CC BY
68
Ю. В. Тот Yu. V. Tot
Реорганизация полиции в проекте Административно-полицейской реформы 1870 г.
Police Reorganization in the "1870 Administrative Police
Reform" Project
Тот Юрий Викторович Tot Yuri Viktorivich
Санкт-Петербургский государственный университет Saint-Petersburg State University
Профессор исторического факультета Professor of Faculty of History
Заведующий кафедрой истории для преподавания Head of the chair of History for the Teaching of
на естественных и гуманитарных факультетах Faculties of Natural Sciencies and Humanities
Доктор исторических наук, професор Doctor of Sciences (History), Professor
РЕФЕРАТ
В статье рассматривается полицейская составляющая проекта Административно-полицейской реформы, подготовленного в Министерстве внутренних дел. Опираясь на архивные источники, автор анализирует направления реорганизации полиции и отношение к проекту глав различных министерств. Это позволило выявить противостояние либерального и консервативного течения в среде высшей бюрократии по вопросу преобразования полиции, ставшее отражением борьбы в правительственных кругах за продолжение курса «великих реформ».
ABSTRACT
The article is devoted to the police component of the "Administrative police reform" project developed by the Interior Ministry. Relying on archive sources, the author analyzes the areas of the police reorganization and the attitude of heads of different departments to the project. It helped to reveal the conflict between liberal and conservative upper bureaucracy in the question of the police reform, which reflected the struggle within the governmental circles for continuation of the "great reforms" policy.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
реформы, Министерство внутренних дел, министерства, губернаторы, местное управление, полиция
KEY WORDS
reforms, Interior Ministry, ministries, governors, local administration, police
В пореформенный период специальными комиссиями, совещаниями, комитетами и структурными подразделениями Министерства внутренних дел были подготовлены разнообразные проекты преобразования полиции, касавшиеся различных сторон деятельности этого государственного учреждения. К таковым относится и проект Административно-полицейской реформы, разработанный в МВД в 1870 г. Он отличался от других проектов тем, что в нем, как и во время
подготовки крестьянской реформы, преобразование полиции рассматривалось как часть реорганизации системы местного управления1.
26 декабря 1869 г. А. Е. Тимашев представил Александру II всеподданнейший доклад о проекте административно-по-
1 Рассмотрение направлений реорганизации местного управления не является нашей задачей, так как эти сюжеты проанализированы в монографии М. М. Шумилова [1].
лицейской реформы. Министр отмечал, что административное и полицейское законодательство не соответствовало требованиям времени. Завершение судебной и земской реформы должно было стать толчком к проведению реформы административно-полицейских учреждений. А. Е. Тимашев обращал внимание императора на «несостоятельность административно-полицейских учреждений, не преобразованных, а только измененных» и вследствие этого неспособных «удержать за собой власть, им как органам правительственным присущую». Поэтому своевременное проведение административно-полицейской реформы — единственное условие обеспечить «спокойное преуспевание общественное, благоустройство и безопасность государственную»1. При подготовке проекта А. Е. Тимашев учитывал политические настроения, сформировавшиеся у части высшей бюрократии после покушений на Александра II, полагая, что активизация террористических революционных организаций позволит ему осуществить полицейскую реформу по своему сценарию.
2 января 1870 г., в соответствии с повелением Александра II, проект административно-полицейской реформы с объяснительной запиской был направлен в Комитет министров. На заседании комитета 27 января, исходя из особой важности вопроса, было принято решение о представлении министрами и главноуправляющими отзывов о проекте до 1 марта2.
В рамках полицейской реформы А. Е. Тимашев считал необходимым: подчинить полицейские учреждения непосредственно губернатору, предоставить ему право назначать чиновников уездной полиции и налагать на них взыскания, отменить коллегиальное рассмотрение уездным полицейским управлением некоторых категорий дел, упразднить ин-
1 Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 229. Оп. 1. Д. 290. Л. 3-4 об.
2 Там же.
ститут сословных заседателей, пересмо- < треть действовавшее административное ^ деление губерний на уезды, а уездов на ^
3 ^
станы3. ^
В объяснительной записке министр ^ указывал на «ничтожность» наличных сил ^ уездного полицейского управления. По о его мнению, неэффективность деятель- о ности сотских, десятских, волостных и сельских старост как «исполнительных агентов» полиции привела к тому, что единственными представителями власти в уезде и исполнителями распоряжений местной администрации являлись исправник и максимум четыре становых. Изменить ситуацию к лучшему представлялось возможным только посредством «образования дельных и способных низших исполнительных чинов», т. е. специальной вооруженной полицейской стражи4.
