CC BY
8
УДК 304.4
Цыренжапов С. Ц. студент магистратуры 3 года обучения факультет заочного и дистанционного обучения Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС
Россия, г. Новосибирск ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ В статье рассмотрены вопросы формирования муниципальной социальной политики на уровне муниципального района и поселения с точки зрения государственной социальной политики, организации местного самоуправления, стратегического планирования развития социальной инфраструктуры. Определены особенности реализации социальной политики на муниципальном уровне управления, включающие цель, задачи и механизм реализации.
Ключевые слова: социальная политика, социальная инфраструктура, местное самоуправление, планирование
Tsyrenzhapov S. graduate student
3 year of study, faculty of correspondence and distance learning Siberian Institute of Management - RANEPA branch
Russia, Novosibirsk INSTITUTIONAL BACKGROUND OF FORMATION OF MUNICIPAL POLICIES IN THE SOCIAL SPHERE The article deals with the formation of municipal social policy at the level of the municipal district and settlement. The legal framework of state social policy, the organization of local self-government, strategic planning for the development of social infrastructure are considered. The specifics of the implementation of social policy at the municipal level of governance are identified, including the goal, objectives and implementation mechanism.
Keywords: social policy, social infrastructure, local government, planning
Муниципальная социальная политика представляет собой совокупность целей, задач, механизмов реализации социальных функций (полномочий) местного самоуправления. Цель социальной политики на уровне местного самоуправления отличается от цели государственной социальной политики большей конкретизацией, детализацией, в краткосрочной и среднесрочной перспективе может быть направлена на решение наиболее острых проблем, в долгосрочной перспективе связана с улучшением условий жизни и повышением качества жизни местного сообщества. Механизм реализации муниципальной социальной политики реализуется посредством муниципальных целевых программ в различных социальных сферах: образование, здравоохранение, культура, спорт,
демография, безопасность. Тематика и содержание муниципальных программ зачастую дублируется с программами федерального и регионального уровней, определяется особенностями распределения бюджетных средств. Актуально повышение уровня проработанности муниципальных целевых программ, согласование долгосрочных и краткосрочных целей развития социальной сферы.
Современная социальная политика Российской Федерации включает в себя три основных направления:
- социальная политика в сфере труда и трудовых отношений, которая реализуется посредством установления минимального размера оплаты труда, контроля условий труда, правовое регулирование трудовых отношений, обеспечение занятости населения;
- политика в сфере образования, здравоохранения, культуры, направленная на обеспечение доступности и качества социальных услуг населению посредством создания, обеспечения функционирования, содержания и развития объектов социальной сферы;
- социальная защита и поддержка наиболее уязвимых слоев населения (нетрудоспособные граждане, пожилые, дети, малоимущие) путем предоставления мер социальной поддержки населения в денежной и материальной форме [3].
Федеральный уровень государственной власти определяет основы государственной социальной политики, в том числе устанавливает правовое регулирование через систему правовых норм, социальных стандартов, доведение социальных стандартов через систему федеральных программ социального развития страны.
На региональном уровне формируется региональная социальная политика, учитывающая сложившуюся ситуацию в социально-экономической сфере, историко-культурные особенности и уклад жизни населения. На уровне региона непосредственно реализуется социальная политика государства в части создания и развития объектов социальной инфраструктуры, кадровое обеспечение социальной сферы.
Муниципальный уровень управления осуществляет реализацию мер социальной политики, установленных федеральным и региональным уровнями управления, однако, ввиду отсутствия финансовой самостоятельности не обладает собственными ресурсами для оперативного реагирования на острые социальные ситуации. Органы местного самоуправления играют важную координирующую, организационную роль в улучшении социальной обстановки на территории [2].
На муниципальном уровне реализация политики в сфере трудовых отношений заключается в проведении разъяснительной работы по регистрации трудовых отношений с целью повышения поступлений в бюджетную систему, обеспечения участия работающих граждан в системе социального страхования, что в целом повышает социальную защищенность населения (рисунок 1).
ев ев ВЭ
5
ВТ ее
4 с
оа , зх
5 ю о и о С
2 П X М
ее х
5
К 5 X
ее оа о
м и
л &
н и
о и о X л
4
ее
5 X о и
л X X
ее оа о
X
ее оа
а н
н о
о ч
ее <и
м а и
По временной нетрудоспособности
По беременности и родам
Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях, в ранние сроки беременности
Единовременное пособие при рождении ребенка
Ежемесячное пособие по уходу за ребенком (до 1,5 лет)
Социальное пособие на погребение
Рисунок 1 - Перечень пособий, выплачиваемых за счет средств
социального страхования Последние десятилетия связаны с интенсивным сжатием отраслей социальной сферы, в связи с недостаточным финансированием, усиливающимися пространственными диспропорциями в распределении населения и, как следствие, уровне нагрузки на социальные объекты. В этих условиях органы местного самоуправления представляют интересы населения в вопросах сохранения, развития объектов социальной инфраструктуры на местах.
