Ресурсоснабжающие предприятия ЖКХ: экономический и правовой аспекты определения Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Р.Т. АДАРИНА

Раиса Таановна АДАРННА — кандидат экономических наук, доцент, соискатель кафедры экономики предприятия и производственного менеджмента СПбГУЭФ.

В 1994 г. окончила Российскую экономическую академию им. Г.В. Плеханова.

Автор свыше 70 научных работ, в том числе 3 монографий Сфера научных интересов — экономика и организация жилищно-коммунального хозяйства, локальные естественные монополии, государственное регулирование экономики. ^ ^ ^

РЕСУРСОСНАБЖАЮЩИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ ЖКХ: ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) настолько прочно вошло в нашу жизнь, что его бытовое использование, казалось бы, делает содержание термина очевидным, не требующим пояснений. Однако требования к формированию теоретико-методологических основ государственного регулирования этого значимого сектора экономики все-таки приводят нас к необходимости четкого определения понятий, связанных с жилищно-коммунальным комплексом.

Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» возникло в 40-е годы XX в. при выделении в отдельный комплекс народного хозяйства с определением ведомства, отвечающего за его развитие (в 1946 г. создано Министерство коммунального хозяйства РСФСР, которое в 1974 г. было преобразовано в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР). ЖКХ — сложный многоотраслевой комплекс, конгломерат подотраслей различных по видам оказываемых услуг и по типам технологических процессов [11, с. 12]. Объединяющим фактором различных подотраслей является то, что все они предназначены для обеспечения комфортных жилищных условий населения. Поскольку жилищные условия не ограничиваются только границами домов, квартир, комнат, а включают также общее имущество в многоквартирных домах, придомовые территории, жилые кварталы и микрорайоны, требующие в обслуживании комплексного подхода, то по мере развития коммунальной инфраструктуры городов и сел жилищно-коммунальное хозяйство стало включать целую подсистему муниципальных образований.

В состав ЖКХ традиционно включают: санитар но-технические предприятия (водопроводы, канализации, предприятия по уборке территорий населенных мест и санитарной очистки домовладений, прачечные, бани, купально-плавательные сооружения); транспортные предприятия — городской общественный пассажирский транспорт (метрополитен, трамваи, троллейбусы, фуникулеры, канатные дороги, автобусы, такси), водный транспорт местного назначения; энергетические предприятия (электрические, газовые и теплофикационные распределительные сети, отопительные котельные, ТЭЦ и электростанции, газовые заводы, обслуживающие населенные пункты) [2].

Как видим, ЖКХ «сложная многоотраслевая и многофункциональная социально-экономическая система предприятий и организаций, взаимодействующих с собой, разнообразными результатами которых выступают услуги для населения» [11, с. 16], которая ввиду сложности состава требует структурирования.

ГРНТИ 06.71.51 ©Р.Т. Адарина,2012

Р. Т. Адарина

31

Характерно, что в Современном экономическом словаре [9] не содержится толкования жилищно-коммунального хозяйства как такового. При определении данного понятия дается ссылка на два понятия: «жилищное хозяйство» и «коммунальное хозяйство». При этом под жилищным хозяйством подразумевается «сфера экономики, часть хозяйства страны, обеспечивающая содержание в надлежащем состоянии, функционирование жилого фонда, то есть совокупности жилых и вспомогательных помещений», а коммунальное хозяйство есть «совокупность служб, организаций, технических средств по обслуживанию населения (водоснабжение, энергоснабжение, теплоснабжение, канализация, городской транспорт, химчистка, бани, дорожное хозяйство, уборка улиц, дворов и др.)». Аналогичная ситуация складывается и при интерпретации данного термина в Большой советской энциклопедии (БСЭ)[1; 2], где понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» также отсутствует. БСЭ содержит понятие «коммунальное хозяйство» как «совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, посёлков и сёл; в городах входит в состав городского хозяйства» [1], а также термин «жилищно-коммунальное хозяйство в СССР». Согласно БСЭ «жилищное хозяйство в СССР — отрасль хозяйства, имеющая своей задачей удовлетворение жилищно-бытовых потребностей населения и его расселение в соответствии с нуждами растущего народного хозяйства страны» [2].

Итак, учитывая неоднородность подотраслей ЖКХ, его традиционно подразделяют, как минимум, на жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство, выделяя таким образом подотрасль, которая отвечает за сохранность жилищного фонда и подотрасль, которая обеспечивает, если можно так выразиться, сопутствующими проживанию услугами.

Разделение ЖКХ на два сектора — коммунальный и жилищный — имеет и правовую основу. Так, в Общероссийском классификаторе услуг населению (ОКУН) выделяются два вида услуг: жилищные и коммунальные [6]. В первую группу входят 23 наименования услуг, которые включают услуги, связанные с предоставлением жилья, в том числе и временного проживания в коммунальных гостиницах, а также услуги по содержанию общего имущества в многоквартирном доме. Коммунальные услуги включают 26 наименований, и помимо традиционных (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение и пр.), к ним относятся услуги по ремонту инженерной инфраструктуры.

