CC BY
99
УДК: 342.25
ББК: 67400.6
Карев Д.А.
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУТА РОССИЙСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Karev D.A.
SPECIAL PRINCIPLES OF THE INSTITUTE OF THE RUSSIAN MUNICIPAL SERVICE
Ключевые слова: муниципальная служба, принципы муниципальной службы, специальные принципы, институциональные принципы, субинституциональные принципы.
Keywords: municipal service, principles of municipal service, special principles, institutional principles, subinstitutional principles.
Аннотация: в статье рассматриваются специальные принципы муниципальной службы как правового института муниципального права. Теоретический анализ. На основе анализа различных точек зрения автор приходит к выводу, что по сфере действия принципы муниципальной службы могут быть подразделены на 1) общеправовые; 2) отраслевые; 3) специальные. Последние, в свою очередь, подразделяются на институциональные (характеризующие весь институт муниципальной службы) и субинституциональные (характеризующие отдельные субинституты муниципальной службы). При этом перечень специальных принципов муниципальной службы, содержащийся в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", может быть дополнен и иными принципами, прямо в законе не названными, но вытекающими из его положений. Таковым, например, является принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Результаты. На основе изложенного в статье предлагается выделение следующих специальных принципов муниципальной службы: 1) институциональные (профессионализма и компетентности; внепартийности; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы); 2) субинституциональные (презумпции нелояльности; компенсации ограничений дополнительными гарантиями; повышенной значимости и напряженности служебной деятельности и др.).
Abstract: introduction. The article deals with special principles of municipal service as a legal institution of municipal law. Theoretical analysis. On the basis of an analysis of various points of view, the author comes to the conclusion that the scope of the principles of municipal service can be subdivided into 1) general legal; 2) sectoral; 3) special. The latter, in turn, are subdivided into institutional (characterizing the entire institution of the municipal service) and sub-institutional (characterizing some sub-institutions of the municipal service). At the same time, the list of special principles of the municipal service, contained in Art. 4 of the Federal Law "On Municipal Service in the Russian Federation," may be supplemented by other principles that are not directly named in the law, but stemming from its provisions. This, for example, is the principle of the relationship between the municipal service and the state civil service. Results. On the basis of the foregoing, the following special principles of the municipal service are proposed: 1) institutional (professionalism and competence, non-partisanship, responsibility of municipal employees for non-fulfillment or improper performance of their official duties, interrelationships between the municipal service and the state civil service) 2) sub-institutional (presumptions of disloyalty , compensation of restrictions by additional guarantees, increased importance and intensity of official activity
Принципы муниципальной службы - водящие идеи и требования, лежащие в ос-это "...отправные и основные начала, руко- нове формирования и функционирования
муниципальной службы"1. Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития.2 Вместе с тем, следует иметь в виду, «каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнении других»3.
Указанное обстоятельство требует не только выявления всех принципов муниципальной службы Российской Федерации, но и их классификации с целью определить как взаимовлияние этих принципов, так и общесистемное их воздействие на организацию и функционирование муниципальной службы.
Теоретический анализ.
Сами по себе принципы муниципальной службы перечислены в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации":
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность
1 Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. М., 2002. 380 с.
2 Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) // СПС Консуль-тантПлюс. 2007.
3 Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие,
признаки, принципы // Вестник Пермского университе-
та. Юридические науки. 2012. № 2. С. 64 - 70.
муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Вместе с тем, в научной литературе выделяют и другие принципы муниципальной службы, в законе прямо не названные. Так, например, Н.В. Постовой называет в числе принципов муниципальной службы принцип законности при осуществлении муниципальной службы, который дан в ст. 12 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"; а также принцип взаимодействия с государственной гражданской службой, который дан в ст. 5 этого же Закона; добросовестности и добропорядочности при осуществлении муниципальной службы4.
Принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы выделяется также в качестве основного принципа института муниципальной службы и Е.Ю. Киреевой5.
Законность как основной принцип муниципальной службы называет и А.В. Москалев. Помимо него, он также дополняет законодательный перечень принципов муниципальной службы принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Россий-
4 Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. М., 2016. 456 с.
5 Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2010. С. 54.
ской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; гласности в осуществлении муниципальной службы; подконтрольности должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления1.