Социальная поддержка населения направлена на поддержание достойного уровня жизни населения. В масштабах Российской Федерации реализуются меры адресной социальной поддержки, оказываемой в заявительном порядке (таблица 1).
Таблица 1 - Меры социальной поддержки населения _Российской Федерации_
Нормативно-правовой документ Источник финансирования мер социальной поддержки
Федеральный бюджет Региональный бюджет
1 2 3
Федеральный закон "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ Предоставление набора социальных услуг: - обеспечение лекарственными препаратами, лечебным питанием детей-инвалидов; - путевки на санаторно-курортное лечение; - бесплатный проезд к месту лечения и обратно. Государственная социальная помощь в виде: - денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты); - натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.1995 N 181-ФЗ Проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг Ежемесячная денежная выплата Предоставление мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (субвенции из федерального бюджета бюджету субъекта РФ)
Федеральный закон "О ветеранах" от 12.01.1995 N 5-ФЗ Льготы по пенсионному обеспечению Компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг Обеспечение протезами и протезно-ортопедическими изделиями
Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21.12.1996 N 159-ФЗ Льготы на образование, медицинское обслуживание, на имущество и жилое помещение, на труд.
Задачей органов местного самоуправления в сфере реализации государственной социальной политики является своевременное доведение информации до населения, обеспечение доступности подачи заявки на получение социальной помощи.
В Российской Федерации деятельность органов местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 14 указанного федерального закона определяет вопросы местного значения городского, сельского поселения, статья 15 - вопросы местного значения муниципального района.
Ключевыми вопросами в социальной сфере для сельских поселений являются развитие физической культуры, школьного спорта и массового спорта, реализация мероприятий по работе с детьми и молодежью, обеспечение услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. Также к ведению сельского поселения относится организация благоустройства территории поселения (рисунок 2).
Экономической основой реализации мероприятий в социальной сфере в части вопросов, отнесенных к полномочиям сельского поселения, является бюджет сельского поселения, имущество, находящееся в муниципальной собственности сельского поселения.
К полномочиям муниципального района относятся вопросы организации предоставления образования по основным общеобразовательным программам, программам дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях; создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; организация библиотечного обслуживания; организация охраны общественного порядка.
1. Вопросы местного значения в социальной сфере общие для муниципального района и сельского поселения
1.1) составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района (поселения), утверждение и исполнение бюджета муниципального района (поселения), осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района (поселения);
1.2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района (поселения);
1.3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (поселения);
1.4) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, (поселения) услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
1.5) обеспечение условий для развития на территории муниципального района (поселения) физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района (поселения);
1.6) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера (в поселении) по работе с детьми и молодежью;
1.7) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, (поселений) услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
2. Вопросы местного значения в социальной сфере муниципального района
2.1) участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС на территории муниципального района;
2.2) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
2.3) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (МОО), организация предоставления дополнительного образования детей в МОО, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в МОО, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья;
2.4) создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
2.5) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;
2.6) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
2.7) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
2.8) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
2.9) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству)
2.10) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
3. Вопросы местного значения в социальной сфере сельского поселения
3.1) утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами;
3.2) оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин;
3.3) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;)
Рисунок 2 - Вопросы местного значения в социальной сфере
Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями действующим федеральным законодательством, в то же время не обладают собственными финансовыми ресурсами для их полноценной реализации. Также исследователи в области местного самоуправления указывают на низкую политическую, социальную активность населения на местах, что также не способствует развитию и укреплению системы местного самоуправления.
В основе организации муниципального управления заложен программно-целевой подход, предполагающий разработку и реализацию программ по направлениям деятельности органов местного самоуправления. Федеральное законодательство определяет перечень муниципальных нормативно-правовых актов, положенные в основу организации муниципального управления (таблица2).
Таблица 2 - Перечень муниципальных нормативно-правовых актов
Федеральное законодательство Перечень установленных муниципальных нормативно-правовых актов
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ, ст. 43 1. Устав МО, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2. Нормативные и иные правовые акты представительного органа МО 3. Правовые акты главы МО, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28.06.2014 №172-ФЗ, ст. 11 1. Стратегия социально-экономического развития МО; 2. План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития МО; 3. Прогноз социально-экономического развития МО на среднесрочный или долгосрочный период; 4. Бюджетный прогноз МО на долгосрочный период; 5. Муниципальные программы
«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 №190-ФЗ, ст. 24 1. Генеральный план поселения
Современный этап государственного управления развитием экономики связан с внедрением на федеральном, региональном и муниципальном уровнях практики стратегического планирования. При этом муниципальный уровень стратегического планирования характеризуется слабой методической регламентацией, отсутствием положительных практик, а также недостаточным развитием информационной базы.
Требования к документам стратегического планирования регионального уровня установлены Приказом Минэкономразвития России от 23.03.2017 N 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации». Положениями данного документа утверждена рекомендуемая структура
стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (рисунок 3).
