CC BY
23
45 (87) - 2011
Государственные финансы
УДК 336.26
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И. И. МАТВИЕНКО,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела экономических исследований Архангельского научного центра УрО РАН, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] Всероссийский заочный финансово-экономический институт, филиал в г. Архангельске
Л. А. ЧИЖОВА, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела экономических исследований Архангельского научного центра УрО РАН, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] Всероссийский заочный финансово-экономический институт, филиал в г. Архангельске
А. Г. ТУТЫГИН, кандидат физико-математических наук, доцент, научный руководитель проектов E-mail:[email protected] ООО «Лаборатория информационно-аналитических систем»
Авторами разработан новый подход к совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации на принципах взаимосвязи уровня социально-экономического развития муниципального образования, эффективности деятельности орга-
нов местного самоуправления и финансирования затратных полномочий. Рекомендации разработаны на основе федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Ключевые слова: муниципальное образование, межбюджетные отношения, орган местного самоуправления, затратные полномочия, уровень, социально-экономический, развитие.
Существующие на сегодня в регионах России механизмы межбюджетных отношений не всегда позволяют эффективно решать задачи, связанные с реализацией полномочий органов государственной и муниципальной власти. Для совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ между региональным и муниципальными уровнями по цепочкам «городской округ - субъект РФ», «муниципальный район - субъект РФ», «поселение -муниципальный район - субъект РФ» в рамках законодательно установленного разделения государственных и муниципальных полномочий необходимо первоначальное выявление основных социально-экономических проблем как самих муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов), так и взаимодействия региональных и муниципальных уровней управления. С этой целью авторами было проведено исследование в рамках совместных проектов органов исполнительной власти Архангельской области и ООО «Лаборатория информационно-аналитических систем».
Результаты SWOT-анализа, проведенного для городских округов региона, показали:
• сильными сторонами являются развитая инфраструктура, наличие объектов промышленности, социальной сферы (здравоохранение, образование, культура, спорт);
• слабыми - высокий износ инфраструктуры, социальных объектов и ЖКХ, высокие энергозатраты, недостаточное обеспечение жильем и неразвитость коммунальной сферы, высокая плотность населения, неблагоприятная экологическая ситуация;
• возможностями - инвестиционная привлекательность, развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, торговли, имеющийся имущественный комплекс, перевод объектов промышленной и социальной сфер на альтернативные виды топлива;
• угрозами - техногенные катастрофы, ухудшение здоровья населения.
В муниципальных районах сильные стороны представлены в основном наличием природных ресурсов (в том числе возобновляемых) и рекреационными возможностями; слабые - недостаточно
развитыми инфраструктурой и сетью объектов социальной сферы (здравоохранения, образования, культуры и спорта), проблемами обеспеченности жильем и услугами ЖКХ, низкой плотностью населения; возможности «скрыты» в лесопромышленном и агропромышленном комплексах, сфере туризма, развитии малого и среднего бизнеса, в переводе объектов промышленной и социальной сферы на альтернативные виды топлива; угрозы -миграцией и естественной убылью населения, безработицей, асоциальным образом жизни.
SWOT-анализ позволяет выявить социально-экономические, ресурсные и инфраструктурные проблемы муниципальных районов и городских округов и определить возможности их решения.
Выявленные в результате анализа проблемы сгруппированы по сферам следующим образом: инфраструктура; ЖКХ и обеспечение жильем; социальная сфера; прочие. Вместе с тем органы местного самоуправления могут решать эти проблемы исключительно в рамках полномочий, которые определены им законодательно.
Авторами на основе методологии, предложенной Ф. Цвикки, разработаны морфологические матрицы покрытия проблемного поля с учетом полномочий муниципальных районов и городских округов, определенных ст. 15 и 16 ФЗ № 131 (подлежащее таблиц) и групп выявленных общесистемных проблем (сказуемое таблиц).
При этом логика предлагаемой градации и балльных оценок следующая: Р - решает в значительной степени одну или несколько проблем из данной группы (2 балла); ЧР - частично решает одну или несколько проблем из данной группы (1 балл); НР - не решает ни одной проблемы из данной группы (0 баллов).
В результате каждое полномочие может получить оценку в диапазоне от 0 до 8 баллов. Те полномочия, которые имеют общую итоговую оценку 4 балла и более, рекомендуются к передаче полностью или частично с муниципального на региональный уровень. Полномочия, имеющие общую балльную оценку менее 4, не рекомендуется передавать на региональный уровень.
На основе матрицы покрытия проблемного поля разработана классификация полномочий по признаку возможного делегирования, т. е. определены полномочия, рекомендуемые к передаче муниципальными образованиями на региональный уровень (полностью или частично), а также полномочия,
не рекомендуемые к передаче муниципальными образованиями на региональный уровень.