С.Ю. Фабричный в свою очередь в своей докторской диссертации называет целый ряд принципов муниципальной службы, прямо не поименованных в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (правда, его диссертация подготовлена до принятия указанного закона), в частности, таких как: принцип соответствия содержания правового регулирования муниципальной службы нормам международного права, в т.ч. Европейской Хартии местного самоуправления; принцип конституционной защиты системы местного самоуправления и его элементов, одним из которых является муниципальная служба; принцип федеративного устройства Российской Федерации и субсидиарности; принцип общего и особенного в построении и функционировании государственной и муниципальной службы; принцип комплексного правового регулирования муниципальной службы как вида служебной деятельности; принцип совершенствования форм общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти2.
Как представляется, с выделением не всех из этих принципов муниципальной службы можно объективно согласиться, однако все вышеприведенное во всяком случае свидетельствует о том, что перечень принципов муниципальной службы вряд ли исчерпывается названными в настоящее время на законодательном уровне.
1 Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Ав-тореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2005. С. 55.
2 Комментарий к Федеральному закону «О муни-
ципальной службе в Российской Федерации» / под ред. Чаннова С.Е. - М., 2008. С. 320.
Применительно муниципальной службе отдельные исследователи также предлагают классифицировать принципы по сфере действия, исходя из того, что некоторые из них распространяются только собственно на муниципальную службу, а другие - на всю правовую систему Российской Федерации. Так, в частности, А.В. Москалев предлагает выделять:
- общие принципы муниципальной службы (законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы);
- специальные принципы муниципальной службы (профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы)3.
В целом данная классификация видится нам верной, хотя и недостаточно подробной. Но, во всяком случае, можно вполне согласиться с выделением группы общих принципов муниципальной службы. Названы они могут быть по-разному: общие, общесистемные, общеправовые - но, во всяком случае, суть их состоит в том, что они
3 Карев Д.А. Конституционный принцип равенства в служебных правоотношениях // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2018. № 1.
воздействуют на всю правовую систему Российской Федерации, и, в том числе, на муниципальное право и на муниципальную службу как один из его правовых институтов.
Специальными принципами муниципальной службы выступают те из них, которые характеризуют именно муниципальную службу как правовой институт, но не все муниципальное право в целом. Этим они отличаются как от общеправовых принципов, так и от отраслевых. При этом специальные принципы муниципальной службы, с нашей точки зрения, могут быть подразделены на институциональные (характерные для всего института муниципальной службы) и субинституциональные (характерные для отдельных ее субинститутов).
Институциональные принципы муниципальной службы либо непосредственно закреплены в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", либо вытекают из других норм данного федерального закона.
Так, например, принцип профессионализма и компетентности требует от муниципальных служащих: быть постоянно готовыми к осуществлению должностных правомочий на необходимом уровне, хорошо знать предмет своей собственной служебной деятельности, владеть правилами и процедурами деятельности в органах местного самоуправления; иметь общую и специальную профессиональную подготовку. Наличие данного принципа среди принципов муниципальной службы напрямую вытекает из самого ее определения как профессиональной деятельности1. В то же время было бы неверным утверждать, что принцип профессионализма и компетентности является одним из принципов муниципального права или местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации реализуется как органами местного самоуправления, так и населением непосредственно, путем использования, например, таких форм прямого волеизъявления как: местный референдум, и муниципальные выборы, сход граждан и др. Кроме
1 Трудовое право России. Практикум: учеб. пособ. / отв. ред. И.К. Дмитриева, А.М. Куренной. М., 2011. 792 с.
того, и деятельность органов местного самоуправления не всегда осуществляется полностью на профессиональной основе, так, например, депутаты представительных органов муниципальных образований в большинстве своем исполняют свои полномочия на общественных началах. Таким образом, решение вопросов местного значения, как и в целом осуществление местного самоуправления может носить и непрофессиональный характер.
Конечно, профессиональной по своей сути, как правило, является трудовая деятельность, каковой, исходя из ч. 2 ст. 3 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" является муниципальная служба. Однако трудовое право, отличие от права муниципального, относится не к публичным, а к комплексным отраслям, соединяющим в себе как публично-правовые, так и частноправовые начала2. В силу этого вопрос об уровне профессионализма и компетентности работника не является вопросом законодательного регулирования, а относится к усмотрению работодателя. Соответственно, принцип профессионализма и компетентности не входит в число принципов трудового права.
Таким образом, как мы видим, принцип профессионализма и компетентности применительно к муниципальной службе никак не может рассматриваться как отраслевой (межотраслевой) или, тем более, общеправовой. То же можно сказать и о других институциональных принципах. В частности, представляется правильным отнести к ним принцип внепартийности муниципальной службы, отнюдь не характеризующий в целом российскую систему государственного и муниципального управления, но выступающий необходимым требованием для организации муниципальной службы.
