Review:
Presnyakov M. V, Channov S.E. Administrative-Legal Regulation of Official Relations:
Theory and Practice. Saratov: Nauchnaya Kniga, 2009
УДК 342.9 ББК 67.401
П.П. Сергун
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ:
Пресняков М.В., Чанное С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2009
^Управление обществом и государством может быть эффективно только в том случае, если его осуществляют высокопрофессиональные чиновники, наделенные для этого всеми необходимыми полномочиями. Проводимая в Российской Федерации административная реформа неотделима от реформы государственной и муниципальной службы. «Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления» [1].
Судя по всему, после принятия в 20032007 гг. важнейших законодательных актов [2-4] реформа государственной службы
практически остановилась. Непосредственно это выразилось в том, что неоднократно переносилось принятие проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе», так и не появился законопроект о службе военной, из-за отсутствия целого ряда подзаконных актов до настоящего времени не действуют многие положения законодательства о государственной гражданской службе. Таким образом, остались нереализованными ряд направлений реформирования государственной службы, в том числе положения Концепции [5] и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.
Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточная доктринальная проработка предлагаемой реформы. И уже принятые нормативные акты, регулирующие государственную и муниципальную службу, и имеющиеся проекты свидетельствуют об отсутствии у их авторов единой концепции построения служебного законодательства Российской Федерации. Между тем реформирование служебного законодательства - большой и целостный процесс. Попытка осуществить его путем «точечных» изменений, без четко проработанной концепции и ясного понимания особенностей публичной служебной деятельности, не может быть успешной. В силу этого большую теоретическую и практическую значимость приобретают научные разработки, касающиеся служебно-правового регулирования. Заметным научным вкладом в исследование указанной проблематики стала и рецензируемая монография.
Структурно монография М.В. Преснякова и С.Е. Чаннова подчинена логике исследования, призванного наиболее полно охватить все аспекты административно-правового регулирования служебных отношений.
Первая глава посвящена изучению современного состояния правовой доктрины и практики правового регулирования служебных отношений. В ней, в частности, авторы проводят анализ трудоправовой и административно-правовой (служебно-правовой) концепций регулирования служебных отношений как с точки зрения их теоретической основательности, так и с позиций практического преломления. На основании проведенного исследования М.В. Пресняковым и С.Е. Чанновым обосновывается необходимость постепенного отказа от частно-правового регулирования в сфере государственной и муниципальной службы в пользу замены его публично-правовым. Данный вывод основывается на подробном изучении особенностей государственной и муниципальной службы как видов профессиональной деятельности и вытекающих из этого требований к их законодательному регулированию.
Во второй главе монографического исследования ставится вопрос о возможностях и перспективах формирования новой отрасли (либо подотрасли) российского права - служебного права. Стоит заметить, что со времени появления фундаментального труда Ю.Н. Старилова «Служебное право» (1996 г.) [6] рассмотрению этой проблематики в отечественной правовой литературе уделяется чрезмерно мало внимания. Поэтому крайне интересной выглядит работа, в которой поставлена цель проанализировать современное состояние служебного права с учетом произошедших в законодательстве изменений. Следует отметить, что данная глава исследования во многом носит дискуссионный характер.
Так, анализируя место служебного права в системе российского права, авторы отвергают его комплексный характер, отстаиваемый такими исследователями, как Б.Н. Габричидзе, И.А. Дякина и сам Ю.Н. Старилов. Впрочем, можно согласиться с общим выводом, что в настоящее время служебное право пока еще находится в стадии формирования, и дальнейшие пути его развития во многом будут определяться конкретными решениями законодателя.
Если первые две главы монографии носят по большей части теоретический характер, то в содержании третьей и четвертой органично сплетаются теория и практика. В особенности это касается третьей главы исследования, посвященной основаниям возникновения служебных правоотношений. Можно констатировать, что на сегодняшний день это, пожалуй, наиболее детальное исследование указанной проблематики с административно-правовых позиций. Так, в работе вводится понятие предпосылок и условий возникновения служебных правоотношений, причем сами эти термины авторами тщательно разграничиваются.