Стражники (их численность во всех губерниях должна была составить 17 251 человек) подчинялись исправнику и становым приставам. Их функции заключались в том, чтобы следить за порядком и «благочинием в уездах». Корпус стражников формировался из отставных и находившихся в бессрочном отпуске нижних чинов армии. По сумме годового денежного вознаграждения (в 120, 150 и 180 руб.), получаемого за службу, стражники подразделялись на три категории. Эти различия устанавливались для того, чтобы «возбудить между стражниками соревнование» и на основе материальных стимулов повысить уровень их исполнительной и служебной дисциплины5.
Согласно проекту, коренной реорганизации подвергались низшие институты полиции: упразднялись должности тысяцких, пятисотских, сотских и десятских. Исполнение обязанностей сельской полиции возлагалось на вновь образуемое полицейское подразделение — сельскую стражу. Предполагалось, что она (в количестве 131 968 человек)
3 Там же. Л. 6-6 об; Там же. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 13.
4 Там же. Ф. 229. Оп. 1. Д. 290; Там же. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 13 об.
5 Там же. Ф. 229. Оп. 1. Д. 290. Л. 6 об. 378 об.
< заменит свыше 400 000 десятских. Эта н численность определялась исходя из ^ протяженности территории, количества ^ населения и сельских дворов. Стражни-^ ки избирались на сельских сходах или И нанимались из числа местных жителей. о Их число в каждой волости, срок службы, о минимальная сумма вознаграждения за службу — все эти вопросы находились в ведении губернской администрации. Финансировать сельских стражников предполагалось из сумм государственного земского сбора, а покрыть расходы на амуницию и содержание лошадей — из средств губернского земского сбора1. Сельские стражники непосредственно подчинялись волостным правлениям. По первому требованию чиновников поли-
1 Там же. Оп. 1. Д. 290. Л. 14 об. В объяснительной записке в поддержку предложенной программы финансирования сельской стражи приводились постановления ряда уездных земств о готовности финансировать «надежную полицейскую силу». Так, порховское уездное земское собрание предложило заменить выборных сотских вольнонаемными служителями с годовым окладом от 100 до 130 руб. Две трети этой суммы (7000 руб.) предполагалось получить из государственного земского сбора, а треть — от земства. Звенигородское земское собрание высказалось за увеличение численности личного состава полиции и привлечение на полицейскую службу наемных служащих. Их содержание должны были оплачивать представители всех сословий, проживавших в уезде. Петербургское уездное земское собрание направило в МВД просьбу разрешить сформировать для охраны шлиссельбургского тракта особую стражу. Средства на ее содержание выделяло земство. Аналогичные обращения, как отмечалось в объяснительной записке, поступили в МВД из Полтавской, Орловской, Смоленской, Тверской, Калужской, Екатеринославской и других губерний (Там же. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 15). Общий тон и содержание ходатайств позволили А. Е. Тимашеву утверждать в докладе Александру II проекта административно-полицейской реформы следующее: «Предполагаемый преобразованием новый расход на устройство уездной стражи есть выражение действительной и наименьшей потребности развития полицейских средств, которые при настоящем устройстве полиции в большей части местности и для большинства населения вовсе не существуют». (Там же. Ф. 229. Оп. 1. Д. 290. Л. 4).
ции органы крестьянского общественного управления должны были направлять их в распоряжение полиции2.
Проект А. Е. Тимашева существенно расширял полномочия губернатора, укрепляя тем самым позиции Министерства внутренних дел в системе местного управления. «По точному смыслу предполагаемого преобразования все местное гражданское управление (за исключением суда и контроля) и части законодательной власти, — писал в отзыве о проекте военный министр Д. А. Милютин, — передается во власть губернатора и министра внутренних дел, который, таким образом, возводится на степень первенствующего министра с обширными административными и законодательными атрибутами»3.
Центральное место в отзывах министров занимали вопросы изменения организационных принципов устройства и деятельности уездной полиции, образования вооруженной полицейской стражи и реорганизации института сотских и десятских (формирование сельской стражи).
Резкую критику министров вызвало предложение А. Е. Тимашева наделить губернатора исключительным правом налагать на полицейских чиновников административные взыскания (ст. 26 проекта). Д. А. Милютин отмечал: «Право частных лиц жаловаться непосредственно суду на ущерб и убытки, наносимые им действиями чиновников, а равно право суда подвергать чинов полиции ответственности за упущения по службе, отменяются с целью непосредственно и всецело подчинить тех и других власти губернатора». Военный министр, вопреки утверждению А. Е. Тимашева, считал, что эта мера не «усилит полицию», а, наоборот, приведет к беззаконию и произволу чиновников4.
