CC BY
59
ИСТОРИЧЕСКИЕ ОЧЕРКИ
УДК 340.15
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УЕЗДНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С XVIII ДО XX СТОЛЕТИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ САРАТОВСКОЙ ГУБЕРНИИ)
© Лобанов Андрей Викторович
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета, Саратовский государственный социально-экономический университет.
И lobanov69@bk.ru
О
© Кузнецов Олег Владиславович
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета, Саратовский государственный социально-экономический университет.
' kuznetoleg63@yandex.ru
Статья посвящена преобразованиям территориальных полицейских органов Саратовской губернии. В основу положены материалы саратовских архивов, периодических изданий, а также законодательство рассматриваемого периода, регламентирующее деятельность органов охраны правопорядка.
Ключевые слова: уезд, полиция, указы, полицейская реформа.
Первые регулярные уездные полицейские органы на территории Саратовского наместничества были созданы в уездном городе Вольске в 1781 г.1 [1, т. III, вып. II, с. 1]. Выбор был не случаен, так как к концу XVIII в. город стал одним из крупнейших населённых пунктов наместничества (по данным вольской «градской» полиции в 1789 г. здесь проживало 2 595 душ, из которых 211
1 По нашему мнению, находящему лишь косвенное подтверждение в материалах Саратовской учёной архивной комиссии, подобные органы примерно в то же время были образованы во всех уездных городах Саратовской провинции. И лишь сам провинциальный центр оставался без регулярно организованной полицейской службы до мая 1798 г.
являлись активными участниками экономической жизни региона - купцами) [1, т. III, вып. II, с. 4]. Штат полицейской команды был введён в 1782 г. Он предусматривал одного офицера-начальника, двух унтер-офицеров и 17 нижних чинов. Непосредственное руководство полицией в уездных городах, как правило, осуществлял городничий. Первые сохранившиеся данные о деятельности вольской штатной полицейской команды относятся к 1 июля 1783г. По распоряжению саратовского наместного правления, она провела успешную операцию по сыску и поимке «воровских людей», ограбивших четырёх крестьян села Вязовки. Благодаря этим событиям до нас дошло имя одного из немногочисленных известных истории руководителей террито-
риальных полицейских органов Саратовской губернии. 22 мая 1782 г. начальник Вольской штатной полицейской команды прапорщик Самоделкин доложил своему городничему о высылке на основании распоряжения саратовского наместника 217 беглых крестьян для участия в строительстве города Узень [1, т. 3, вып. 2, с. 3].
Проблемы деятельности полицейских учреждений в сельской местности России были очевидны властям ещё с первых десятилетий XIX в. Главной из них считалось параллельное существование фактически двух полиций - градской полиции уездных городов и сельской полиции в виде нижних земских судов. Сельская полиция оставалась практически неизменной с момента своего образования в 1775 г. Дворянство расценивало службу в полиции как дело «обременительное и никчемное». В 1832 г. император Николай I обратился к дворянству с призывом не уклоняться от службы в уездной полиции и избирать на эти должности «людей, истинно достойных имени блюстителей общественного порядка». Это обращение было подкреплено повышением оклада служащих сельской полиции, причём сделано это было за счёт увеличения налога с крестьян. На должности сотских и десятских было рекомендовано брать вместо крестьян отставных солдат. Но эти меры оказались явно недостаточными. По поручению министра внутренних дел Д. Н. Блудова, было подготовлено новое положение «О земской полиции» от 1 июля 1837 г. [2, с. 171-172]. Его введение увеличивало число полицейских в уезде. Отныне он разделялся на несколько участков - станов, в каждом из которых вводился участковый заседатель, он же становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных уездным дворянским собранием. Если раньше в состав нижнего земского суда входило 5-6 человек, то после введения должности станового пристава уже 9-10 чел. Становой пристав должен был постоянно проживать на своём участке, для чего ему предоставлялась возможность и средства на приобретение дома. При каждом становом приставе был рассыльный, также наделённый полицейскими функциями. В подчинении станового пристава состояли сотские и десятские, выбираемые на эти должности от каждых ста и десяти крестьянских дворов соответственно. Усилению сельской полиции способствовало также создание постоянной канцелярии уездного земского суда как аппарата управления сельской полицией, непосредственно подчинённого земскому исправнику. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения
следствия. Второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации [3, ф. 2, оп. 1, д. 886, л. 5 об.]. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией.
