CC BY
744
political sciences
УДК 323.2
РЕАЛИЗАЦИЯ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
© 2017
Наточий Владимир Викторович, кандидат политических наук, заведующий кафедрой
«Теория и практика управления»
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, филиал в г. Оренбурге (460000, Россия, Оренбург, улица Курача, 26, e-mail:[email protected])
Аннотация. Цель: выделить проблемы реализации культурной политики на муниципальном уровне и определить перспективы ее дальнейшего осуществления.Методы:диалектический подход к изучению процесса реализации культурной политики на муниципальном уровне, позволяющий проанализировать его в развитии и функционировании в контексте совокупности объективных и субъективных факторов, дискурсивный метод при выделении проблем в деятельности органов местного самоуправления в сфере культуры.Результаты: на основе анализа деятельности органов местного самоуправления Соль-Илецкого городского округа Оренбургской области в сфере культуры выделены проблемы, имеющие место в этой области муниципального управления. Был сделан о вывод о том, что важнейшими из них являются несоответствие полномочий муниципальных органов в сфере культуры объему финансовых средств на их реализацию и обостряющийся кадровый «голод» в подведомственных учреждениях культуры. В качестве перспективных направлений реализации культурной политики на муниципальном уровне обозначены: сохранение преемственности и обеспечению условий долгосрочного развития культурных традиций, расширение спектра информационно-образовательных, культурно-просветительских, интеллектуально-досуговых услуг, предоставляемых населению, повышение их качества. Научная новизна: в статье впервые комплексно рассмотрена практика реализации культурной политики на муниципальном уровне в Соль-Илецком городском округе Оренбургской области, выделены имеющие место проблемы и предложены рекомендации по их разрешению. Практическая значимость: основные положения и выводы статьи могут быть использованы в практике деятельности органов местного самоуправления в сфере культуры для повышения ее эффективности.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, культурная политика, Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области, культурная деятельность, муниципальные учреждения культуры, кадровое обеспечение муниципальных учреждений культуры.
THE REALIZATION OF CULTURAL POLICY AT THE MUNICIPAL LEVEL: PROBLEMS AND PROSPECTS
© 2017
Natochy Vladimir Victorovich, candidate of political sciences, - head of the chair «Theory and practice of management» Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orenburg branch (460000, Russia, Orenburg, Kuracha street, 26, e-mail: [email protected])
Abstract. Objective: to highlight problems of implementing the cultural policy at the municipal level and define the prospects of its further implementation. Methods: a dialectical approach to the study of the process of implementation of cultural policies at the municipal level, allowing him to perform in the development and functioning in the context of the totality of objective and subjective factors, discursive method in the allocation of issues in the activities of local authorities in the sphere of culture. Results: based on the analysis of activity of local governments of Sol-Iletsk city district of Orenburg region in the sphere of culture highlighted the problems occurring in this area of municipal management. Was made about the conclusion that the most important of these are the mismatch of powers of municipalities in the sphere of culture and the amount of money for their implementation and escalating personnel "hunger" in the subordinate institutions of culture. As promising directions of implementation of cultural policy at the municipal level are: maintenance and continuity of long-term development of cultural traditions, expanding the range of information-educational, cultural, intellectual and recreational services provided to the population, improving their quality. Scientific novelty: for the first time comprehensively examined the practice of implementing cultural policies at the municipal level in the Sol-Iletsk district Orenburg region, dedicated to current issues and proposed recommendations for their resolution. Practical relevance: the main provisions and conclusions of the article can be used in the practice of local authorities in the field of culture to improve its effectiveness.
Keywords: local governments, cultural policy, Sol-Iletsk city district of the Orenburg region, cultural activities, municipal cultural institutions, staffing of the municipal cultural institutions.
Реализация культурной политики является одним из важнейших направлений деятельности органов государственного и муниципального управления в социальной сфере общественной жизнедеятельности. Во многом от того, насколько успешно решаются органами управления вопросы организации и осуществления культурной деятельности, зависит степень удовлетворенности культурных потребностей членов общества, а значит, в конечном счете - уровень и качество их жизни.
Право каждого гражданина Российской Федерации на участие в культурной жизни и пользование услугами учреждений культуры, а также право на доступ к культурным ценностям закрепляются и гарантируются ст. 44 Конституцией РФ[1, с. 34]. Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был первым «отраслевым» законом и послужил основой для последующего формирования законодательства в сфере культуры[2].