В рамках теоретического дискурса с представителями трудоправовой концепции регулирования служебных отношений авторы отстаивают необходимость постепенного отхода от договорных начал в построении законодательства о государственной и муниципальной службе. В силу этого ими, в частности, предлагается полный отказ от заключения каких-либо контрактов или договоров, с тем чтобы единственным основанием возникновения служебных отношений в перспективе стал административный акт.
Рассматривая процедуры возникновения служебных правоотношений, авторы наибольшее внимание уделяют процедуре конкурса, которая, по их мнению, должна стать основным способом замещения должностей государственной и муниципальной службы. Справедливым следует признать вывод, что действующее в настоящее время законодательство о государственной службе содержит слишком много пробелов и недочетов в регулировании указанных процедур, что позволяет правоприменителям во многих случаях процедуру конкурса обойти. Безусловно, указанная ситуация негативно сказывается на возможности граждан Российской Федерации реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе.
Еще более тревожное положение фиксируется в отношении муниципальной службы, так как законодатель вообще не посчитал необходимым закрепить обязательность проведения конкурса на замещение муниципальных должностей. Хотя это и выглядит вполне оправданным применительно к малочисленным муниципальным образованиям, в которых кадровая ситуация просто не позволяет провести полноценный конкурс, в крупных городах такой подход способен привести к формированию системы закрытого, «келейного» подбора муниципальных служащих. Предлагаемое же авторами решение выглядит вполне очевидным: федеральное законодательство о муниципальной службе должно содержать в себе дифференцированные подходы к регулировании муниципально-служебных отношений в муниципальных образованиях различных видов, как это реализовано в настоящее время в законодательстве о местном самоуправлении.
Заключительная глава работы посвящена специальным основаниям прекращения служебных правоотношений. Как видно из названия, в ней речь идет
лишь о тех основаниях, которые установлены законодательством о государственной или муниципальной службе, а не законодательством о труде. В качестве замечания можно указать, что рассматриваемая глава не имеет внутреннего разделения на параграфы, что при довольно значительном объеме (79 страниц) несколько затрудняет ее восприятие. На большом практическом материале в главе показывается, что действующая система оснований увольнения с государственной и муниципальной службы страдает рядом недостатков и имеет неразрешенные противоречия. Основной вывод, который делают по этому поводу авторы, заключается в необходимости введения полностью автономной от трудового права системы прекращения служебных правоотношений.
В монографии поднимается, помимо рассмотренных, еще целый ряд проблем административно-правового регулирования служебных отношений. Работу отличает широкая источниковедческая база, информационная и статистическая насыщенность.
Рецензируемая монография не свободна от некоторых недостатков и дискуссионных моментов. Так, большая часть работы посвящена анализу служебных правоотношений, возникающих на государственной гражданской и муниципальной службе. Правоохранительная служба рассматривается в работе значительно меньше, военной же уделено совсем немного внимания. Отчасти эта ситуация объясняется самими авторами тем, что именно законодательство о гражданской и муниципальной службе в настоящее время прошло стадию реформирования и позволяет делать выводы об основных направлениях формирования служебного права. Тем не менее представляется, что работа, претендующая на всеобъемлющее изучение административно-правового регулирования служебных отношений, должна в равной степени затрагивать все их виды.
Монография адресована преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, а также практическим работникам органов государственной власти и местного самоуправления. Впрочем, имеющиеся в ней материалы могут быть интересны и другим читателям. Появление на свет монографического исследования М.В. Преснякова и С.Е. Чаннова «Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика», по нашему мнению, стало заметным событием в отечественной административно-правовой науке.
Библиографический список
1. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
2. О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
5. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации [Электронный ресурс]. ЦВ.Ь: http://2004.kremlin.ru/text/docs/30625.shtml
6. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.