Дальнейшая оценка производится для тех полномочий органов местного самоуправления, которые хотя бы гипотетически могут быть переданы с одного уровня муниципального управления на другой либо с уровня муниципального управления (города, районы) на уровень государственного (регионального) управления.
Понятно, что такая передача полномочий в соответствии с действующим законодательством должна сопровождаться определенными изменениями в межбюджетных отношениях. Для перераспределения финансовых ресурсов в рамках межбюджетных отношений необходимо дать хотя бы предварительную оценку степени затратности того или иного полномочия. Она как функция управления во многом зависит от доли в структуре затрат на исполнение признаков капитальности расходов.
Оценка степени затратное!
Здесь необходимо дать следующие пояснения. К высокозатратным полномочиям авторы рекомендуют относить только те, в структуре затрат на исполнение которых капитальные вложения (на строительство, реконструкцию зданий, сооружений и линейных объектов; приобретение и модернизацию основных средств) превышают 70 %. Таким полномочиям присваивается оценка 3 балла. К среднезатратным полномочиям предлагается относить те, в структуре затрат на исполнение которых капитальные вложения составляют от 30 до 70 %; таким полномочиям присваивается оценка 2 балла. И, наконец, к низкозатратным следует относить те полномочия, в структуре затрат на исполнение которых капитальные вложения составляют менее 30 %. Им присваивается оценка 1 балл.
В табл. 1-3 представлена классификация полномочий по степени затратности в шкале уровней «высокий - средний — низкий». В табл. 4 показаны
Таблица 1
расходов городских округов
Полномочия
Высокозатратные
Среднезатратные
Низкозатратные
Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведе-ния, снабжения населения топливом. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа (за исклю-
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа. Создание условий для досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа. Обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и спорта, организация официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа. Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа.
Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Организация охраны общественного порядка на территории городского округа. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе.
Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе
7х"
41
Окончание табл. 1
Полномочия
высокозатратные
среднезатратные
низкозатратные
чением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи
Создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству
Таблица 2
оценка степени затратности расходов муниципальных районов
Полномочия
высокозатратные
среднезатратные
низкозатратные
Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Организация общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Организация дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района.
Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, досугом и услугами организаций культуры. Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
Обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и спорта, проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района
Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.
Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района.
Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.
Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов. Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района
Таблица 3
оценка степени затратности расходов поселений
Полномочия
высокозатратные
среднезатратные
низкозатратные
Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, включая создание и обеспечение работы парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения.
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения. Создание условий для досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения. Обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения. Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения. Содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.
Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении. Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха. Организация мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
Обеспечение безопасности людей на водных объектах, охрана их жизни и здоровья. Организация работы с детьми и молодежью в поселении
Таблица 4
Удельные веса по количеству и степени затратности возможно делегируемых полномочий, %
Полномочия
Образование высоко Средне- низко-
затратные затратные затратные
Городской округ 44 41 15
Муниципальный 40 40 20
район
Поселение 25 56 19
удельные веса по количеству и степени затратности возможно делегируемых (рекомендуемых к делегированию) полномочий.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить высокозатратным полномочиям городских округов, муниципальных районов и поселений, передаваемым по цепочкам «городской округ - субъ-
ект РФ», «муниципальный район - субъект РФ», «поселение - муниципальный район - субъект РФ» в связи с тем, что с точки зрения делегирования они представляют наибольший интерес и имеют большую практическую значимость для разработки предложений по совершенствованию межбюджетных отношений.
Результаты анализа, проведенного для Архангельской области, показали, что высокозатратные полномочия по их количеству в общем объеме полномочий занимают для городских округов и муниципальных районов соответственно 44 и 40 %, а для поселений - всего 25 %, что существенно меньше (см. табл. 4).
Анализ также показывает, что к высокозатратным полномочиям в первую очередь относятся полномочия, связанные с созданием и обслуживанием
инфраструктуры; с обеспечением жильем и решением проблем ЖКХ; с созданием и содержанием объектов сферы образования, здравоохранения.
Высокозатратные полномочия, так как в них преобладают капитальные вложения, рекомендуется аккумулировать в региональных и муниципальных инвестиционных программах.
Вопрос о передаче и финансировании высокозатратных полномочий в цепочке «поселение - муниципальный район - субъект РФ» предлагается решать в комплексе со связкой «муниципальный район - субъект РФ», выстраивая логическую цепь «поселение - муниципальный район - субъект РФ». Высокозатратные полномочия могут финансироваться как за счет собственных средств муниципальных образований, так и за счет дотаций из бюджета вышестоящего уровня.
