CC BY
12
С. А.Денисов
РЕСТАВРАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ
Денисов Сергей Алексеевич -кандидат юридических наук, доцент Екатеринбургского гуманитарного университета.
Понятие административной социальной системы
Административной можно назвать такую социальную систему, в которой господствующее положение занимают обособленные от иных социальных групп управленцы, входящие в государственный аппарат. Их экономическое господство обеспечивается государственной собственностью на средства производства, либо тем, что право частной собственности и право на предпринимательство можно осуществлять только с согласия и под контролем управленческих групп. Свое политическое господство управленцы осуществляют в силу монополии на формирование государственного аппарата и контроля над политической жизнью. Это достигается посредством монократической формы правления, авторитарного политического режима, централизации власти в стране. Идеологическое господство управленцев обеспечивается их контролем над основными каналами распространения информации.
На первом этапе фактически произошедшей в России антибюрократической революции уничтожить основы административной социальной системы не удалось. Период конфликтов между разными группами управленцев завершился. Они консолидируются и восстанавливают свое господство в обществе. Наиболее отчетливо это проявилось в последние четыре-пять лет.
Реставрация административной системы в сфере экономики
Сегодня обособленные управленческие группы сознают, что организовать производство без допущения частной собственности невозможно. Однако частная собственность и предпринимательство допускаются только под их жестким
контролем. При такой системе выживать и получать прибыль могут только те собственники капитала, которые действуют с разрешения управленческих групп и делятся с ними частью прибыли. С.Ф.Черняховский отмечает, что имеющийся в современной России вид собственности целиком зависит от близости к власти, а обладание ею возникает и исчезает при изменении политической конъюнктуры1.
Для удержания предпринимателей под контролем управленцы активно используют свои административные полномочия: право лицензирования, квотирования, сертификации продукции и услуг, кредитования, выделения земель, раздачи государственных и муниципальных заказов и др. Неясность налогового законодательства позволяет налоговым органам по собственному усмотрению допускать определенные схемы оптимизации налоговых выплат для одних предпринимателей (опекаемых бюрократией) и запрещать их другим («не своим»). Сохранять командные высоты в экономике государство продолжает и посредством ценовой политики в отношении энергоресурсов. Нефтяные компании зависят от государства, контролирующего систему нефтепроводов и при этом препятствующего строительству частных нефтепроводов2. Избыточное государственное вмешательство в экономику вынужден был признать даже президент3.
Многочисленные административные барьеры не позволили сформироваться значительному слою мелких и средних предпринимателей, а те, что худо-бедно существуют, испытывают затруднения, связанные с неурегулированностью отношений, давлением преступных элементов и т.д. Так же как в 20-30-х годах XX в. в Италии и Германии они начинают связывать свои надежды на будущее с установлением централизованной власти бюрократии, подчиняющейся вождю-заступнику. Класс предпринимателей в России настолько слаб и неорганизован, что не может добиться даже снижения налогов. Каждый предприниматель действует сам за себя, предпочитая с помощью коррупционных связей решать свои проблемы.
За последние годы присутствие государства в экономике увеличилось. Нарушения закона, имевшие место при приватизации крупных предприятий, позволяют держать под страхом пересмотра ее итогов наиболее крупных собственных (так называемых олигархов)4. Управленческие элиты государства используют
1. Черняховский С.Ф. Между волнами и фазами истории: Россия и Франция //Полис. -М., 2002. - № 4. - С. 45.
2. Минаев С. Экономика должна быть вертикальной // Коммерсанть-Власть. - М., 2004. -Кя 31. ~ С. 23.
3. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ //Российская газета. - М., 2001. 4 апреля. - С. 3.
4. Вы за какую собственность спокойны ? // Коммерсантъ. - М., 2004. - № 128. - С. 3.
правоохранительные органы для избирательного привлечения к юридической ответственности предпринимателей, поддерживающих политическую оппозицию. На примере дела ЮКОСа всему бизнес-сообществу было показано, что будет с теми, кто попытается быть независимым и конфликтовать с бюрократией5. Не осталось ни одного крупного предпринимателя, который был бы независим от политической олигархии. 80% экономики, контролируемой сегодня восемью финансово-промышленными группами6, так или иначе зависят от воли высших государственных чиновников.