Однако ряд авторов [3; 4; 10; 12] предлагают выделять три и даже четыре подотрасли в ЖКХ. Данное разделение оправданно с точки зрения структурирования на более однородные элементы.

При выделении трех подотраслей ЖКХ [10, с. 8] их обозначают как:

1) подотрасли, связанные с функционированием жилого объекта (содержание жилья, его водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение);

2) подотрасли, обеспечивающие развитие инфраструктуры (озеленение территорий, содержание дорог);

3) подотрасли, связанные с потребностями населения в бытовых услугах (бани, прачечные, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги).

При этом Ю.Ф. Симеонов выделяет подотрасли на основе их функционального назначения, т. е. разделяет отрасли, которые необходимы для обслуживания жилого фонда, городской инфраструктуры и бытового обслуживания населения.

По мнению других авторов [3; 4; 12], которое мы поддерживаем, в ЖКХ следует выделять четыре подотрсли:

1) ресурсоснабжающие подотрасли ЖКХ (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение);

2) жилищное хозяйство (содержание и эксплуатация жилищного фонда, текущий и капитальный ремонт жилищного фонда);

3) благоустройство (благоустройство и озеленение мест общего пользования в муниципальных образованиях);

4) бытовое обслуживание населения (бани, прачечные, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги и пр.).

При таком структурировании жилищно-коммунального комплекса учитывается не только функциональное назначение подотраслей, но и особенности их рыночной структуры, а именно:

— естественная монополия;

— потенциально-конкурентные отрасли;

— сочетающие в себе и монополизированный сектор, и конкурентный сектор.

Представим сочетание этих качественных характеристик в табл. 1.

Таблица 1

Группировка подотраслей ЖКХ по функциональному назначению и типу рыночных структур

Наименование подотрасли ЖКХ Функциональное назначение подотрасли Рыночная структура подотрасли

1. Ресурсоснабжающие подотрасли Обслуживание жилищного фонда Естественная монополия

2. Жилищное хозяйство Обслуживание жилищного фонда Конкуренция (реальная или потенциальная)

3. Благоустройство Обслуживание мест общего пользования на уровне муниципального образования Сочетание естественной монополии и конкуренции

4. Бытовое обслуживание населения Бытовое обслуживание населения Конкуренция (реальная или потенциальная)

На наш взгляд, именно такое структурирование ЖКХ имеет смысл на данном этапе развития комплекса и объективных потребностей в государственном регулировании. Это позволит выделить однородные объекты государственного регулирования ЖКХ и реализовывать такие его направления, как:

— антимонопольное регулирование;

— социальная поддержка населения;

— защита прав потребителей;

— стимулирование инвестиций.

Среди четырех подотраслей ЖКХ наибольшее внимание со стороны органов государственного регулирования уделяется ресурсоснабжающей подотрасли в связи с ее естественно-монопольным статусом, что, в свою очередь, приводит к постоянному росту тарифов на услуги подотрасли, низкому уровню инвестиций и инноваций.

Итак, ресурсоснабжающая подотрасль ЖКХ — это подсистема ЖКХ, которая отвечает за водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и газоснабжение жилищного фонда. Ресурсоснабжающая подотрасль ЖКХ состоит из соответствующих ресурсоснабжающих предприятий. В связи с этим нужно отметить, что существует синонимичный ряд понятий — коммунальное предприятие, организация коммунального комплекса, инфраструктурное предприятие, сетевое хозяйство и т. д. Разберемся с этими терминами. Мы разделили их на три группы, выделив в каждой смысловое ядро понятия. Также для демонстрации различий в определениях по каждой группе мы обозначили состав хозяйствующих единиц, а также указали, имеется ли в отношении термина правовое определение. Система понятий представлена в табл. 2.

Таким образом, наиболее широкое по границам использования понятие «коммунальное хозяйство» (коммунальный комплекс, коммунальное предприятие). Подразумевая определенную роль в муниципальном хозяйстве, оно охватывает большой круг хозяйствующих субъектов, однако не имеет правового обоснования, следовательно, в качестве целостного объекта какого-либо единого механизма государственного регулирования не используется.

Также не имеет правового обеспечения такое понятие, как «инфраструктурное (или сетевое) предприятие». По сути, оно означает хозяйствующие единицы, которые обслуживают жилищный фонд и городское хозяйство в целом и в основе технологических процессов которых лежат различного рода сети.