Раздел документа, содержащий основные направления развития человеческого капитала и социальной сферы субъекта Российской Федерации, включает в себя:
- основные направления повышения уровня и качества жизни населения;
- направления демографического и миграционного развития;
- направления повышения доходов населения, развития рынка труда, обеспечения занятости;
- основные направления развития систем здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, сферы социального обслуживания (с учетом повышения качества и доступности, в том числе территориальной, услуг данных сфер);
- приоритетные направления работы с молодежью;
- направления развития жилищной сферы и повышения обеспеченности качественным жильем;
- приоритетные направления обеспечения безопасности жизнедеятельности населения.
Рисунок 3 - Структура стратегии социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации Требования к документам стратегического планирования муниципального образования устанавливаются региональными нормативно -правовыми документами. Анализ соответствующей нормативной практики субъектов Российской Федерации показывает, что в данных документах отсутствуют положения специфичные для муниципального уровня.
Наиболее спорным является определение перечня показателей, отражающих ход реализации, достижение целей, эффективности мер по развитию социальной сферы муниципального образования. Основным информационным источником о состоянии социальной сферы муниципального образования, в том числе поселения, является база данных
статистических показателей муниципальных образований. Приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 N 132 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» содержит примерный перечень показателей, рекомендуемых для включения в разделы стратегии социально -экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе по направлению «Развитие человеческого капитала и социальной сферы».
На наш взгляд, на муниципальном уровне целесообразно включение в качестве индикаторов развития социальной сферы следующей группы показателей, представленной на рисунке 4.
Состав показателей определен исходя из возможности оказания управляющего воздействия органов местного самоуправление на факторы и конкретные индикаторы достижения целевых показателей социальной политики.
Рисунок 4 - Показатели социальной сферы муниципального образования
Основным условиям развития социальной инфраструктуры муниципального образования является комплексный подход, закрепленный Постановлением Правительства РФ от 01.10.2015 N 1050 «Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов».
Комплексная программа развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов перечень мероприятий по созданию объектов социальной инфраструктуры, предусмотренных государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития поселения, городского округа, инвестиционными программами субъектов естественных монополий, договорами о развитии застроенных территорий, договорами о комплексном освоении территорий, иными инвестиционными программами и договорами, предусматривающими обязательства застройщиков по завершению в установленные сроки мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов социальной инфраструктуры.
Комплексная программа направлена на обеспечение безопасности, качества, эффективности, доступности использования объектов социальной инфраструктуры, а также сбалансированное, перспективное развитие социальной инфраструктуры в соответствии с установленными потребностями в объектах социальной инфраструктуры. Комплексная программа развития социальной инфраструктуры основывается, согласуется с генеральным планом поселений, городских округов.
Комплексная программа развития социальной инфраструктуры в обязательном порядке включает перечень мероприятий по проектированию, строительству и реконструкции объектов социальной инфраструктуры с указанием наименования, местоположения, технико-экономических параметров, сроков реализации в плановом периоде, ответственных исполнителей; оценку объемов и источников финансирования мероприятий; целевые индикаторы программы, включающие технико-экономические, финансовые и социально-экономические показатели развития социальной инфраструктуры; е) оценку эффективности мероприятий, включенных в программу, в том числе с точки зрения достижения расчетного уровня обеспеченности населения поселения, городского округа услугами в социальной сфере.
Основанием определения перечня мероприятий по созданию объектов социальной инфраструктуры является прогнозируемый спрос на услуги социальной инфраструктуры с учетом объема планируемого жилищного строительства и прогнозируемого выбытия из эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, а также прогноз изменения численности и половозрастного состава населения поселения, городского округа.
Финансирование мероприятий по развитию социальной сферы муниципального образования осуществляется с участием федерального, регионального и местных бюджетов, а также внебюджетных источников. На федеральном уровне приняты следующие государственные программы, в рамках которых разрабатываются и реализуются мероприятия на уровне субъектов РФ, муниципального образования:
- «Развитие здравоохранения»;
- «Развитие образования»;
- «Социальная поддержка граждан»;
- «Доступная среда»;
- «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»;
- «Развитие пенсионной системы»;
- «Содействие занятости населения»;
- «Развитие культуры»;
- «Охрана окружающей среды»;
- «Развитие физической культуры и спорта»;
- «Реализация государственной национальной политики». Существенным ограничением реализации инфраструктурных проектов
в рамках государственных программ является дефицит местных бюджетов, отсутствие ресурсов для проведения подготовительной работы, выполнение обязательств по софинансированию расходов, а также дальнейшее содержание вновь созданных объектов.
Использованные источники:
1. Лопатина Я.В. Социальная политика органов местного самоуправления / Я.В.Лопатина // Человеческий капитал. - 2012. - № 5 (41). - С. 114-118.
2. Соболева И.В., Чубарова Т.В. Социальная политика в России - контуры новой модели: научный доклад. - М.: Институт экономики РАН, 2017. - 45 с.
3. Социальная политика в России: долгосрочные тенденции и изменения последних лет. Доклад [Электронный ресурс] / отв. ред. Я. И. Кузьминов, Л. Н. Овчарова, Л. И. Якобсон ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Электрон. текст. дан. (3,5 Мб). — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. — ISBN 978-5-7598-1346-0.
