CC BY
8
УДК 001.201
Самошкина А. В. магистрант 3 курса факультет «Государственное и муниципальное управление» Уральский институт управления - филиал РАНХиГС
Россия, г. Екатеринбург РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОХРАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА ПОСРЕДСТВАМ ВНЕДРЕНИЯ
МЕХАНИЗМОВ СТРАХОВАНИЯ РИСКОВ: ЮРИДИЧЕСКАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ И УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ Аннотация: В статье детально рассмотрены приведенная автором система аргументов экономического, юридического и управленческого характера о необходимости внедрения в регулярную практику муниципального управления рыночных механизмов страхования муниципального имущества. Доказана потенциальная эффективность такого подхода как с точки зрения обеспечения сохранности муниципальной собственности, так и с позиции повышения эффективности управления муниципальным имущественным комплексом как экономической основы, базы местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальное управление, местное самоуправление, муниципальное имущество, муниципальная собственность, сохранность имущества, эффективное управление, распоряжение муниципальной собственностью, страхование, риски, юридическая необходимость, управленческая целесообразность.
Samoshkina A. V. undergraduate
The 3rd course, faculty "State and municipal management"
The Ural Institute - branch of Ranepa Russia, Ekaterinburg THE SOLUTION TO THE PROBLEM OF SAFEKEEPING OF MUNICIPAL ASSETS THROUGH THE IMPLEMENTATION OF MECHANISMS OF INSURANCE RISKS: LEGAL REQUIREMENTS AND
ADMINISTRATIVE EXPEDIENCE Abstract: The article considers in detail the author's system of arguments, economic, legal and managerial character of the necessity to implement the regular practice of municipal governance of market mechanisms for insurance of municipal property. Proven potential effectiveness of this approach both from the point of view of preservation of municipal property, and improving efficiency of managing municipal property as an economic basis, financial basis of local self-government.
Key words: public policy, public policy in health care, health care, health care reform, industry governance, management, information support of state policy, information technology, information technology management,
informatization, telemedicine.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1] одной из важнейших функций органов местного самоуправления является владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования.
Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 49 прямо предусмотрено, что находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований составляют экономическую основу местного самоуправления. Кроме того, муниципальное имущество создает материальную основу для реализации полномочий органов местного самоуправления и предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам.
Таким образом, управление муниципальной собственностью является неотъемлемой частью деятельности местной администрации по решению экономических и социальных задач, созданию эффективной конкурентной экономики, оздоровлению и укреплению финансовой системы, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни населения муниципального образования.
Вместе с тем, положениями статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также установлено и то, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации [2], федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Следовательно, на органы местного самоуправления в целом и местные администрации в частности возлагается задача по не только эффективному управлению вверенной им собственности муниципального образования, но также и по обеспечению ее сохранности, равно как и по прочим корреспондирующим праву собственности обязанностям собственника, предусмотренным положениями Гражданского кодекса Российской Федерации [3].
В этой связи у органов местного самоуправления возникает необходимость не просто в обеспечении эффективного управления муниципальной собственностью, основными задачами которой является структуризация и количественная оптимизация организаций и предприятий муниципальной формы собственности, обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с
ней операций, содержанию, но и созданию системы контроля за её сохранностью.
В этой части проблемная ситуация заключается в том, что на практике, согласно проведенному автором настоящей статьи анализу положений нескольких сот муниципальных правовых актов, органы местного самоуправления практически не ведут совершенно никакой работы по обеспечению страховой защиты муниципального имущества.
Подобный подход продиктован не только управленческой целесообразностью, но и прямым требованием закона. Например, в отношении обязательного обеспечения страховой защиты движимого муниципального имущества действуют требования Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" [4], согласно которым владелец опасного объекта обязан за свой счет страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного объекта.
В качестве другого примера можно привести ситуацию, описанную статьей 67 Жилищного кодекса Российской Федерации [5], согласно положениям которой обязанность по обеспечению сохранности жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, поддержанию его надлежащего состояния и проведению текущего ремонта жилого помещения возлагается на нанимателя. В соответствии с условиями типового договора социального найма жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2005 N 315 [6], при расторжении договора социального найма наниматель обязан сдать по акту наймодателю в исправном состоянии жилое помещение, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в нем, оплатить стоимость не произведенного нанимателем и входящего в его обязанности ремонта жилого помещения, санитарно-технического и иного оборудования, находящегося в нем, или произвести его за свой счет. Однако в случае смерти одиноко проживавшего нанимателя и в иных законодательно установленных случаях (выселение в судебном порядке нанимателя за неуплату за жилое помещение и коммунальные услуги или за бесхозяйственное обращение с жилым помещением, страховые случаи -пожар, затопление в отсутствие виновных лиц) затраты по текущему ремонту жилого помещения муниципального жилищного фонда ложатся на собственника помещения - органы местного самоуправления.