Следствием осознания роли культуры в общественном развитии органами управления, служит наделение
полномочиями в этой области всех уровней системы управления - федерального, регионального и местного.
Включенность органов местного самоуправления в общий контекст реализации культурной политики объективна - именно этот уровень управления наиболее близок населению и, как следствие, имеет наиболее полное представление о культурных потребностях и запросах граждан. При этом следует отметить достаточно слабую изученность вопроса об участии муниципальных органов управления в реализации культурной политики в научной литературе. Авторы учебных изданий по муниципальному управлению, как правило, ограничиваются лишь общей характеристикой деятельности местных органов в этой области (см. например, А.Л. Гуторова[3], В.Б. Зотов [4], В.Н. Парахина[5] и др.), а специализированных научных работ, посвященных обозначенной проблематике крайне мало (см. Н.А. Заиченко [6], А.А. Кулабухова[7], Г.С. Михайлова [8] и пр.), что и обуславливает необходимость более детального изучения вопросов участия муниципальных органов управления в
политические науки
реализации культурной политики.
Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов политики Российской Федерации в этой области. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения городских округов и поселений создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений[9].
В сфере культуры органы местного самоуправления имеют право создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомственные организации, определять их структуру и полномочия, назначать их руководителей; осуществлять строительство зданий и сооружений муниципальных учреждений культуры.[10, с. 20].
В связи с этим деятельность муниципальных органов должна быть направлена на обеспечение общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей для населения. В пределах своей компетенции органы местного самоуправления должны создавать условия для развития сети специальных учреждений и организаций - школ искусств, студий, курсов, оказывать поддержку этим учреждениям, обеспечивать доступность и бесплатность для населения муниципальных библиотек, других учреждений культуры.На деле же органы местного самоуправления зачастую сталкиваются с многочисленными проблемами, снижающими эффективность их деятельности в области культуры.
В качестве примера реализации культурной политики на муниципальном уровне нами взято не совсем обычное муниципальное образование - Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области. Специфика этого муниципалитета в том, что он был образован путем преобразования ряда ранее самостоятельных муниципальных образований - Соль-Илецкого района, городского поселения Соль-Илецк и сельских поселений, входивших в состав района. Последние несколько лет деятельность региональных органов управления Оренбургской области в сфере развития местного самоуправления направлена в том числе на оптимизацию их численности с целью решения ряда присущих муниципальному управлению проблем (прежде всего экономического и финансового характера).
Одним из результатов этой деятельности и явилось образование Соль-Илецкого городского округа, официально получившего свой статус с 01 января 2016 года[11]. В развитие норм Закона Оренбургской области «О преобразовании муниципальных образований, расположенных на территории Соль-Илецкого района Оренбургской области» были приняты Устав вновь образованного муниципального образования и иные муниципальные правовые акты [12].
Образование нового муниципалитета на базе ранее самостоятельных муниципальных образований, потребовало структурной перестройки системы органов местного самоуправления, которая отчасти коснулась и отраслевого органа в структуре местной администрации, отвечающего за решение вопросов местного значения в области культуры. В настоящее время в структуре администрации Соль-Илецкого городского округа функционирует отдел культуры, который и осуществляет эти функции.
Деятельность отдела культуры по реализации культурной политики на территории городского округа регламентируется как нормами федерального законодательства в этой сфере, так и нормативными правовыми актами регионального уровня. Среди последних следует отметить Закон Оренбургской области от 04 июля 2005 г. «О культурной деятельности в Оренбургской области»
[13], а также действующую областную государственную программу «Развитие культуры Оренбургской области» на 2014-2020 годы [14]. Кроме того, как и в большинстве других муниципальных районов и городских округов Оренбуржья вСоль-Илецком городском округе принята и реализуется муниципальная программа «Развитие культуры и искусства» на 2016-2018 годы [15].
Соль-Илецкий городской округ обладает достаточно большим культурным потенциалом. Деятельность учреждений культуры и искусства является одной из важнейших составляющих современной культурной жизни городского округа. В качестве положительных тенденций, наблюдаемых в муниципальной системе культуры Соль-Илецкого городского округа за последние годы, можно выделить следующие процессы: формирование устойчивой системы культурных мероприятий - праздников, конкурсов и фестивалей; создание единого культурного пространства в муниципальном образовании посредством включения творческих площадок в общую систему праздничных мероприятий и наличия в районах культурных объектов;создание сети информационных услуг через библиотечное обслуживание;рост востребованности жителями городского округа культурных услуг, предоставляемых муниципальными учреждения-ми[16, с. 69].