Кроме высокозатратных полномочий рекомендуется хотя бы частично делегировать и среднеза-тратные. Особенно это актуально для поселений, где удельный вес среднезатратных полномочий в общем объеме составляет более 50 % (см. табл. 4). Отметим, что для городских округов среднезатратные полномочия по их количеству в общем объеме полномочий занимают 41 %, для муниципальных районов — 40 %, а для поселений - 56 %, что существенно больше.
Анализ показывает, что к среднезатратным полномочиям в первую очередь относятся полномочия, связанные с обеспечением услугами транспорта и связи; с организацией предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; с обеспечением услугами общественного питания и содействием развитию торговли; с созданием и содержанием объектов сферы искусства, физической культуры и спорта; с поддержкой малого и среднего бизнеса, сельского хозяйства.
Среднезатратные полномочия должны финансироваться в первую очередь за счет собственных средств муниципальных образований, а при недостаточности таковых возможно финансирование за счет дотаций из вышестоящего бюджета.
Для городских округов низкозатратные полномочия по количеству в общем объеме полномочий занимают 15 %, для муниципальных районов - 20 %, для поселений - 19 %, поэтому они не рекомендуются для передачи на следующий уровень управления и должны финансироваться только за счет собственных средств муниципальных образований.
Высоко- и среднезатратные полномочия рекомендуется дотировать в зависимости от эффектив-
ности деятельности органов местного самоуправления и уровня социально-экономического развития муниципального образования.
Для совершенствования межбюджетных отношений авторы предлагают следующее. Если собственные источники финансовых средств муниципальных образований не покрывают на 60—70 % расходные высоко- и среднезатратные полномочия, то их необходимо делегировать на вышестоящий уровень.
Целесообразно не выделять дотации, направления расходования которых не представляется возможным проконтролировать. Имеет смысл исполнять такие полномочия за счет финансовых средств вышестоящего бюджета. Таким образом, вышестоящие органы будут иметь в виде дотаций рычаг контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления, поскольку разумнее забирать высокозатратные полномочия, чем покрывать их дотационность и контролировать финансовое исполнение.
Высоко- и среднезатратные полномочия оказывают значительное влияние на уровень социально-экономического развития муниципального образования, так как от объема выделяемых финансовых средств на покрытие полномочий зависят индикаторы социально-экономического развития, используемые для рейтинговой оценки муниципального образования.
Следует отметить, что на уровень социально-экономического развития муниципального образования влияет не только объем выделяемых финансовых средств, но и умение органов местного самоуправления рационально ими распоряжаться. Таким образом, от эффективности местного самоуправления будут зависеть напрямую наличие на местах тех или иных полномочий, а также уровень социально-экономического развития муниципального образования.
Низкозатратные полномочия нельзя делегировать на вышестоящий уровень, поскольку они не оказывают существенного влияния на уровень социально-экономического развития муниципального образования.
Для совершенствования межбюджетных отношений по цепочкам «городской округ - субъект РФ» и «муниципальный район - субъект РФ» в первую очередь рекомендуется обратить внимание только на высокозатратные полномочия. У городских округов и муниципальных районов больше финансовых
возможностей для исполнения расходных полномочий, поскольку в двухуровневой системе местного самоуправления они находятся на первом уровне финансирования из бюджета области. В этой связи они имеют возможность самостоятельно финансировать средне- и низкозатратные полномочия за счет собственных средств.
Для совершенствования межбюджетных отношений по цепочке «поселение - муниципальный район - субъект РФ» предлагается принять во внимание и высокозатратные полномочия, и сред-незатратные. Практика показывает, что у поселений меньше финансовых возможностей для исполнения расходных полномочий, поскольку в двухуровневой системе местного самоуправления они находятся на втором уровне финансирования из бюджета района и области. Исходя из этого, можно рекомендовать низкозатратные полномочия финансировать только за счет собственных средств.
Таким образом, совершенствование межбюджетных отношений должно строиться на принципах взаимосвязи уровня социально-экономического развития муниципального образования, эффективности деятельности органов местного самоуправления и финансирования затратных полномочий.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Коробов В. Б., Тутыгин А. Г. Классификационные методы решения эколого-экономических задач. Архангельск, 2010. 308 с.
3. О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
5. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607.
6. Сметанин А. В. Архангельская область: истоки, свершения, перспективы. Архангельск, 2007. 675 с.
7. Степанова В. В., Тутыгин А. Г. Оценка социально-экономического развития населенных пунктов (на примере Архангельской области) // Экономика и управление. 2009, № 11.
8. Тутыгин А. Г., Амбросевич М. А. Функциональное распределение ресурсов в организационных системах // Экономика и управление. 2007, сентябрь.