Характеризуя аспекты управленческой целесообразности своевременного страхования муниципального имущества отметим, что высокая степень риска возникновения на территории многих муниципалитетов в России чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера, которые наносят имуществу муниципальных образований значительный ущерб, - является крайне актуальной на сегодняшний день проблемой.
Особую тревогу исследуемая проблема вызывает у органов местного самоуправления, в муниципальной собственности которых значительную долю объектов недвижимости составляют задания и сооружения в деревянном исполнении, что говорит о высоком риске пожароопасности и придает вопросу страхования муниципального имущества важнейшее значение.
Во всех названных случаях местные администрации вынуждены направлять существенные объемы бюджетных средств на ликвидацию ущерба.
Однако наступление страхового риска по особо крупным и крайне дорогостоящим объектам может просто привести к «банкротству», «разорению» и опустошению местной казны. В этой части следует указать на положительную практику ряда муниципалитетов, которые давно и успешно занимаются страхованием таких особо крупных и дорогостоящих объектов (как, например, Администрация города Астрахани страхует мосты)
[7].
В случае же наступления страхового случая страховое возмещение в случае уничтожения или повреждения застрахованного имущества в пользу местного бюджета выплачивается (возмещается) страховой компанией.
По мнению автора настоящей статьи, обязательному страхованию должны подлежать приведенные ниже объекты муниципальной собственности в следующих ситуациях и по следующим основаниям:
1. Обеспечение страхования должно проводиться в отношении всех вновь пустующих объектов недвижимого имущества, находящегося в собственности муниципального образования;
2. Обязательному страхованию должны подлежать объекты муниципальной недвижимости, временно свободные от прав третьих лиц, которые реально подвержены угрозе возникновения событий, которые влекут ухудшение потребительских качеств объекта или его утрату (пожары, затопления, и пр.), и как следствие - уменьшение их стоимости.
3. Обязательному страхованию должны подлежать объекты, входящие в прогнозные планы приватизации муниципального имущества и продажи объектов недвижимости по преимущественному праву выкупа, а также те, в отношении которых уже предусмотрены и выделены денежные средства на обеспечение предпродажной подготовки в качестве объектов приватизации
[8].
4. В целях сохранности, обязательному страхованию должны подлежать все пустующие и деревянные объекты муниципальной недвижимости.
5. В целях сохранности, обязательному страхованию должны подлежать не только здания и сооружения, но и все движимые объекты,
находящиеся в муниципальной собственности (например, автотранспорт по соответствующим договорам страхования гражданской ответственности).
6. В обязательном порядке должно осуществляться обеспечение сохранности муниципального имущества путем страхования рисков при его передаче в пользование третьих лиц, по договорам аренды или безвозмездного пользования, а также временно свободные от прав третьих лиц, а также соблюдения охранных обязательств в отношении объектов недвижимого имущества, являющихся объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации.
7. Обязательному страхованию должны подлежать те объекты муниципальной собственности, утрата или риск потери (значительного повреждения) которых может привести к утрате значительной доли муниципального жилого фонда или нежилого фонда муниципального образования.
8. Обязательному страхованию должны подлежать такие ветхие и аварийные объекты муниципальной собственности, неожиданное разрушение которых может повлечь ущерб имуществу, жизни или здоровью третьих лиц (граждан и организаций), а ответчиком по компенсации которого в силу закона является местная администрация.
Страхование объектов муниципальной собственности имеет следующие неоспоримые выгоды и управленческие преимущества:
1. Страхование муниципальной собственности позволяет создавать эффективную систему управления муниципальным имуществом, обеспечивающую необходимый его состав, организационную структуру и целевое назначение управления имуществом для исполнения полномочий органов местного самоуправления;
2. Страхование муниципальной собственности позволяет обеспечить гарантированное, бесперебойное и непрерывное поступление доходов в местный бюджет, так как только и именно страхование может являться реальной гарантией надежности и неизменности состава имущества муниципального образования.
3. Решение задачи по страхованию объектов муниципальной собственности способствует сокращению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также воздействию третьих лиц. Более того, работа органов местного самоуправления по подготовке территории к возможному наступлению чрезвычайных ситуаций и их последствиям также существенным образом облегчается и упрощается.
4. Доходы от возмещения ущерба при возникновении страховых случаев с участием муниципального имущества могу являться важными и нужными бюджетными поступлениями и использоваться в оперативных целях.