Мнение Д. А. Милютина разделяли министр финансов М.Х. Рейтерн, министр юстиции К. И. Пален и главноуправля-
2 Там же. Ф. 1286. Оп. 30. Д. 60. Л. 14 об.
3 Там же. Ф. 229. Оп. 1. Д. 290. Л. 84.
4 Там же.
ющий II отделением С. Н. Урусов. Они отмечали, что реализация предложений А. Е. Тимашева предоставит полицейским чиновникам простор для беззаконных действий1. Разъясняя позицию МВД, А. Е. Тимашев указывал, что истинное назначение статьи — обеспечить приоритет губернатора в определении меры административного взыскания полицейским чиновникам за различные служебные недочеты, выявленные в их деятельности судебными инстанциями. При этом министр внутренних дел выступил против сохранения за судебными инстанциями права выносить административные взыскания (даже в форме предостережений) полицейским чиновникам и служащим2. Однако точка зрения А.Е. Тимашева противоречила положениям судебной реформы, декларировавшим равенство всех подданных перед законом.
Не менее энергичные возражения вызвали у руководителей министерств предложения А. Е. Тимашева по реорганизации института сотских и десятских (образование сельской стражи), а также создание новой полицейской структуры — вооруженной полицейской стражи (ст. 28-32). Критические замечания касались двух аспектов: источников их финансирования и принципов формирования личного состава.
Министры рассматривали организацию подразделений сельской и вооруженной стражи как одно направление реформы, имевшее целью заменить существовавшие в уездах полицейские институты. Д. А. Милютин полагал, что для реорганизации полиции недостаточно материальных средств, указанных в проекте, дополнить которые было невозможно без введения новых налогов3. М. Х. Рейтерн высказался против
1 Там же. Л. 189.
2 Там же. Л. 205 об., 213 об. У глав ведомств не было единой трактовки термина «предостережение». Так, министр финансов М. Х. Рейтерн полагал, что «предостережение» не следует относить к форме административного взыскания (Там же. Л. 214).
3 Там же. Л. 89-89 об.
увеличения подушных сборов, которые < А. Е. Тимашев рассматривал как основ- ^ ной источник финансирования полицей- ^ ской реформы. Проблема, как следует ^ из отзыва министра финансов, заключа- ^ лась в том, что финансовое положение И государства исключало любое увеличе- о ние подушных сборов, и без того зна- о чительно возросших с 1860 г. М. Х. Рей-терн не оспаривал целесообразности увеличения полицейских сил в отдельных районах страны, но выступал против того, чтобы налоги с крестьянского населения стали единственным источником финансирования реформы полиции. В качестве финансирования локального, а не полного варианта преобразования полиции он допускал введение общего поземельного налога, без увеличения подушного сбора с крестьян4.
Позицию М. Х. Рейтерна разделял министр государственного контроля В. А. Та-таринов. Он отмечал, что из-за недостатка материальных средств реорганизацию полиции следовало бы осуществлять в течение нескольких лет5.
Главы министерств критически оценивали принципы формирования личного состава сельской и полицейской стражи. Д. А. Милютин выступил против привлечения на полицейскую службу нижних и находившихся в бессрочном отпуске чинов армии, настаивая на том, что подразделения, не имевшие непосредственного отношения к армии, должны комплектоваться «наймом вольных людей или другими какими-либо способами». Он выразил сомнение в том, что губернатор сможет эффективно надзирать за дисциплиной и законностью действий «военной полиции» (так он именовал сельскую и полицейскую стражу) вследствие дислокации стражников в различных пунктах губернии, а также изъятия у судебных инстанций права надзора за полицией6.
М.Х. Рейтерн, применявший для обозначения сельской и полицейской стражи термин «военная стража», сопоставимый
4 Там же. Л. 108 об.-109 об.
5 Там же. Л. 113.
6 Там же. Л. 89-90.
< с термином «военная полиция» Д. А. Мин лютина, как и его коллега, полагал, что ^ будет сложно обеспечить контроль над ^ «военной стражей». Замена сотских и ^ десятских на сельскую стражу, считал он, ^ внесет в крестьянскую среду «чуждый» о и даже «враждебный» ей элемент, так о как невозможно будет отделить сель-И скую полицию от волостных и сельских структур1. Министр финансов, таким образом, выступал против намерения МВД превратить органы крестьянского самоуправления в низшую инстанцию уездной полиции, отстаивая независимость крестьянских органов самоуправления от полиции.