Уже вскоре после принятия закона от 1 июля 1837 г. обнаружились его недостатки: неопределённость прав и обязанностей исправников, невозможность становых приставов эффективно выполнять свои обязанности, учитывая массу возложенных на них функций и площадь станов. Кроме того, после учреждения в 1838 г. должностей окружных начальников министерства государственных имуществ, на которых возлагались полицейские функции в местах проживания казённых крестьян, между ними и чинами земской полиции стали возникать постоянные конфликты. Это крайне негативно влияло на деятельность обоих ведомств. Ещё большим анахронизмом являлось осуществление полицейских функций помещиками в отношении крестьян, проживавших на территории их поместий. Оставляла желать лучшего сама организация полиции в уездах. Проведённая в октябре 1844 г. саратовским гражданским губернатором действительным статским советником А. М. Фадеевым ревизия градской и сельской полиции Аткарска, Балашова, Сердобска и Петровска дала информацию для ряда выводов [3, ф. 2, оп. 1, д. 2216, л. 1-9]. Штатная численность полицейской команды города Петровска, возглавляемой городничим, составляла 12 человек, из которых 1 унтер-офицер и 11 рядовых [3, ф. 2. оп. 1, д. 3174, л. 4]. Полицейская команда Балашова состояла из 7 человек рядовых [3, ф. 2, оп. 1, д. 3174, л. 1]. Структура и штаты полиции Аткарска и Сердобска была примерно аналогичной. Малочисленность полицейских органов в уездных городах и отсутствие в них лиц, ответственных за регулярное делопроизводство, порождало целый ряд проблем. Традиционным недостатком уездной градской полиции и земских судов являлась волокита при рассмотрении уголовных дел. Так, в Аткарской градской полиции длительное время не были рассмотрены материалы 5 уголовных дел, в земском суде 42, в Сердобске в градской полиции 8, в земском суде 144, в Балашове в градской полиции 32, в земском суде 30, в Петровске в градской полиции 33, в земском суде 321. Следствие по некоторым уголовным делам длилось от полугода до двух с половиной лет, «по гражданским делам видна большая медленность, иные из них поручались к выполнению становым приставам через три года по поступлению
в земский суд» [3, ф. 2, оп. 1, д. 2216, л. 8]. В полицейских канцеляриях отсутствовали списки вступивших в брак, рождённых, умерших. При этом факты смерти в нарушение действующего законодательства вообще не регистрировался полицией. Повсеместно отмечалась «внутренняя неопрятность в содержании полицейских участков и арестантских изб».
К середине XIX в. назрела острая необходимость реформирования системы полицейских учреждений. Это было связано не только с недостатками в работе самой полиции, но и с планируемой отменой крепостного права в России.
Потребность в крестьянской реформе ощущалась всеми слоями общества, а особенно самими крестьянами. Она проявлялась в росте социальной напряжённости, в увеличении количества крестьянских волнений. По официальным данным III отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии, крестьянские волнения, требовавшие вмешательства «высших губернских властей или пособия воинских команд» были зарегистрированы в 1858 г. в 86 имениях, в 1859 г. - в 90 имениях, в 1860 г. - в 108 имениях [4, с. 24]. Особой активностью народные выступления отличались в Саратовской губернии. Примером могут служить беспорядки среди поденных рабочих на строительстве Волго-Донской железной дороги в 1860 г. при поддержке местного крестьянства. Они приняли столь масштабный характер, что на место их прибыли не только Саратовский губернатор действительный статский советник А. Д. Игнатьев, но и чиновник особых поручений МВД. Дело получило всероссийскую огласку.
Таким образом, «кризис феодально-крепостнического строя отразился и на государственном аппарате России: его основные звенья (полицейские, цензурные, финансовые органы, армия) к середине XIX в. оказались неспособными к выполнению своих задач» [5, с. 199].