В отличие от принципа профессионализма и компетентности, принцип внепар-тийности прямо не закреплен в законода-
2 Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. № 5.
тельстве о государственной службе. Вместе с тем, в ряде законов, в том числе, в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" имеются нормы, направленные на недопущение влияния политических предпочтений гражданского служащего на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей. Выполнение своих должностных обязанностей, требует от муниципального служащего проявление нейтральности и беспристрастности. В своей деятельности муниципальные служащие должны руководствоваться Конституцией РФ и иными законами и не должны быть связаны решениями политических партий. С другой стороны принадлежность к той или иной политической партии не может являться причиной для отказа в приеме на муниципальную службу. Принадлежность к той или иной политической партии не может являться основанием для увольнения муниципального служащего.
Таким образом, принцип внепартий-ности муниципальной службы имеет как бы две составляющие:
1) недопущение влияния политических партий на служащих;
2) недопущение влияния факта принадлежности муниципального служащего к политической партии на оценку его деятельности.
Соответственно, полная формулировка принципа внепартийности муниципальной службы может быть сделана следующим образом: на осуществление муниципальным служащим служебных обязанностей не может влиять принадлежность его к какой-либо политической партии, либо наличие политических взглядов. С другой стороны, указанные обстоятельства не могут каким-либо образом влиять на изменение объема прав муниципальных служащих (лиц, поступающих на муниципальную службу).
Таким образом, принцип внепартий-ности муниципальной службы имеет в целом ограниченный характер. По сути, он сводится к требованию для муниципального служащего не допускать влияния своих политических взглядов на служебную деятельность.
Нам, однако, такое полное ограниче-
ние прав государственных и муниципальных служащих на нахождение в политической партии и вообще политическую деятельность видится избыточным. Тем более, не следует забывать, что некоторые виды служебной деятельности тесно связаны с политикой. По сути, в данной ситуации мы имеем дело с классическим конфликтом интересов. Муниципальный служащий, оказавшийся в ситуации конфликта интересов, также находится в противоречии между своими служебными обязанностями и своими интересами (только не интересами политической партии, а частными). И, вполне возможно, он сумеет пренебречь этими интересами и исполнить служебные обязанности надлежащим образом. Однако в данном случае законодатель обоснованно не хочет рисковать и в принципе требует разрешить сложившуюся ситуацию путем использования одного из способов урегулирования конфликта интересов.
В связи с этим нам представляется, что реализация принципа внепартийности на муниципальной службе требует внесения изменений в ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Из п. 3 ч. 1 данной статьи необходимо исключить после слов: «за исключением» - слова: «участия в управлении политической партией», а также после слов: указанными некоммерческими организациями - слова «(кроме политической партии)».
Среди других принципов, названных в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", представляется правильным отнести к институциональным принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Конечно, сама по себе ответственность характеризует всю правовую систему Российской Федерации, однако применительно к муниципальной службе речь идет о вполне конкретном виде ответственности - дисциплинарной - за совершение муниципальными служащими дисциплинарных проступков. При этом, дисциплинарная ответственность муниципальных служащих, в отличие от дисциплинарной ответственности работников по
нормам ТК РФ, носит публичный характер [9, с. 248], поэтому принцип ответственности в системе муниципальной службы не может рассматриваться как отраслевой, заимствованный из трудового права.
Наконец, в перечень институциональных принципов муниципальной службы, по нашему мнению, должен быть включен принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Данный принцип не назван напрямую в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Вместе с тем, ст. 5 того же федерального закона говорит о взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. По нашему мнению, указанные положения закона представляют собой одну из основ построения муниципальной службы, которые должны обязательно учитываться при формировании ее нормативной базы и, как следствие, могут рассматриваться в качестве институционального принципа. Схожего мнения придерживаются и некоторые другие ученые1.
Институциональные принципы, как уже было отмечено выше, распространяются на конкретный правовой институт, как в рамках одной отрасли, так и носящий межотраслевой характер. Вместе с тем, как представляется, для таких крупных институтов права как институт муниципальной службы, возможно выделение и принципов, лежащих в основе отдельных ее субинститутов.
Так, например, одним из важнейших направлений повышения эффективности муниципального управления является уменьшение уровня коррупции в органах местного самоуправления. В связи с этим институт муниципальной службы содержит значительное количество антикоррупционных норм, формирующих субинститут противодействия коррупции на муниципальной службе (причем в настоящее время именно антикоррупционное законодательство является наиболее разработанным и объемном
1 Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2010. С. 54.
среди всего муниципально-служебного).