Главноуправляющий II отделением С. Н. Урусов по вопросам организации, подчиненности, финансирования «полицейских сил» в уезде также не поддержал министра внутренних дел, полагая, что «сельская стража» должна подчиняться не волостным правлениям, а земствам. Средства на ее финансирование должны поступать от всех сословий, проживавших в пределах определенной территории, а не только от крестьян2.
Тезис С. Н. Урусова о земствах развил министр императорского двора В. Ф. Ад-лерберг, отмечавший необходимость привлечения органов самоуправления к участию в реорганизации полиции. Он мотивировал это предложение обоюдной заинтересованностью земств и администрации в улучшении деятельности полиции3.
Министр внутренних дел с не меньшей решительностью, чем его оппоненты, отстаивал свою точку зрения о необходимости создания подразделений сельской и вооруженной стражи. Увеличение полицейских сил он связывал с ростом преступлений в пореформенный период. Так, за 1863-1868 гг. число убийств возросло на 22,6%, грабежей — на 90,1%, случаев воровства — на 150,9%4. Оперируя статистическими данными, министр не
1 Там же. Л. 109.
2 Там же. Л. 94-94 об.
3 Там же. Л. 135.
4 Там же. Л. 210-210 об.
только ратовал за «усугубление полицейского надзора», но и пытался отвести упреки оппонентов в стремлении создать «полицейскую армию», организовать полицию «на военную ногу» и установить «военное положение».
А. Е. Тимашев не согласился с критикой Д. А. Милютина и М. Х. Рейтерна в адрес принципов финансирования сельской и полицейской стражи. Он отмечал, что сумма 8-13 млн рублей, которая, по мнению военного и финансового ведомств, потребуется на реорганизацию полицейских учреждений, не обоснована реальными расчетами. А. Е. Тимашев предложил использовать дополнительный источник финансирования проекта — остаток от государственного земского сбора, не имевший целевого направления расходования. В этом случае, отмечал министр внутренних дел, «значительного обременения населения» дополнительными налогами не произойдет5.
Аргументы А. Е. Тимашева относительно комплектования и финансирования сельской и вооруженной стражи не уступали в обоснованности доводам его оппонентов. Однако нам представляется, что не только эти положения, включая независимость полицейских чиновников от судебных учреждений и усиление позиций МВД в системе местного управления, стали причиной отклонения проекта.
Большинство министров не разделяли точку зрения своего коллеги о необходимости проведения полицейской реформы в данный момент, принципах ее связи с судебной и земской реформами, целесообразности участия в подготовке реформы не только государственных структур, но и земств, функциях полиции в местном управлении.
Д. А. Милютин полагал, что уездные полицейские учреждения не нуждались в «коренных преобразованиях», но отмечал необходимость приведения служебных обязанностей полиции и ее служащих в соответствие с «духом» осуществленных после 1861 г. реформ. Не убедил военного министра важнейший аргумент,
5 Там же. Л. 211 об. - 212.
выдвинутый МВД для обоснования необходимости увеличения полицейских сил, — возможность крестьянских выступлений. Он считал, что сельских и полицейских стражников, рассредоточенных по территории уезда, будет недостаточно для усмирения крестьян. Д. А. Милютин напомнил А. Е. Тимашеву, что для подавления беспорядков имелись более эффективные меры, например, направление в места волнений воинских подразделений. По мнению военного министра, в крестьянской среде отсутствовали предпосылки для массовых выступлений, а вследствие «благоразумных» действий местной администрации их удалось избежать в период проведения крестьянской реформы. Именно в этом заключалась гарантия от различного рода беспорядков в деревне1.
Аналогичных взглядов по вопросу о возможности «крестьянских бунтов» придерживался М. Х. Рейтерн. При этом он считал необходимым «пересмотреть и согласовать с новыми условиями (положениями осуществленных реформ. — Ю. Т.) все губернские административные и полицейские учреждения»2.
Министр государственных имуществ А. А. Зеленый поддержал положения проекта об образовании подразделений вооруженных стражников, но главную цель проекта МВД он, как и Д. А. Милютин, видел в том, чтобы поставить «администрацию», т. е. губернатора, и полицию в положение «исключительного преобладания» над другими государственными учреждениями3.
Государственный контролер В. А. Та-таринов по вопросу о целях и направлениях полицейской реформы занимал более осторожную позицию, чем его коллеги. Признавая наличие серьезных недостатков в деятельности полиции и необходимость ее преобразования, он уклонился от рассмотрения «существа дела». По мнению государственного контролера, главная проблема полицейской
1 Там же. Л. 89 об. - 90.