Следовательно, полицейская реформа была подготовлена всем предшествующим ходом исторического развития России и вызвана теми же социально-экономическими и политическими предпосылками, что и другие буржуазные реформы 60-х гг. XIX в.. Исследователи традиционно отмечают две причины, вызвавшие необходимость проведения полицейской реформы. Во-первых, отмена крепостного права, ликвидировавшая вотчинную полицию, объективно потребовало усиления низовых звеньев регулярных полицейских органов. Во-вторых, рост крестьянского движения, вызванный грабительским характером реформы, также требовал
повышения роли полиции на местах, совершенствования её организации [6, с. 8-9].
Известный историк XIX в. А. А. Корнилов видел в проведении реформ 60-х гг. попытку заполнения вакуума власти на местах после отмены крепостного права, при котором каждый помещик в своём имении был почти неограниченным представителем административной власти.
Подготовка полицейской реформы шла одновременно с разработкой проектов других буржуазных реформ в России. Координирующими органами стали Министерство внутренних дел и Министерство юстиции. В первую очередь Министр внутренних дел предложил губернаторам высказать своё мнение по вопросу о реформе полиции.
Была создана особая комиссия по разработке проектов преобразования губернских и уездных, в том числе полицейских учреждений. В 1858-1859 гг. на основе обобщения значительного числа проектов и предложений, созданных разными канцеляриями, комиссиями и отдельными лицами, были подготовлены «Основные начала реформы полиции».
Этот документ решил спор о том, откуда начинать реформу полиции - с низовых звеньев в уезде или с вышестоящих. Учитывая имеющийся опыт реорганизации полиции в XVIII в. и первой половине XIX в., решено было начинать реформу полиции снизу, в уезде [6, с. 10-11].
По Высочайшему повелению, 21 февраля 1858 г. [7, т. 33, № 32795] министрам юстиции, государственных имуществ и внутренних дел, а также генерал-адъютанту Я. И. Ростовцеву было поручено составить предложения об устройстве уездного управления и представить их в главный комитет по крестьянскому делу.
Указом от 25 марта 1859 г. намечались главные направления преобразования полиции:
а) объединение городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого правительством;
б) исключение из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления);
в) более точное определение круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторским и другим властным структурам, как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.
Конкретизация указанных положений и разработка соответствующих проектов возлагались на образованную под председательством тайного советника Н. А. Милютина комиссию о губернских и уездных учреждениях.
Указом Правительствующего Сената от 16 июня 1860 г. во исполнение именного Его
Императорского Величества Указа от 8 июня были утверждены постановления об отделении следственной части от полиции, об учреждении судебных следователей и наказ чинам полиции о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе признаки преступления. В 44 губерниях империи следствие было изъято из ведения полиции и передано вновь образованному институту судебных следователей. Начальники губерний получили право по соглашению с губернскими прокурорами допускать к исполнению обязанностей судебных следователей, утверждённых министром юстиции. В соответствии с уездным расписанием, в городах губернии было назначено 23 судебных следователя из чиновников, изъявивших желание занять этот пост [3, ф. 2, оп. 1, д. 4030, л. 8]. Среди них было значительное число бывших служителей полиции. Первым судебным следователем Саратовской губернии стал становой пристав 2 стана Сердобского уезда В. П. Ерлыков. Тридцатипятилетний коллежский асессор, получивший юридическое образование и степень кандидата права в Московском императорском университете. Занимал должность станового пристава Сердобского уезда по решению Саратовского губернского правления с 1858 г. Был награждён бронзовой медалью на Владимирской ленте в память Крымской войны 1853-56 гг. [3, ф. 2, оп. 1, д. 4030, л. 9, 164, 164 об.].
В том же 1860 г. разрабатываются законопроекты: Общего учреждения полиции уездной и городской; Наказа полициям; Временных правил для действия её по предметам, оставленным в её ведении для преобразования других частей управления; Правил о форме чинов полиции; О полицейских командирах.