Антикоррупционное законодательство на муниципальной службе направлено на то, чтобы, во-первых, уменьшить возможности совершения коррупционных действий муниципальными служащими; во-вторых, выявить факты проявления коррупции. В связи с этим на муниципальных служащих возлагаются различные ограничения, запреты и обязанности. При этом характерно, что само по себе несоблюдение этих ограничений, запретов и обязанностей может и не быть следствием совершения коррупционных действий.
К примеру, муниципальная служащая не указала в декларации сведения о доходах, полученных от продажи автомашины, полагая, что, поскольку она на вырученные деньги в отчетном году купила более дорогую, доход ею не был получен и была уволена за предоставление заведомо недостоверных сведений о доходах. Указанные обстоятельства были установлены в рамках двух судебных рассмотрений, однако и первая, и апелляционная инстанция признали увольнение муниципальной служащей законным (Апелляционное определение Иркутского областного суда № 33-1292/2014 от 18 февраля 2014 г.). Фактически в данном случае она была уволена не за коррупционные действия (она их не допускала), а непосредственно за несоблюдение антикоррупционных норм, поскольку, такое несоблюдение само по себе делает невозможным дальнейшее продолжение муниципально-служебных отношений.
Подобный подход основывается на так называемом принципе презумпции нелояльности государственных и муниципальных служащих, о котором пишет, в частности, С.Е. Чаннов. «Сам факт такого деяния, независимо от вины служащего влечет невозможность доверять ему в дальнейшем, несмотря на то, что, возможно, никаких негативных для общества и государства последствий его деяние не повлекло и не могло повлечь»2.
Принцип презумпции нелояльности лежит в основе субинститута противодей-
2 Чаннов С.Е. Может ли коррупционный проступок быть малозначительным? // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10. С. 2199.
ствия коррупции на муниципальной службе в силу самой его специфики. В то же время, с нашей точки зрения, совершенно очевидно, что он не может быть принципом всего института муниципальной службы, поскольку муниципально-служебная деятельность в целом не может основываться на недоверии к служащим (а именно к этому он и ведет).
Представляется, что отдельные субинституты муниципальной службы могут базироваться и на других субинституциональных принципах. Например, субинститут правового статуса муниципального служащего на принципе компенсации ограничений дополнительными гарантиями; субинститут оплаты труда - на принципе повышенной значимости и напряженности служебной деятельности и т.п. Однако, безусловно, выявление таких принципов требует отдельного более подробного анализа.
Результаты
Подводя итог данной статьи, отметим, что, таким образом, с нашей точки зрения, по
сфере действия принципы муниципальной службы могут быть подразделены на:
- общеправовые (к примеру, приоритета прав и свобод человека и гражданина; законности; равенства);
- отраслевые (например, единства основных требований к муниципальной службе при учете исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; самостоятельности органов местного самоуправления при регулировании муниципальной службы);
- специальные, среди которых можно выделить институциональные (профессионализма и компетентности; внепартийности; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы) и субинституциональные (презумпции нелояльности; компенсации ограничений дополнительными гарантиями; повышенной значимости и напряженности служебной деятельности и др.).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Володин, А.М., Немчинов, А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. - М., 2002. - 380 с.
2. Колесников, А.В., Макаров, А.О., Осипова, И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. - 2007.
3. Москалев, А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2012. - № 2. - С. 64 - 70.
4. Постовой, Н.В., Таболин, В.В., Черногор, Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. - М., 2016. - 456 с.
5. Киреева, Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2010. - 54 с.
6. Фабричный, С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2005. - 55 с.
7. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / под ред. С.Е. Чаннова. - М., 2008. - 320 с.
8. Трудовое право России. Практикум: учеб. пособ. / отв. ред. И.К. Дмитриева, А.М. Куренной. - М., 2011. - 792 с.
9. Пресняков, М.В., Чаннов, С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. - Саратов, 2008. - 412 с.
10. Чаннов, С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Административное право и процесс. - 2012. - № 7. - С. 13 - 18.
11. Чаннов, С.Е. Может ли коррупционный проступок быть малозначительным? // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 10. - С. 2199.
12. Глушко, Е.К. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Феде-
рации // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 2. - М.: АНО "Центр публично-правовых исследований", 2007.
13. Еремян, В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. - 2006. - № 5.
14. Карев, Д.А. Конституционный принцип равенства в служебных правоотношениях // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». - 2018. - № 1.
15. Коробченко, В.В., Иванкина, Т.В. Правовая природа ответственности гражданских служащих за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы российского права. -2016. - № 7.
