CC BY
4
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
Ретроспектива и современное состояние индивидуальной профилактической работы в деятельности участковых уполномоченных
полиции
ХОЛМАНСКИЙ ВИТАЛИЙ ИВАНОВИЧ,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, г. Санкт-Петербург,
ул. Лётчика Пилютова, д. 1
СТУЛЬНОВА ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1
Retrospective and Current State of Individual Preventive Work in the Activities of District Police Officers
HOLMANSKY VITALY IVANOVICH,
Candidate of Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Bodies St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Russian Federation, 198206, St. Petersburg,
Pilyutov Pilot St., 1
STULNOVA TATIANA VLADIMIROVNA,
Candidate of Law, Senior Lecturer of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Bodies St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Russian Federation, 198206, St. Petersburg, Pilyutov Pilot St., 1
УДК 351.75
Аннотация. Участковый уполномоченный во все Annotation. The district commissioner has always
времена был и остается основным субъектом осущест- been and remains the main subject of individual preven-
вления индивидуальной профилактической работы tive work in relation to certain categories of persons liv-
в отношении отдельных категорий лиц, проживающих ing on the territory of the administrative area and regis-
на территории административного участка и состоя- tered with the territorial body of internal affairs. During
щих на учете в территориальном органе внутренних the existence of the Union State, the Soviet legislative
дел. В период существования союзного государства system, which represents the legal basis for the individual
советская законодательная система, представляющая preventive work of district police inspectors with certain
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
правовую основу индивидуальной профилактической работы участковых инспекторов милиции с отдельными категориями лиц, по сравнению с действующей в последние десятилетия, была более совершенна и в полной мере отвечала вопросам борьбы с ростом преступности и иных правонарушений в обществе.
categories of persons, compared with the current one in recent decades, was more perfect and fully answered the issues of combating the growth of crime and other offenses in society.
Ключевые слова и словосочетания: участковый уполномоченный полиции; индивидуальная профилактическая работа; лица, состоящие на учете в органах внутренних дел.
Keywords and phrases: district police commissioner; individual preventive work; persons registered with the internal affairs body.
В структуре территориальных органов МВД России служба участковых уполномоченных полиции традиционно именуется как профилактическая . Указанной традиции способствовал тот факт, что в 1976 г . в системе МВД СССР была создана отдельная профилактическая служба, в связи с чем на местах участковые инспектора милиции входили в отделения, отделы, управления службы профилактики . В этот период времени руководство МВД России осуществлял Н . А. Щёлоков . В период его работы службу в милиции в должности старшего участкового инспектора милиции одного из районов Ленинграда проходил один из авторов статьи В то время индивидуальная профилактическая работа участковых инспекторов милиции в отношении отдельных категорий лиц в прямом смысле была возведена в ранг государственной политики . Профилактической работой были охвачены практически все слои населения, представители которых своим поведением или образом жизни отклонялись от общепринятых норм образа жизни советского гражданина При этом полномочия участковых инспекторов милиции при осуществлении индивидуальных профилактических функций устанавливались принятием нормативных актов на самом высоком государственном, партийном и политическом уровнях, а затем подтверждались в нормативных актах, принимаемых на ведомственном или местном уровне В своей индивидуальной профилактической деятельности участковые инспектора милиции успешно применяли не только методы убеждения, но и предоставленные государством в законодательном порядке методы принуждения, чего сегодня особенно не хватает современным участковым уполномоченным полиции во всех областях их профилактической деятельности Например, каждый гражданин союзного государства, кроме женщин, имеющих на воспитании детей в возрасте до 12 лет, обязан был трудиться . Трудовая