Однако объединённое присутствие департаментов законов, государственной экономии и главного комитета по устройству сельского состояния «ввиду затруднительности полного преобразования полиции и настоятельной необходимости некоторых изменений во внешнем её устройстве, признало возможным привести в исполнение лишь ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава и средств содержания, оставив без изменения предметы ведомства, пределы власти порядок действий, распределение обязанностей, отчётность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления» [8, с. 104]. Достаточно умеренные преобразования структуры и компетенции полиции, тем не менее, были подкреплены определёнными финансовыми вливаниями из государственной казны. Так, 7 декабря 1860 г. был издан Указ Его Императорского Величества «О распределении
и порядке расходования средств на усиление земской полиции» [3, ф. 2, оп. 1, д. 4011, л. 1]. 8 июня 1860 г. именным указом Правительствующему Сенату на усиление земской полиции было выделено 1 млн руб. серебром. Данная сумма должна была быть распределена между 44 губерниями Российской Империи. Указ от 7 декабря 1860 г. конкретизировал размеры пособия чиновникам и полицейским канцеляристам. На каждую из губерний выделялось 19 500 руб. для усиления земской полиции. При этом «деньги сии ни на какой другой предмет не могут быть употребляемы». Установленная сумма поступала по согласованию министра финансов и министра внутренних дел в полное распоряжение начальника губернии. Губернатор назначал из этой суммы единовременное пособие чиновникам земской полиции, канцеляристам земских судов и становым приставам. Пособие назначалось тем лицам, которые того заслуживают «благонадёжностью и усердием». Саратовской губернии на содержание чиновников и канцелярии земской полиции (10 уездов, 20 станов) было выделено 30 872 руб. 70 коп., а на усиление средств земской полиции вообще 19 500 руб. Для сравнения, Самарской губернии (7 уездов, 20 станов) было выделено соответственно 24 183 руб. 21 коп. и 15 500 руб., Пензенской (10 уездов, 20 станов) - 30 872 руб. 70 коп. и 20 000 руб. Размеры пособий чиновникам земских полиций составляли: земский исправник - 1 тыс. руб., старший непременный заседатель - 300 руб., на канцелярию земского суда - 600 руб., на земский суд - 1900 руб., становому приставу - 300 руб., на его канцелярию - 150 руб., на содержание станового управления - 450 руб. Исходя из этого саратовский губернатор 3 февраля 1861 г. издал распоряжение о распределении средств на финансирование земской полиции, согласно которому средние персональные надбавки чинам полиции колебались в пределах 200-700 руб. Только земскому исправнику саратовского уезда асессору Васильеву была установлена надбавка в 900 руб. [3, ф. 2, оп. 1, д. 4011, л. 4-9].
Временные правила об общем устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых от 25 декабря 1862 г. [2, с. 172-173] оказались актом долговременного действия, установив организацию полицейских учреждений, просуществовавшую в своих основных аспектах едва ли не до падения Империи. В указе от 25 декабря 1862 г. отмечалось: «Обозревая разные предметы государственного их цели образования, мы убедились, что одно из первых мест в ряду их должна занимать полиция, и вследствие того указали Министру Внутренних Дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть».
Император в своём указе соглашался с мнением о том, что Правила являются лишь одним из элементов в системе мер по перестройке государственного аппарата и потому должны иметь временный характер, поскольку «сие важное дело может воспринять своё завершение лишь тогда только, когда изданы будут составляемые, по повелению Нашему, и имеющие непосредственную с ним связь уставы судоустройства и судопроизводства и положения о земскохозяйственных учреждениях... а между тем нужды государственные теперь же настоятельно потребуют некоторых, по крайне мере временных, изменений и улучшений в устройстве полиции».
В соответствии с Правилами бывшие земские и градские полиции объединялись в одно уездное полицейское управление. Вместо выборных земских исправников начальником губернии стали назначаться исправники «от правительства». При этом указом от 25 декабря 1862 г. предписывалось осуществлять особо строгий отбор кандидатов из дворян на эту должность. «Из выбранных дворянством нынешних исправников. оставить в новой должности только тех, кои по усмотрению Начальников губерний могут действительно с пользой исполнять обязанности, на них вновь возлагаемые; прочих же затем уволить, заместив их другими лицами, также по непосредственному усмотрению начальников губерний».