Наряду с приватизацией неэффективных предприятий, государство начало предпринимать шаги по национализации частной собственности. С помощью подконтрольного государству АО «Газпром» фактически национализировано имущество компании «Медиа-Мост». Контролируемый государством Внешторгбанк летом 2004 г. поглотил Гута-банк и его промышленные активы. Результатом банковского кризиса лета 2004 г., возникшего по вине Центробанка, стало то, что население изъяло из частных банков свои накопления и перенесло их в находящиеся под контролем государства Сбербанк и Внешэкономбанк7, которые гарантировали возврат вложений, но установили процент по вкладам населения ниже процента годовой инфляции. Руководство страны довело компанию ЮКОС до банкротства8, а затем предприняло шаги по фактической экспроприации ее активов9.
Таким образом, обособленные управленческие группы продолжают оставаться доминирующим социальным слоем в экономике России, постепенно наращивая свое влияние. Группы частных собственников находятся под их контролем.
Реставрация административной политической системы
Наибольшего успеха в реставрации административной системы обособленные управленческие группы добились в политической сфере. Консолидируясь, они объединяются сегодня вокруг президента. Неограниченное усиление его власти неизбежно приводит к расширению власти бюрократии, на которую он вынужден опираться. В отличие от предпринимателей, обособленные управлен-
5. Рушайло П. Ошибка президента //Деньги. - М., 2003. - № 4. - С. 54.
6. ФПГ поглощают все вокруг, как пылесосы // Коммерсантъ. Нефть и газ. - М.,
2003. - № 33. - С. 17.
7. Черкасова М. Банкопад. - Коммерсантъ. - 2004. - № 132. - С. 13.
8. Скоробогатько Д. В ЮКОСе все арестовано //Коммерсантъ. - 2004. - А? 70. - С. 1.
9. Мытарев В. Китайская внучка «Газпрома» //Российская газета. - 2004. - №292.
ческие группы осознали свои общеклассовые интересы, связанные, в первую очередь, с удержанием власти; ради этого они даже готовы пойти на ограничение своих частных и узкогрупповых интересов.
Важнейшим шагом в консолидации бюрократии и ее превращении в единую политическую силу стало создание партеобразного объединения чиновников, названного «Единой Россией». С его помощью осуществляется централизация власти в стране, восстанавливается строгая иерархия внутри управленческого класса, проводится скоординированная кадровая политика. На смену публичной политике вновь пришло принятие решений за закрытыми дверями. Конфликты между управленцами больше не выносятся на суд общественности.
Создание мощной бюрократической силы в лице «Единой России» позволило устранить закрепленное в конституции разделение государственной власти на законодательную и исполнительную. «Единая Россия», опекаемая президентом, вытеснила с политической сцены партии, представляющие разрозненные группы слабого гражданского общества. Государственная дума превращена в послушный президенту законорегистрационный орган. Подчинение президенту Совета Федерации произошло еще раньше: в 2000 г. население России было лишено права хотя бы косвенно выбирать членов Совета Федерации10. Место глав регионов и глав законодательных органов регионов в этой палате заняли назначаемые чиновники. По существу эти назначения приобрели характер закулисного сговора между региональными управленческими элитами и администрацией президента. В результате верхняя палата парламента состоит из людей, лояльных президенту. Более того, в 2004 г. региональные элиты были лишены права досрочно отзывать своих представителей из Совета Федерации11.
Устранение самостоятельности Федерального Собрания означает введение монократической формы правления. А для того, чтобы закрепить господство подчиненного президенту партеообразного объединения чиновников над парламентом, будет осуществлен переход к полностью пропорциональной системе выборов. (Контролировать из центра выборы одномандатников в регионах было достаточно трудно и в Думу могли попадать люди, неугодные управленческой элите.) Поправки к закону «О выборах депутатов Государственной Думы» увеличивают барьер для прохождения партийного списка с 5 до 7%. Это позволит
10. ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 года № 113-ФЭ // СЗ РФ. ~ М., 2000. - № 32. - Ст. 3336.
11. ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации» и ФЗ «О статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и о признании утратившим силу пункта 12 ст. 1 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ”» // Российская газета. - 2004. - N° 282. — С. 11.
не пропустить в парламент мелкие демократические партии. К тому же впредь участвовать в выборах депутатов Думы могут только партии - общественные объединения этого права лишились.
Монократическая форма правления поддерживается и закреплением в Конституции РФ такой системы отношений между президентом и правительством, при которой не обеспечивается ответственность президента перед обществом. Президент и его администрация принимают решения, а ответственность за последствия их реализации несет правительство, которое становится «козлом отпущения». Население между тем по-прежнему верит в миф о «добром царе и зловредных боярах» и продолжает поддерживать президента. Последний, кстати, умело извлекает пользу из роста террористической угрозы. События в Беслане были использованы им как повод для ликвидации права населения выбирать глав регионов. Главе государства остается совсем немного для укрепления единоличной власти, превращения России в управляемую из Москвы империю. В свою очередь главы большинства регионов подчинили себе представительные органы власти, превратили их в законорегистрационные органы, уничтожив тем самым республиканскую форму правления на своих территориях. Таким образом, в последние годы управленческая элита небезуспешно ослабляет политические силы гражданского общества. Контроль над основной частью предпринимателей позволяет ей значительно ослабить финансовую базу оппозиционных партий. Принимаются меры по расколу оппозиционного движения - инструментами здесь служат партеобразные объединения чиновников и «партии-подсадки», руководство которых перетягивает на свою сторону радикально настроенные группы населения.
Выборы в органы власти превращаются в управляемые администрацией процессы; их итоги становятся легко прогнозируемыми. Они превращаются в ритуал, прикрывающий назначение на политические посты лиц, выдвинутых управленцами разных уровней. Политики как люди представляющие гражданское общество исчезают и заменяются номенклатурой. На новом этапе демократического развития придется решать вопрос о формировании слоя публичных политиков почти с нуля.
Консолидирующаяся бюрократия использует подконтрольные ей избирательные комиссии12, правоохранительные органы и суды13 для того, чтобы устранить из предвыборной борьбы лиц, которые ее не устраивают. Такие избирательные комиссии и правоохранительные органы не принимают мер против
12. Чернышев А. Владивосток получил молодежного мэра // Коммерсантъ. - 2004. -№ 130. - С. 3.
13. Кондратов А. Брянский губернатор ответил за 100 вопросов //Коммерсантъ. -
2004. - № 225. - С. 3.
должностных лиц, злоупотребляющих своими полномочиями во время выборов. Формирование управляемых администрацией избирательных комиссий в стране14 вновь привело в действие правило: «Неважно как люди проголосуют. Важно как подсчитают голоса». Восстанавливая репрессивный аппарат, исполнительная власть активно использует прокуратуру, милицию, налоговые органы для расправы с предпринимателями и журналистами, вступающими в конфликт с управленческими группами государства. В ряде случаев насилие начинает использоваться против тех граждан, которые пытаются воспользоваться своим конституционным правом на участие в массовых уличных мероприятиях. При разгоне демонстрации в Элисте погибли три человека, 86 - были ранены15.
Контроль бюрократии над законодательным органом страны позволил в последние годы принять ряд законов, ограничивающих политические права граждан. Существенно затрудняет проведение референдумов Конституционный закон «О референдуме РФ»16. Принятый в 2004 г. закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании»17 позволяет управленцам ограничивать права граждан на проведение массовых мероприятий в городах. Управленческие элиты извлекают уроки из событий в Югославии, Грузии и Украине. Они готовятся к подавлению массовых выступлений в поддержку оппозиции. В декабре 2004 г. в Государственную думу был внесен проект закона «О противодействии терроризму». В соответствии с ним, в случае начала массового движения за демократию по решению руководителя ФСБ на любой территории страны может быть введен режим террористической опасности. Поводом для этого может быть закрытая от общества информация, якобы полученная руководством ФСБ. При введении режима террористической опасности граждане существенно ограничиваются в своих правах. Запрещается проведение массовых мероприятий; правоохранительные органы получают право прослушивать телефонные переговоры и просматривать всю корреспонденцию18.