5. Страхование муниципальной собственности придает большую оборотоспособность, ликвидность и инвестиционную привлекательность
объектам. Последнее может очень удобно для, например, случаев срочного либо вынужденного отчуждения, так как, во-первых, экономит сроки по приведению объектов в товарный вид, а во-вторых, у местной администрации уже есть готовые отчеты об оценки ранее застрахованного имущества. Кроме того, объекты муниципальной собственности с названным набором документов являются максимально понятными и привлекательными для банков, кредиторов, инвесторов и участников приватизации в целом и как объекты для залога в частности.
6. Страхование муниципальной собственности придает в среднесрочном и долгосрочном плане позволит муниципалитетам снижать расходы на содержание объектов недвижимости и их ремонт, включая долевое участие в ремонте многоквартирных домов.
Таким образом, внедрение механизма страхования предполагает взаимодействие органов исполнительной власти округа, органов местного самоуправления и страховых организаций и требует решения задач правового, экономического и организационного характера.
Отличительной особенностью указанного мероприятия является его направленность на развитие рыночного механизма компенсации ущерба от чрезвычайных ситуаций, снижение нагрузки на местный бюджет, привлечение ресурсов страховых компаний к решению проблемы страховой защиты муниципального имущества, обязательности возмещения ущерба.
В заключение статьи подведем ее итог, кратко повторив основные и наиболее важные тезисы:
Во-первых, неотъемлемой части управленческих задач обеспечения эффективного управления, целевого использования и сохранности объектов муниципального имущества, закрепленных за муниципальными организациями, должно являться обеспечения сохранности муниципального имущества путем страхования рисков.
Во-вторых, риск, связанный с повреждением или утратой объектов муниципального имущества вследствие пожара, разрушения и иных обстоятельств непреодолимой силы, что может повлечь снижение поступлений в бюджет. По-настоящему эффективно данный риск может быть минимизирован только путем страхования объектов муниципального имущества.
В-третьих, эксплуатация жилого и нежилого фонда связана с непредвиденными обстоятельствами, которые могут быть следствием различных неблагоприятных явлений, аварий, чрезвычайных ситуаций, которые влекут за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности общества. Одним из наиболее эффективных управленческих мероприятий по снижению рисков случайной гибели или уничтожения муниципального имущества является именно механизм страховой защиты как эффективный способ компенсации ущерба от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, снижение
нагрузки на бюджет муниципалитета.
В-четвертых, предметом страхования должны быть не только объекты недвижимости, но и комплекс недвижимого имущества (зданий и сооружений, жилого и нежилого фонда) муниципального образования, так как местная администрация является, как минимум, и повсеместно собственником транспортных средств, начисляет и уплачивает в бюджет транспортный налог за автотранспортные средства, находящиеся в муниципальной казне.
В-пятых, страхование муниципального имущества способствует достижению не только целей обеспечения его сохранности, но и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В-шестых, по мнению автора настоящей статьи, исключительно важное значение должно иметь качество работы по составлению договоров со страховыми компаниями, так как в отношении муниципального имущества большинства населенных пунктов России высоко вероятны практически все возможные страховые риски и страховые случаи: пожар; затопление; обрушение; аварий внутреннего водостока, водопроводных, отопительных и канализационных систем; взрывы; ложное срабатывание автоматической системы пожаротушения; стихийные бедствия (к таковым относятся наводнение, землетрясение, буря, ураган, смерч, цунами, ливень, град, обвал, оползень); удар молнии; наезд самоходного транспортного средства; противоправные действия третьих лиц: поджог, ограбление и т.д
[9].
В-седьмых, муниципальный контракт на страхование муниципального имущества должен заключаться местной администрацией по результатам конкурсных процедур на право заключения такого договора, проведенных в установленном действующим законодательством Российской Федерации
[10].
В-восьмых, уплата страховых взносов, расходы по обеспечению сохранности муниципального имущества путем страхования рисков при передаче по договорам третьим лицам необходимо в обязательном порядке возлагать на арендаторов и иных пользователей муниципального имущества. Причем, даже в тех случаях, когда имущество передается в безвозмездное пользование.
Таким образом, решение проблемы сохранности комплекса муниципального имущества посредствам страховых механизмов во многом будет способствовать созданию институциональных условий для повышения эффективности использования муниципального имущества на основе рыночных инструментов в имущественных отношениях, что прямо соответствует интересам местного сообщества, а также основными целями реализации муниципальной реформы в целом и муниципальной политики в данной сфере в частности.
Использованные источники:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте: Федеральный закон от 27.07.2010 N 225-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 N 188-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Типового договора социального найма жилого помещения: Постановление Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении ведомственной целевой Программы муниципального образования "Город Астрахань "Обеспечение эффективного управления и распоряжения имуществом муниципального образования "Город Астрахань" на 2014 год и на плановый 2015 год: Постановление администрации города Астрахани от 12.09.2013 N 8349. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.1997 N 123-ФЗ (с дополнениями и изменениями). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 N 14-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