Общее присутствие уездного полицейского управления теперь состояло из исправника, его помощника и выборных сословных заседателей (от дворян, сельских обывателей и горожан). Уездный исправник, согласно законодательству, является председателем общего присутствия, уездного полицейского управления и начальником уездной полиции, которому подчинялись все полицейские чиновники в уезде и который принимал окончательное решение по всем входящим в компетенцию полиции вопросам.
В каждом уезде под председательством исправника действовали распорядительно-исполнительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались «присутствиями» (по воинской повинности, крестьянским, питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительными). В тех уездных городах, где сохранялась городская полиция, учреждались городские полицейские управления. В Саратовской губернии таких насчитывалось десять: Петровск, Сердобск, Кузнецк, Вольск, Хвалынск, Камышин, Царицын, Аткарск, Балашов и Дубовская слобода.
В уездах сохранялось прежнее деление на станы. По Положению от 1 июля 1837 г. в каждый
стан губернатор назначал непосредственных исполнителей - становых приставов [2, с. 171-172].
Согласно ст. 16 Правил помимо станов более мелкими полицейскими территориальными единицами уезда являлись участки (сотни) и селения [9, с. 398]. В городах, посадах и местечках вводились должности городских приставов, их помощников и полицейских надзирателей. При уездном полицейском управлении создавалась канцелярия, возглавляемая секретарём, а также учреждались должности рассыльных. Кроме того, в случае необходимости при уездном полицейском управлении Правила предусматривали возможность создания временных отделений. По утверждённым в тот же период штатам были введены городские полицейские команды из унтер-офицеров, их помощников и нижних чинов. Набирались они из вольнонаёмных лиц, по преимуществу из бессрочно отпускных и отставных нижних военных чинов. В некоторых губерниях при полицейских управлениях учреждалась конная стража.
В сельских же поселениях в качестве нижних чинов полиции оставались на прежних основаниях сотские и десятские.
Саратовская губерния оказалась в числе 44 губерний Российской империи, где в 1862 г. начались преобразования в полиции.
Рассмотрим состав уездного управления на примере Саратовского уезда: уездный исправник - 1 человек; помощник его - 1 человек; секретарь - 1 человек; столоначальник - 2 человека; регистратор - 1 человек; становых приставов -3 человека [10, 2 июля 1910 г.].
Примерно такое же количество людей служило и в других уездах губернии. Единственное различие составляло количество станов и становых приставов.
Первоначально правительство было озабочено устройством полиции в уездах, где особенно не хватало полицейского надзора. Большая территория станов чрезвычайно затрудняла исполнение приставами возложенных на них должностных обязанностей. Ситуация осложнялась отсутствием у них штатных канцелярий и рассыльных. В таких условиях большая часть полицейской деятельности лежала на сотских и десятских. Их кадровый состав был крайне слабым и неподготовленным: во-первых, в силу того, что они избирались населением, а не назначались полицейским начальством, во-вторых, в связи с очевидной низкой материальной заинтересованностью в своей службе. Нередко они вообще ничего не получали. Это была проблема общероссийского масштаба. Так, могилёвский губернатор считал, что основной причиной неудовлетворительной работы полиции является несовершенный порядок её комплектования.
Обращаясь с запиской в МВД, он отмечал: «Для охраны порядка и спокойствия между 60 миллионами жителей министерству предоставлено отребье всего населения, назначаемое на то обществом под именем сотских и десятских». Поэтому губернатор предлагал в вопросе комплектования полиции перейти к вольному найму, увеличить жалование чинам полиции с целью привлечь «способных людей» [6, с. 11].