Важное значение для консолидации управленческих групп страны и усиления их власти имеет фактическое устранение федеративных отношений и возврат России к имперской централизации власти. Междоусобные конфликты управленцев 90-х годов XX в. очень ослабляли их позиции в обществе. Подчинение региональных групп управленцев центру сначала обеспечивали полномоч-
14. Владимира Путина попросили поставить власть на ноги //Коммерсантъ. - 2004. -№ 151. - С. 2.
15. Кадаев В., Коновалов С. Власти Калмыкии приравняли оппозицию к террористам // Коммерсантъ. - 2004. - № 179. - С. 2.
16. ФКЗ «Ореферендуме РФ»//Российская газета. - 2004. - Яг 137-д.
17. СЗ РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
18. Фаризова С. РТО — фронт //Коммерсантъ. - 2004. - № 226. - С. 3.
ные представители президента РФ в округах. За счет перераспределения налоговых поступлений из регионов в федеральный бюджет была значительно подорвана финансовая самостоятельность большинства субъектов Федерации. Их руководители вынуждены были просить финансовую помощь в центральных органах власти, которая давалась в обмен на послушание. Это позволило в последние годы принять ряд федеральных законов, существенно ограничивающих самостоятельность регионов. С 2005 г. главы регионов будут фактически назначаться президентом. Это назначение прикрыто ритуалом наделения полномочиями кандидата, выдвинутого президентом, региональным представительным органом власти19. Назначаемые лица фактически получат статус генерал-губернаторов. Они будут координировать деятельность силовых органов в регионе и сумеют за короткое время ослабить ростки гражданского общества на своих территориях, нейтрализовать оппозицию.
В последние годы региональные управленческие элиты делали все возможное, чтобы не допустить возникновения местного самоуправления. Они подрывали финансовую самостоятельность муниципальных образований, навязывали населению удобных им лиц для замещения должностей в муниципальных органах и т.п. Пока существовал конфликт между управленческими элитами центра и регионов, федеральные органы поддерживали развитие местного самоуправления как противовеса власти региональных чиновников. Сегодня, когда этот конфликт успешно разрешен в пользу восстановления централизованного управления страной, все консолидированное чиновничество выступает за устранение местного самоуправления, замену его местным государственным управлением. Президент РФ открыто призвал государственных чиновников вмешиваться в процессы формирования органов самоуправления20; главы регионов требуют перейти к назначению глав муниципальных образований21.
Итак, контроль политической олигархии над населением позволяет говорить о том, что в стране устранена республиканская форма правления, и судьба власти будет решаться не с помощью выборов. Сложившаяся ситуация показывает, что должность главы государства, как уже было в 2000 г., будет фактически передаваться действующим президентом назначенному им преемнику; выбо-
19. ФЗ от 11.12.2004 г. №. 159-ФЗ <гО внесении изменений в ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. - 2004. - № 50. -Ст. 4950.
20. По вертикали // Российская газета. - 2004. - № 200. - С. 3.
21. Изотов И. Вертикаль донизу //Российская газета. - 2004. - 30 декабря. - С. 6.
ры же президента превратятся в плебисцитарную форму одобрения решения главы государства о передаче власти наследнику.
Восстановление господства управленцев в идеологической сфере
Реставрация административной социальной системы связана с восстановлением контроля государственной бюрократии над основными каналами распространения информации в стране и возможностью конструировать нужное ей общественное мнение. Ряд успешно проведенных мероприятий позволил администрации президента поставить под свой контроль телевизионные каналы и большинство центральных печатных изданий. Государство взяло под контроль второй канал телевидения, а затем НТВ22. Позже был ликвидирован канал ТВ-6. Государственный аппарат действовал через доверенных лиц. Формально телеканалы перешли из рук одних частных собственников в руки других частных собственников. Фактически они попали под контроль конкретных чиновников государственного аппарата, которые через назначенных менеджеров ввели на телевидении жесткую цензуру. В 2004 г. с телевидения были уволены последние журналисты, проявлявшие самостоятельность. Оставшиеся независимыми от государственной бюрократии радиостанции и печатные издания распространяются среди небольшой группы населения, мнение которой не влияет на результаты выборов в органы власти.