2 Там же. Л. 101-101 об.
3 Там же. Л. 120, 126 об.
реформы состояла в изыскании средств < на ее проведение, но преобразование ^ полиции следовало осуществлять от- ^ дельно от реорганизации местного ^ управления4. ^
Большинство глав министерств вы- ^ сказалось против концепции рассма- о триваемой реформы, выражая обеспо- о коенность «военизацией» полиции,под-чиненной исключительно губернатору, и стремлением МВД превратить чиновников полицейского управления в уездное «начальство». Такой подход к полицейской реформе, по мнению М. Х. Рейтер-на, отводил полиции роль основного звена местной администрации, в то время как предназначение полиции было гораздо шире. «Проект упускает из виду то важное соображение, что полиция существует и в интересах общества вообще, и каждого частного человека в особенности, — отмечал министр финансов, — и что учреждается она для оказания им в нужных случаях защиты и исполнения их законных требований»5. Однако в принципе не отрицалась необходимость проведения полицейской реформы и даже предлагались ее альтернативные варианты.
Характер отзывов министров о проекте А. Е. Тимашева свидетельствует о существовании в среде высших чиновников государства различных подходов к целям и направлениям полицейской реформы. Один из них представлен в отзывах М. Х. Рейтерна, Д. А. Милютина, А. А. Зеленого, трактовавших проект административно-полицейской реформы как возврат к политике предыдущего царствования. Министр государственных имуществ А. А. Зеленый отмечал в отзыве, что проект А. Е. Тимашева соответствовал не реформам Александра II, а «административно-полицейскому направлению» царствования Николая I6. Другой подход предложил главноуправляющий IV отделением принц П.Г. Ольденбургский, поддержавший проект А. Е. Тимаше-
4 Там же. Л. 112 об., 114.
5 Там же. Л. 108 об., 120.
6 Там же. Л. 120 об.
< ва. Главноуправляющий утверждал, что н расширение полномочий губернатора и ^ направления преобразования полиции ^ соответствовали «настоящему правитель-^ ственному и общественному строю»1. ^ Отдельные положения полицейской о части проекта (образование подразде-о лений вооруженных стражников) были одобрены А. А. Зеленым и С. Н. Урусовым. Однако общий характер отзывов этих сановников не позволяет причислить их к сторонникам А. Е. Тимашева.
Проект административно-полицейской реформы А. Е. Тимашева опирался на два основных теоретических положения: во-первых, полиция — исполнительный орган губернской и уездной администрации, институт по поддержанию «общественного благочиния», во-вторых, полиция — карательный орган для восстановления правопорядка. Именно эти положения в течение почти столетия определяли не только деятельность полиции, но и ее роль в системе местного управления. Таким образом, идеология проекта А. Е. Тимашева основывалась на дореформенных теоретических и практических установках, утверждавших безграничную власть губернатора и уездного исправника. Поэтому любые попытки передать часть административных функций от губернатора и исправника представителям других ведомств, а тем более выборным инстанциям, расценивались в МВД как «противоречащие основам государственного строя». Проект административно-полицейской реформы
1 Там же. Л. 98.
А. Е. Тимашева можно рассматривать как одну из первых попыток правительственных консервативных кругов выдвинуть политическую альтернативу реформам, как некий прообраз будущего «нового курса» Александра III.
Общая направленность отзывов предопределила итоги обсуждения проекта «Основных положений административно-полицейской реформы» в Комитете министров 7 апреля 1870 г. А. Е. Тимашеву рекомендовалось не затягивать подготовку реформы полиции и поручить Комиссии о губернских и уездных учреждениях разработать соответствующий проект. При его составлении следовало обратить особое внимание на материальные затраты. Финансирование полицейской реформы не могло осуществляться за счет введения новых налогов. В состав комиссии предлагалось ввести представителей министерств (финансов, юстиции, просвещения, государственных имуществ, императорского двора, Собственной Его Императорского Величества канцелярии). Предполагалось, что в таком расширенном составе комиссия преодолеет разногласия между МВД и другими ведомствами, выявившиеся в ходе обсуждения проекта административно-полицейской реформы. 16 апреля 1870 г. Александр II утвердил журнал Комитета министров с резолюцией: «Исполнить с тем, чтобы проект о преобразовании полиции был представлен сколь возможно в скором времени»2.
2 Там же. Л. 225-226.
Литература
1. Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50 — начале 80-х гг. М., 1991. С. 71-75.
References
1. Shumilov M. M. Local management and central power in Russia in 50th — the beginning of the
80th — M, 1991. P. 71-75.