Муниципальные учреждения культуры Соль-Илецкого городского округа (библиотеки, клубы, музей, школа искусств) выполняют образовательные, воспитательные и досуговые функции в обществе, способствуют формированию его нравственно-эстетических основ, духовных потребностей и ценностных ориентаций его чле-нов.Органы местного самоуправления Соль-Илецкого городского округа уделяют достаточно большое внимание развитию сферы культуры в муниципальном образовании, что, в частности, видно из объема затрат средств местного бюджета, выделенных на эту сферу - в 2016 году консолидированный бюджет городского округа составил 1287268,6 тыс.руб., из них на сферу культуры было выделено 97022,3 тыс.руб. (7,54 % от общего объема бюджета). Кроме того, часть материальных потребностей сферы культуры Соль-Илецкого городского округа было покрыто за счет средств, выделенных из федерального бюджета и бюджета Оренбургской области. Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления Соль-Илецкого городского округа в сфере культуры в настоящее время являются: обеспечение населения услугами учреждений культуры, организация предоставления дополнительного образования, организация библиотечного обслуживания, сохранение объектов культурного наследия муниципального значения.
Таким образом, можно положительно оценить деятельность муниципальных органов городского округа по развитию сферы культуры. При этом объединение ранее самостоятельных муниципалитетов в единый городской округ породило ряд проблем, отразившихся в том числе и на деятельности органов местного самоуправления по реализации культурной политики на муниципальном уровне. Большая часть этих проблем являются общими для вновь образованных муниципальных образований, что отмечается рядом специалистов в этой области муниципального управления (см., например, Е.А. Гутникова [17], В.А. Яговкина[18]).
После объединения муниципальных образований в единый Соль-Илецкий городской округ численность муниципальных служащих - сотрудников отдела культуры - возросла на одну штатную единицу. При этом, сфера деятельности отдела существенно увеличилась. Нынешняя деятельность сотрудников отдела связана и с разъездами по сельским населенным пунктам, входящим в городской округ. На первом планеостается проблема ограниченности финансовых средств, направляемых учреждениям культуры из местных бюджетов. Выделяемые этим учреждениям бюджетные ассигнова-
political sciences
ния зачастую позволяют только осуществлять выплату заработной платы и частично возмещать расходы на оплату коммунальных услуг.Высокий средний возраст работников сферы культуры, а также недостаточно высокий уровень квалификации управленческих кадров при разной степени их подготовленности также является общей проблемой реализации культурной политики на муниципальном уровне. Специалисты отмечают, что руководители и работники муниципальных учреждений культуры, как правило, слабо ориентируются в стратегических вопросах современного управления, практически не владеют маркетинговым инструментарием, менеджментом и связей с общественностью. Оперирование устаревшими правовыми категориями и отмененными нормами негативно отражается на качестве работы [19, с. 18].
По-прежнему остро стоит проблема капитального ремонта учреждений культуры городского округа и оснащения их необходимыми коммуникациями (вода, телефон). Имеет место недостаточное финансирование пошива костюмов, замены одежды сцены, кресел в зрительных залах, на проведение мероприятий. Кроме того, к проблемам реализации культурной политики вСоль-Илецком городском округе можно отнести использование только традиционных форм работы и проведения мероприятий; низкую загрузку муниципальных концертных залов при высокой загрузке непрофильными мероприятиями и событиями и невключенность муниципальных коллективов в развитие массовой культуры среди жителей городского округа.
Весь этот большой ряд проблем способствует не всегда высокому качеству функционирования Отдела культуры администрации городского округа и подведомственных ему учреждений культуры, и соответственно неполному развитию культурной сферы муниципального образования, что отрицательно отражается на возможностях проведений культурной политики на муниципальном уровне.
Рассматривая перспективы реализации культурной политики органами местного самоуправления Соль-Илецкого городского округа, следует отметить, что повышение эффективности деятельности муниципальных органов в этой сфере возможно только при выполнении следующих условий:
1. Реалии сегодняшнего дня требуют от федерального законодателя принятия нового нормативно-правового акта в сфере культуры (взамен действующих «Основ законодательства РФ о культуре»), который будет регламентировать всю систему отношений в сфере культуры и станет работающим ориентиром для обновлённой культурной политики[20, с. 162].