Постсоветские управленцы быстро нашли общий язык с руководством христианской и мусульманской церкви. В обмен на определенные материальные привилегии23 духовенство поддерживает государственную бюрократию, влияет на сознание верующих в нужном для нее направлении.
Восстановление контроля бюрократии над основными каналами информации позволяет ей господствовать над умами большей части населения, поддерживать в обществе идеи патернализма, восстановления великой державы, анти-западнические настроения.
Таким образом, в современной России создана модификация административной социальной системы, которая работает во многих развивающихся странах восточного типа. Она избавилась лишь от крайностей, связанных с общей
22. Джентльмены дважды не договариваются // Российская газета. - 2000. -21 сентября. - С. 1.
23. Колесников А. Лоббистский приход // Коммерсантъ. - 2004. - № 188. - С. 4; Коробов П. Церковь легла в основу государственности // Коммерсантъ. - 2004. -№ 186. - С. 2.
национализацией средств производства и поглощением населения идеей построения эгалитарного общества. Сохранена, однако, сущность этой системы -господство обособленных управленческих групп над всеми иными слоями общества.
Условия, благоприятствующие реставрации административной системы
Восстановлению власти государственной бюрократии в первую очередь благоприятствует международная экономическая ситуация. Высокий рост цен на энергоносители и сырье на мировых рынках обеспечили приток в страну значительных финансовых средств. Их хватило для восстановления некоторых патерналистских функций государства и реализацию политических проектов управленческой элиты. Масса населения связывает поэтому определенное повышение своего благосостояния с действующим президентом. Управленческим элитам удается возвращать долги странам Запада и больше не обращать внимания на их требования демократизировать систему власти и развивать рыночные отношения.
Сказывается здесь и отсутствие демократических традиций в обществе. Население не умеет пользоваться своими политическими правами. Оно привыкло к рабскому положению и не рассматривает свободу как самостоятельную ценность. Значительный вред новой общественной системе нанесли сами частные собственники. Получив свободу, они принялись безудержно эксплуатировать население, которое стало искать защиты от них у старой государственной бюрократии. Теперь усиление государства в сфере экономики, наступление на права собственников приветствуются большей частью населения24.
Перспективы дальнейшего развития
Очевидно, что первый этап антибюрократической революции завершен. «Маятник» пошел в обратную сторону. Этап революции всегда сменяется этапом контрреформ и частичным восстановлением старых отношений. Видимо, контрреформы продолжатся еще несколько лет.
На основе опыта антибюрократических революций в странах Запада можно предположить следующий сценарий развития событий. Тяжелые впечатления о трудностях переходного периода 90-х годов XX в. постепенно забудутся. Вместе
24. Радзиховский Л. Гений чистой красоты // Российская газета. - 2004. - № 288. -С.З.
с тем у населения накопится недовольство произволом бюрократии. Скорее всего, будет расширяться слой людей, которые способны обеспечить свое существование без помощи государства (класс предпринимателей, средний класс). Постепенно они станут все активнее ориентироваться на идеалы свободы и демократии, которые отражают их интересы. Таким образом, накопится критическая масса социальных сил, заинтересованных в демонтаже административной социальной системы и способных возглавить движение по ее ликвидации. Толчком для начала нового демократического движения послужит экономический кризис, который возникнет, как только упадут мировые цены на энергоносители. Ухудшение своего экономического положения массы населения начнут связывать с правящей группой управленцев. Люди будут легко подниматься для участия в массовых мероприятиях, потребуют изменений в политической системе. Возможные попытки применить к ним силу только усугубят положение управленческой элиты, способствуя радикальным реформам в стране.
Правда, завершающий этап антибюрократической революции может быть осложнен сильным левым движением, направленным против формирования частнособственнической системы. Лидеры его могут попытаться сменить одну управленческую элиту на другую, усилив господство новой бюрократии, опирающейся на эгалитарные чувства толпы. Однако и период контрреформ тоже всегда завершается, сменяясь новым этапом движения к прогрессу.