беспричинная незанятость гражданина свыше трех месяцев в течение года свидетельствовала о том, что гражданин ведет паразитический образ жизни Участковому инспектору милиции, выявившему такое лицо, давалось право составлять установленные законом документы, на основании которых начальник территориального органа внутренних дел (далее — ОВД) объявлял лицу официальное предостережение о недопустимости ведения паразитического образа жизни и необходимости трудоустройства в месячный срок С этого момента индивидуальная профилактическая работа участкового инспектора милиции в отношении данного лица только начиналась . Лицо ставилось на профилактический учет в ОВД, где состояло 12 месяцев со дня объявления ему официального предостережения На высшем партийном и государственном уровнях принималось постановление, направляемое в нижестоящие обкомы, горкомы, райкомы партии, исполнительные комитеты Советов народных депутатов Согласно им партийные организации трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций обязаны были принимать на работу определенное количество лиц, состоящих на профилактическом учете в ОВД, и осуществлять в отношении них индивидуальную воспитательную работу с обязательным закреплением за ними шефа-наставника из числа наиболее подготовленных работников, с которым участковый инспектор милиции обязан был ежемесячно поддерживать телефонную связь Для этого в подразделения кадров «спускались» очередные разнарядки бланков для трудоустройства, заверенные гербовыми печатями и обязательные для исполнения Лицу по его желанию выдавался бланк для трудоустройства, также заверенный печатью, на любое выбранное им предприятие . Отказ от приема на работу по бланку являлся предметом последующего заслушивания секретаря партийной организации и директора предприятия на очередном заседании райкома
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
партии . Если гражданин в течение года после объявленного ему официального предостережения о трудоустройстве «набирал» свыше месяца нерабочих дней, он привлекался к уголовной ответственности за тунеядство по ст. 209 УК РСФСР . Если он, трудоустроившись, продолжал работать, то через год он снимался с профилактического учета ОВД .
В борьбе с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, которая в то время не была так распространена, как сейчас, с нарушениями порядка в общественных местах в состоянии алкогольного или наркотического опьянения законом был установлен критерий, согласно которому если лицо в течение года два и более раз привлекалось к административной ответственности за появление в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, или за употребление, хранение, сбыт наркотиков, то оно зачастую по рекомендации информационного центра вышестоящего органа внутренних дел ставилось на профилактический учет в районном ОВД . При этом в отличие от требований современных нормативных актов данная постановка на профилактический учет никаким образом не была связана с состоянием данного лица на учете в наркологическом кабинете района1 . Участковому инспектору милиции законом и ведомственными нормативными правовыми актами того периода времени предписывалось ежемесячно посещать указанных лиц по месту жительства, проводить с ними профилактические беседы, склоняя к добровольному лечению от алкоголизма или наркомании, письменно предупреждать о возможном направлении на принудительное лечение От ближайшего окружения лиц, его родственников, соседей, участковый инспектор милиции обязан был принимать заявления о противоправном поведении, реагировать на них путем принятия более жестких мер административного принуждения, включая сбор документов на частичное ограничение дееспособности, принудительную постановку на учет в наркологическом кабинете района для лечения от алкоголизма или наркомании, привлечения к административной ответственности за совершенные деяния и т п В то время в стране успешно функционировала система принудительного лечения от алкоголизма и наркомании на базе лечебно-трудовых профилакториев . Фактический отказ лица изменить свой образ
1 О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности: приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205. П . 33 .4 .
жизни, добровольно лечиться от алкоголизма или наркомании давал основание участковому инспектору милиции по заявлениям его родственников, трудовых коллективов выходить в общественные организации по месту жительства с подготовленными материалами о вынесении ими ходатайства в суд о направлении лица на принудительное лечение от алкоголизма или наркомании в лечебно-трудовой профилакторий сроком от 6 до 24 месяцев . Постановка на профилактический учет в ОВД и проведение индивидуальной профилактической работы участковым инспектором милиции с лицами, которые, находясь в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, систематически допускали административные правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений, практически осуществлялись по такой же схеме .