Следующие два понятия имеют правовую интерпретацию и, следовательно, более четкие терминологические границы. Так, ресурсоснабжающей организацией является [7; 8] «юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов (отведение сточных бытовых вод)». Коммунальными ресурсами признаны холодная и горячая вода, электрическая энергия, газ, бытовой газ в баллонах, тепловая энергия, твердое топливо, используемые для предоставления коммунальных услуг. Схема трансформации коммунального ресурса в коммунальную услугу, согласно постановлению Правительства РФ, представлена в табл. 3.

Р.Т. Адарина 33

Таблица 2

Анализ понятий отдельных подсистем ЖКХ

Ядро определения Совокупность хозяйствующих единиц Хозяйствующие единицы Правовое определение

1-я группа — коммунальное предприятие, коммунальная организация

Роль в развитии муниципального хозяйства. Это часть муниципального хозяйства, которое предназначается для обслуживания, прежде всего, населения, так как промышленные предприятия могут иметь собственные сооружения для благоустройства (БСЭ) Коммунальный комплекс, коммунальное хозяйство Предприятия водоснабжения и водоотведе-ния, предприятия по уборке территорий, прачечные, бани, городской общественный пассажирский транспорт, энергетические предприятия (электрические, газовые и теплофикационные распределительные сети, отопительные котельные, ТЭЦ и электростанции, газовые заводы) (БСЭ) Отсутствует

2-группа — инфраструктурное предприятие (организация) ЖКХ, сетевое предприятие (организация) ЖКХ

Технологическая составляющая производственного процесса. В основе — технологии производства услуг сети Инфраструктура ЖКХ, сетевое хозяйство ЖКХ, инфраструктур -ный комплекс ЖКХ Предприятия обслуживающего характера, а именно: обслуживание и ремонт дорог, энергетическое хозяйство, водоснабжение и канализация (БСЭ) Отсутствует

3-я группа — ресурсоснабжающее предприятие ЖКХ

Предмет продажи. Организация продает коммунальные ресурсы, а не коммунальную услугу Ресурсоснабжающая подотрасль ЖКХ Предприятия водоснабжения, водоотведе-ния, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения Есть

4-я группа — организация коммунального комплекса

Субъект регулирования тари-фообразования на ряд коммунальных услуг Система коммунальной инфраструктуры и объекты, используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (ТБО) Предприятия водоснабжения, водоотведе-ния, теплоснабжения, электроснабжения, вывоза и утилизации ТБО Есть

Таблица 3

Технологическая и организационная связь меяеду коммунальными ресурсами и коммунальными услугами

Ресурсоснабжающая организация Коммунальный ресурс Исполнитель Коммунальная услуга

Организация водоснабжения Холодная вода Управляющая компания; товарищество собственников жилья; жилищностроительный кооператив Холодное водоснабжение

Организация теплоснабжения Горячая вода Горячее водоснабжение

Организация водоотведения Сточные бытовые воды Водоотведение

Организация электроснабжения Электрическая энергия Электроснабжение

Организация газоснабжения Сетевой газ; бытовой газ в баллонах Газоснабжение

Организация теплоснабжения Тепловая энергия Теплоснабжение

Организация, снабжающая топливом Твердое топливо

Таким образом, понятие «ресурсоснабжающая организация» введено для разграничения функций предоставления ресурса и оказания услуги. Структура рынка жилищно-коммунальных услуг теперь

выглядит следующим образом: ресурсосиабжающая организация предоставляет коммунальный ресурс исполнителю, который непосредственно передает его населению, оказывая, тем самым, коммунальную услугу. Правовой пробел состоит в том, что, помимо управляющих компаний, ТСЖ и ЖСК, существует такая форма управления многоквартирным домом, как непосредственное управление самими жильцами. При данной форме никаких посредников между потребителем коммунальной услуги и ресурсоснабжающим предприятием нет, следовательно, последнее становится производителем коммунальной услуги.

Существует мнение, что термин «ресурсосиабжающая организация» не позволяет использовать нормы закона о защите прав потребителей в отношении них, так как они производят ресурс, а не услугу.

В целом очевидно, какие предприятия входят в состав ресурсоснабжающей подотрасли ЖКХ. Они, действительно, представляют собой некую целостность — являются естественными монополистами, используют сетевое хозяйство в производственном процессе, обслуживают жилищный фонд в целях повышения комфортности проживания населения.

Близким понятию ресурсоснабжающей организации представляется понятие «организация коммунального комплекса». Оно также имеет правовое значение и является «юридическим лицом независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющим эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов» [5].

Понятие «организация коммунального комплекса» было введено Федеральным законом от 22 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» для того, чтобы определить субъект регулирования в части тарифообразования. Действие указанного Закона направлено на формирование производственных и инвестиционных программ организациями коммунального комплекса, а также разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными уровнями власти при тарифообразовании.