2. Требуется ввестидополнительно ставки двух специалистов на должности ведущего специалиста и специалиста 1 категории в отдел культуры администрации городского округа, что поможет оптимизировать его работу.
3. Для своевременного и полноценного финансирования всех направлений деятельности учреждений культуры, которое в настоящее время осуществляется не в полном объеме и по «остаточному принципу», необходимо развивать систему муниципально-частного партнерства в целях частичного покрытия расходов для обеспечения сохранности культурного наследия, а также совершенствовать работу над принятием и реализацией муниципальных целевых программ в сфере культуры.
4. Назрела насущная потребность в создании единого информационного поля в сфере культуры муниципального образования, предполагающего осуществление ряда мероприятий, таких, как своевременное информирование населения о происходящих изменениях в сфере культуры через средства массовой информации, проведение встреч жителей с работниками культуры для усиления творческой активности населения. Это является особенно актуальным для сельских населенных пунктов,
входящих в состав Соль-Илецкогогородского округа.
Думается, чтореализация данных мероприятий будет способствовать более эффективному управлению культурной сферой в муниципальном образовании Соль-Илецкий городской округ, укреплению социальной стабильности, позитивному восприятию действительности и, как следствие, экономической отдаче.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 2016.
2. Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Закон Российской Федерации от 09 октября 1992 г. № 3612-1 (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // Справочная правовая система «Гарант».
3. ГутороваА.Л. Система муниципального управления. М.: Изд-во ГУУ, 2010. 356 с.
4. Зотов В.Б. Муниципальное управление: Учебник. М.: Юрайт, 2012. 232 с.
5. ПарахинаВ.Н. Муниципальное управление: Учебник. М.: КноРус, 2008. 354 с.
6. Заиченко Н.А. Межпоселенческое сотрудничество: проблемы формирования органов управления культуры в муниципальных районах и пути их решения // Справочник руководителя учреждения культуры. 2012. № 7. С. 180-185.
7. КулабуховаА.А. Модель структуры сети муниципальных учреждений культуры // Справочник руководителя учреждения культуры. 2011. № 6. С. 8-15.
8. Михайлова Г.С. Методические рекомендации по обеспечению деятельности органов управления культурой муниципального района // Культура. 2011. № 2. С. 10-19.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 07 июня 2017 г.) // Справочная правовая система «Гарант».
10. АбанкинаТ.В. Обеспечение финансовой стабильности учреждений культуры новой формы // Справочник руководителя учреждения культуры. 2007. № 1. С. 19-24.
11. О преобразовании муниципальных образований, расположенных на территории Соль-Илецкого района Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 06 марта 2015 года № 3028/833-V-03 // Справочная правовая система «Гарант».
12. Устав муниципального образования Соль-Илецкий городской округ Оренбургской области: Принят решением Совета депутатов муниципального образования Соль-Илецкий городской округ от 11 декабря 2015 г. № 51. URL: Сайт Соль-Илецкого городского округа. http://soliletsk.ru/ustav.html.
13. О культурной деятельности в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 04 июля 2005 г. № 2352/428-Ш-ОЗ // Справочная правовая система Гарант.
14. Об утверждении государственной программы «Развитие культуры Оренбургской области» на 20142020 годы: Постановление Правительства Оренбургской области от 23 декабря 2013 г. № 1201-п // Справочная правовая система Гарант.
15. О муниципальной программе «Развитие культуры и искусства Соль-Илецкого городского округа в 2016-2018 годах»: Постановление администрации Соль-Илецкого городского округа от 31 марта 2016 г. № 904-п. URL: Сайт Соль-Илецкого городского округа. http:// soliletsk.ru/fajlovyij-arxiv-o.html.
16. Крупнов С.В. Культурная политика на территории Приволжского Федерального округа // Управление информационной политикой. 2013. № 2. С. 69-72.
17. Гутникова Е.А. К вопросу об укрупнении муниципальных образований / // Экономика региона: проблемы и перспективы развития. 2014. № 6 (52). С. 67-74.
18. ЯговкинаВ.А. Основные вопросы реформы муниципальных учреждений // Практика муниципального управления. 2011. № 2. С. 54-60._
политические науки
19. Михеева Н.А. Социально-культурная сфера в системе социального управления. М.: Юнити-Дана, 2013. 32 с.
20. РождествинаА.А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 09 октября 1992 г. № 36121 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». М.: Юристъ, 2012. 243 с.
Статья поступила в редакцию 17.07.2017.
Статья принята к публикации 25.09.2017.