Внимание заслуживает индивидуальная профилактическая работа, осуществляемая участковым инспектором милиции с отдельными категориями, освобожденными из мест лишения свободы . Именно рецидивная преступность во все времена представляла собой наиболее опасную разновидность общей преступности Результаты многолетних научных исследований, проведенных учеными основных направлений права еще в советские времена, наглядно доказали, что наибольшая степень криминогенной и рецидивной опасности любого лица, освобожденного из мест лишения свободы, проявляется в первые три года со дня его освобождения из мест лишения свободы с постепенным убыванием к концу трехлетнего периода Именно в эти годы лицо либо постепенно обретает социально значимые положительные связи в семье, по месту жительства, работы и начинает жить полноценной жизнью советского гражданина, либо вновь совершает очередное преступление Поэтому политика советского государства, основанная на выводах ученых-криминологов, в целом сводилась к тому, что не имеет никакого смысла содержать лицо, освобожденное из мест лишения свободы, на профилактическом учете в ОВД свыше трех лет с момента освобождения его из мест лишения свободы Исключение составляли только лица, признанные судами особо опасными рецидивистами2 . Эти лица, обладавшие наивысшей степенью криминогенной и рецидивной опасности, из мест лишения свободы всегда выходили с административным надзором, установленным начальником ис-
2 Уголовный кодекс РСФСР: утв . ВС РСФСР 27 октября 1960 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591. Ст. 24 .1. Утратил силу
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
правительно-трудового учреждения (далее — ИТУ), и надзор в отношении них при наличии материальных оснований мог продлеваться до бесконечности Однако если установленный законом срок административного надзора заканчивался и не было материальных оснований для его дальнейшего продления, а с момента освобождения лица прошло свыше трех лет, то административный надзор прекращался, а лицо переводилось в категорию профилактического учета «ранее судимый» с последующим, значительно меньшим объемом осуществляемой в отношении него участковым инспектором милиции индивидуальной профилактической работы Лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений или более двух раз за совершение любых умышленных преступлений, не нарушавшие в местах лишения свободы установленный режим отбывания уголовного наказания, в соответствии с установленным законом и ведомственными нормативными правовыми актами порядком, освобождались без установления в отношении них административного надзора правами начальника ИТУ1 . Такие лица участковым инспектором милиции незамедлительно ставились на профилактический учет в ОВД в категорию лиц, «формально подпадающих под установление административного надзора», и в отношении них в течение трех последующих лет ежемесячно осуществлялась плотная профилактическая работа Данная работа включала в себя ежемесячные проверки лица по месту работы, жительства и информационному центру на предмет привлечения к административной ответственности в другом районе . Каждая проверка оформлялась справкой, концентрируемой в учетном профилактическом деле По итогам каждого квартала участковый инспектор милиции вкладывал в учетное профилактическое дело обзорную справку, в которой отражалась вся проведенная в течение прошедшего квартала в отношении лица индивидуальная профилактическая работа с указанием его примет, связей, образа жизни, посезонно носимой верхней одежды . При выявлении случая привлечения лица за совершенное административное нарушение он официально письменно предупреждался участковым инспектором милиции о возможном установлении в отношении него административного надзора . После двух сделанных предупрежде-
1 О внесении изменений и дополнений в законодательство СССР об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 сентября 1983 г. № 10007-Х // Ведомости ВС СССР . 1983 . № 39 . Ст. 584. Утратил силу.
ний и при наличии третьего нарушения правами начальника ОВД выносилось постановление об установлении административного надзора, которое санкционировалось прокурором рай-она2 . Если лицо, осужденное за подобные преступления, в местах лишения свободы нарушало установленный режим содержания, оно привлекалось к дисциплинарной ответственности и правами начальника ИТУ признавалось «злостным нарушителем режима содержания» При освобождении из мест лишения свободы такое лицо всегда выходило с административным надзором, установленным начальником ИТУ, согласованным с председателем наблюдательной комиссии и санкционированным прокурором по надзору за соблюдением законности в ИТУ Современным участковым уполномоченным полиции трудно поверить в то, что в советский период действия, например, административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, средний уровень рецидивной преступности в СССР, по официальной оценке ученых, занимающихся этой проблемой, не превышал 27 %, а среди лиц, состоящих под административным надзором, — не превышал 20 % . При этом только в 10 % случаев эти лица совершали общие уголовные преступления, а еще в 10 % случаев их привлекали к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора по ст . 198-2 УК РСФСР [1, с . 40] .