По составу организации коммунального комплекса и ресурсоснабжающие организации схожи. Разница заключается только в предприятиях газоснабжения и предприятиях, занимающихся вывозом и утилизацией твердых бытовых отходов. Первые относятся к ресурсоснабжающим организациям, но не входят в состав организаций коммунального комплекса, вторые — наоборот. Включение в состав организаций коммунального комплекса предприятий, занимающихся вывозом и утилизацией ТБО, нарушает принцип сетевого производства.

Таким образом, для обозначения той подотрасли ЖКХ, которая предназначена для обеспечения жилищного фонда коммунальными услугами, отличается сетевым характером производства, является естественной монополией, а также имеет правовое определение, более всего подходит понятие «ресурсосиабжающая подотрасль ЖКХ».

При уточнении понятий, связанных с ЖКХ, становится очевидным, что их экономическое и правовое содержание неоднозначно, приводит к путанице и сложности восприятия как среди практиков, так и в научных дискуссиях.

За рубежом для обозначения совокупности предприятий, обеспечивающих коммунальными услугами жилищный фонд на основе сетевого хозяйства, используется такое понятие, как public utility (public service). Это совокупность организаций, предназначенных для инфраструктурного обеспечения производства коммунальных услуг в рамках городского хозяйства, в которые входят электричество, газ, тепло, вода, канализация и в ряде случаев стационарная телефонная связь, т. е. это те услуги, которые неразрывно связаны с проживанием в благоустроенных домах, квартирах.

Современное состояние подотрасли и специфика ее государственного регулирования не позволяют ввести подобный термин, трактующийся одинаково и экономистами, и юристами. В нашем случае экономисты вынуждены подстраиваться под тонкости современного российского законодательства.

В результате исследования экономических и правовых аспектов понятия жилищно-коммунального хозяйства и его подотраслей мы пришли к следующим выводам.

1. ЖКХ — сложный многоотраслевой комплекс, и его однозначное научно обоснованное структурирование зависит от того, какова цель группирования подотраслей. С точки зрения потребностей го-

Р. Т. Адарина

35

сударственного регулирования и управления целесообразно разделять ЖКХ на 4 подотрасли: ресур-соснабжающие подотрасли, жилищное хозяйство, благоустройство, бытовое обслуживание населения.

2. «Организация коммунального комплекса» и «ресурсоснабжающая организация» с экономической точки зрения схожие термины, но современная система регулирования ЖКХ требует их четкого правового разделения. Если первый термин применяется в целях регулирования тарифов, требующих формирования инвестиционных программ этими самыми организациями коммунального комплекса, то второй используется тогда, когда необходимо организовать порядок предоставления коммунальных услуг населению и подчеркнуть различие между коммунальными ресурсами и услугами.

3. На сегодняшний день в правовом поле и в экономических научных исследованиях все больше используется понятие «ресурсоснабжающая организация ЖКХ», что подчеркивает ее место в системе ЖКХ, роль на рынке жилищно-коммунальных услуг.

4. Неоднозначные трактовки хозяйствующих единиц в правовом поле экономики ЖКХ в России затрудняют процесс государственного и муниципального регулирования коммунального хозяйства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Брокер Д.Л. Жилищное хозяйство в СССР. URL: http://bse.sci-lib.com/article040340.html (дата обращения: 28.02.2012).

2. Клопотое К. К. Коммунальное хозяйство. URL: http://bse.sci-lib.com/article063344. html (дата обращения: 28.02.2012).

3. Кузнецова Г.Г. О роли государства в регулировании жилищно-коммунальных услуг. Ханты-Мансийск: Ин-форм.-изд. центр, 2006. 108 с.

4. Менар К, Крючкова П.В., Кудряшова E.H. и др. Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях жилищно-коммунального хозяйства. М.: ТЕИС, 2000.

5. Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса: Федеральный закон от 22 декабря 2004 г. № 210-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. РФ 24 декабря 2004 г. // Российская газета. 2004. 31 дек.

6. Общероссийский классификатор услуг населению. Введен постановлением Госстандарта России от 28 июня 1993 г. № 163. URL: http://http://www.gks.ru/metod/classifiers. html (дата обращения: 28.02.2012).

7. О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам: постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 //Российская газета. 2006. 1 июня.

8. Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354 // Российская газета. 2011. 1 июня.

9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М: ИНФРА-М, 2011. 512 с.

10. Симионов Ю.Ф., Дрозд Н.И. Жилищно-коммунальное хозяйство: справ. М.: ИКЦТ «МарТ», 2004. 272 с.

11. Таран С. А., Таран И.В. Экономический механизм инновационно-инвестиционной деятельности в ЖКХ региона. Ставрополь: ГОУВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет», 2007. 188 с.

12. Чернышов Л.Н. Ценовая и тарифная политика в ЖКХ: комментарии. Практические рекомендации. Нормативные документы. М.: Книжный мир, 1998. 248 с.