Такое положение фактически сохранялось до конца 1983 г . пока вновь назначенный руководитель МВД СССР не объявил, что профилактикой должны заниматься все службы органов внутренних дел, а не только участковые инспектора милиции Таким образом, отдельно созданная служба профилактики в системе МВД СССР фактически была упразднена, а сама индивидуальная профилактическая работа с отдельными категориями лиц, регламентируемая периодически издаваемыми ведомственными нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу регулирования работы участковых, стала постепенно претерпевать кардинальные изменения Таким образом, постепенно менялась правовая основа деятельности службы участковых, зачастую сводя на нет многолетние достижения правоохранительных органов, выработанные годами в результате кропотливого труда ученых различных отраслей права, практических и теоретических сотрудников
2 Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-У1 // Ведомости ВС СССР . 1966. № 30 . Ст. 597. Утратил силу.
Материалы Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности»
(издаются в авторской редакции)
существовавшей в это время правоохранительной системы .
Несмотря на то, что в настоящее время служба участковых уполномоченных полиции традиционно называется профилактической, ни в одном действующем нормативном правовом акте не содержится обозначение участкового уполномоченного полиции как основного субъекта профилактики в структуре органа внутренних дел Предназначение же профилактического учета, в том числе в органах внутренних дел, согласно действующему федеральному закону, вообще обозначено как информационное обеспечение деятельности субъектов про-филактики1 . Более двух десятилетий, начиная с 1991 г . и до 11 февраля 2011 г ., в стране действовал Закон Российской Федерации «О милиции» . Добросовестно исполняя закон, ни участковые уполномоченные милиции, ни их руководители, очевидно, никогда даже не задумывались о том, что основная обязанность милиции — осуществлять индивидуальную профилактическую работу в отношении отдельных категорий лиц, проживающих на обслуживаемой территории, из его содержания была полностью исключена Как пояснили в своих комментариях к закону его разработчики В . П . Кон-драшов, Ю . П . Соловей и В . В . Черников, законодатели целенаправленно исключили эту обязанность из содержания проекта закона, так как, по их мнению, она предоставляла широкие полномочия по вмешательству милиции в законные права и личные интересы тех лиц, которые уже отбыли уголовные или административные наказания за совершенные противоправные деяния и являются полноправными гражданами общества [2, с . 42, 103]. Тем не менее в течение практически двадцати лет после принятия Закона Российской Федерации «О милиции» контролирующие и надзирающие органы различного уровня продолжали и продолжают требовать от участковых уполномоченных полиции и их руководителей результаты осуществления индивидуальной профилактической работы, в том числе с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, зачастую возбуждая в отношении них дисциплинарные производства и привлекая их к дисциплинарной, а то и к уголовной ответственности . Это происходит в случаях, когда совершенные гражданами преступления вызвали большой общественный резонанс Примером тому могут служить известные факты участи полицейских, обслу-
1 Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: Федер . закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» .
живавших административные участки в г Белгороде, на котором проживал ранее неоднократно судимый, освобожденный из мест лишения свободы поднадзорный, так называемый белгородский стрелок, и в Нижнем Новгороде, где проживало лицо, убившее свою жену и детей Фактически получается, что участковые уполномоченные должны были выполнять объективно важные, но не обеспеченные законом функции . Принятый в феврале 2011 г . Федеральный закон «О полиции» содержит единственное положение, обязывающее сотрудников полиции осуществлять индивидуальную профилактическую работу только с теми лицами, выявленными сотрудниками полиции, «которые имеют намерения совершить преступление» Дословное толкование анализируемого положения означает, что закон предусматривает ситуации, при которых сотрудникам полиции стали известны сведения о том, что конкретное лицо имеет намерение совершить конкретное преступление На практике в ситуации, предусмотренной данным положением, ни о какой индивидуальной профилактической работе в деятельности участковых уполномоченных полиции не может идти речи. Если предположить, что участковые уполномоченные полиции действительно выявят таких лиц, в том числе из числа освобожденных из мест лишения свободы, которые по имеющейся гласной или иной информации, полученной оперативным путем, намереваются совершить преступления, то в таких случаях, действующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность сотрудников полиции, обязывают их осуществлять мероприятия совершенно иного характера В таких случаях они обязаны осуществлять меры оперативно-розыскного характера, особенно на стадии приготовления лица к совершению преступления, или меры уголовно-процессуального характера на стадии его покушения на совершение преступления . Многолетняя практика работы давно доказала, что основаниями для постановки любого лица на профилактический учет в ОВД и проведения с ним индивидуальной профилактической работы со стороны участковых уполномоченных являются не надуманные разработчиками проекта закона и одобренные законодателями намерения этого лица совершить преступление, а ведение им антиобщественного образа жизни; систематическое нарушение общественного порядка в общественных местах, порядка в сфере семейно-бытовых отношений; имеющаяся судимость за совершенное преступление; характер преступления, способ его совершения и склонность лица к совершению противоправ-
Материалы Международной научно-практической конференции
«Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и общественной безопасности» (издаются в авторской редакции)
ных деяний; степень тяжести совершенного преступления, то есть реальная степень общественной опасности лица. Более того, проведение участковым уполномоченным полиции индивидуальной профилактической работы с какой бы то ни было категорией лиц, состоящей на профилактическом, а не просто на учете в ОВД, всегда обусловлено необходимостью осуществления профилактических мероприятий, которые в той или иной степени неизбежно затрагивают охраняемые законами права и личные интересы граждан, как состоящих на учете, так и лиц, находившихся в их ближайшем окружении: родственников, соседей по коммунальной квартире и т д Например, любое индивидуальное профилактическое посещение участковым уполномоченным полиции гражданина по месту его проживания, вызов его в участковый пункт полиции для проведения с ним профилактической беседы о недопустимости ведения антиобщественного образа жизни или нарушения общественного порядка и т п должны иметь предусмотренные законом основания Следовательно, по нашему глубокому убеждению, полномочия полиции по осуществлению этих мероприятий должны быть в первую очередь обязательно определены именно в законодательном порядке, а не ведомственными нормативными правовыми актами, включая приказы МВД России Именно в законодательном порядке должны быть определены не только формы и методы осуществления индивидуальной профилактической работы, но и объективно обоснованные сроки ее проведения Пробел, существующий в настоящее время в нормативном правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных полиции по осуществлению функций индивидуальной профилактики, по нашему мнению, приводит к тому, что участковые уполномоченные полиции, от которых требуется в большей мере не столько само проведение этой работы, сколько ее результаты, по собственному
усмотрению вынуждены определять ее порядок, формы и методы, которые в определенных случаях, например по заявлениям тех же лиц, состоящих на учете в ОВД, контролирующими и надзирающими органами различного уровня, в зависимости от возникшей конфликтной ситуации могут быть квалифицированы как превышение участковыми уполномоченными полиции своих должностных полномочий, повлекшее нарушения законности, прав и свобод граждан и влекущее отрицательные правовые последствия для самих участковых уполномоченных Более того, при внимательном анализе содержащегося в Федеральном законе «О полиции» положения, определяющего полномочия полиции по осуществлению индивидуальной профилактической работы, и положений, содержащихся в приказах МВД России, включая последний, изданный в период действия закона, регламентирующих деятельность участковых уполномоченных полиции в этом направлении и перечисляющих категории лиц, подлежащих их учету в ОВД и осуществлению индивидуальной профилактической работы, невольно задаешься вопросом о реальном наличии у этих лиц, к какой категории они бы не относились, установленного законом намерения совершить преступления Ведь согласно именно этому основанию они обязаны состоять на профилактическом учете в ОВД и в отношении них со стороны участковых уполномоченных полиции должна осуществляться индивидуальная профилактическая работа Считаем, что провозглашенный в свое время в стране принцип верховенства закона еще никто не отменял А это означает, что если мы действительно намерены построить правовое государство, то положения ведомственных нормативных актов, какими являются в том числе приказы МВД России, должны четко соответствовать, а не противоречить соответствующим положениям закона
Список литературы:
1 . Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право.2006 . № 1 .
2 . Кондрашов В. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Российский закон о милиции Москва, 1992