Сознание истинности приведённого мнения было достаточно широко распространено. В 1873 г. министр внутренних дел А. Е. Тимашов представил в Государственный Совет новый проект переустройства полиции. Суть его состояла в следующем:
- упразднить существующие в некоторых губерниях полицейские команды, а также должности тысяцких и сотских;
- упразднить коллегиальный состав уездных полицейских управлений;
- объединить полицию в уездах, уездных городах, посадах и местечках под властью исправников и переименовать их в уездных начальников;
- повысить их, а также помощников исправников и приставов по классам должностей;
- составить новое, более равномерное распределение полицейских участков (станов).
Однако Государственный Совет, признавая необходимость назревшей реформы полиции, ввиду ограниченности финансовых средств у государства, «счёл возможным согласиться лишь с некоторыми высказанными соображениями».
Вместе с тем Государственный Совет признал необходимым и впредь «сохранить институт сотских при условии улучшения их личного состава посредством назначения соответствующего содержания и установления более действенного контроля правительственной власти за их назначением и исполнением возложенных на них обязанностей». Но при этом, по мнению Государственного Совета, «представлялось бы весьма целесообразным учреждение, хотя и в уменьшенном, в сравнении с проектом МВД, составе полицейской стражи для руководства сотскими и установления связи между сельской и уездной полицией» [8, с. 110].
Указом 9 июня 1878 г. были приняты меры по усилению полицейских органов в 46 губерниях и ряде городов России, в том числе в Саратовской губернии. В каждом стане вводилась должность помощника пристава - полицейского урядника. По России планировалось ввести 5000 штатных единиц урядников на все 46 губерний страны [2, с. 200]. Количество урядников зависело от территории, численности населения и других особенностей местности. Оно определялось в губерниях - Министром
внутренних дел, уездах - губернатором, станах
- уездным исправником. Для поступления на должность следовало пройти установленное уездным исправником испытание на пригодность к полицейской службе. Обязательным условием считалось наличие собственного коня со сбруей, а также формы, изготовленной по установленному МВД образцу. Волостные, сельские старшины и старосты были обязаны оказывать необходимое содействие урядникам, исполнять все их законные требования. При этом уряднику запрещалось принимать участие в общественной жизни сельских обществ и волостей и вмешиваться в действия волостного суда. В компетенции урядника находилось очень много значимых для местного населения вопросов. Их разрешение регламентировалось специально подготовленной МВД Инструкцией полицейским урядникам от 19 июля 1878 г. [2, с. 201]. Урядники обязывались «в участках, им вверенных, охранять общественное спокойствие», наблюдать за оборотом оружия, за поддержанием порядка в местах реализации алкогольный продукции, наблюдать за исправным состоянием дорог, мостов, переправ, контролировать санитарное состояние населённых пунктов. О всяком происшествии, имевшем признаки правонарушения, им надлежало докладывать становому приставу, судебному следователю либо товарищу прокурора. Всего инструкция содержала 36 статей. В 10-ти уездах Саратовской губернии было введено 140 участковых урядников. По уездам они распределялись следующим образом: Саратовский уезд - 20 участков, Вольский - 10, Аткарский - 18, Сердобский - 11, Петровский
- 14, Балашовский - 17, Камышинский - 16, Хвалынский - 12, Царицынский - 8, Кузнецкий
- 14 [3, ф. 59, оп. 1, д. 10, л. 43].
В 1879 г. МВД был вновь поставлен вопрос о реформе сельской полиции. Однако инициативы министра внутренних дел не получили поддержки Государственного совета.
Указами от 4 сентября и 20 октября 1881 г. была образована Особая комиссия для составления проектов местного самоуправления под председательством статс-секретаря М. С. Каханова. В состав Особой комиссии вошли представители ведомств, «сведущие лица», а также сенаторы, командированные в 1880 г. в губернии для ревизии и сбора данных о потребностях местного управления. Рассматривая структуру полиции, комиссия сочла необходимым сохранить институт десятских как одну из повинностей местного населения [11, с. 32].
Рассматривая вопрос о целесообразности сохранения института сотских как повинности крестьян, комиссия констатировала его полную несостоятельность. Об этом свидетельствовали
сенатские ревизии, а также отзывы земств и местных общественных деятелей. Данное мнение в полной мере поддерживали и начальники губерний. Кроме этого, комиссия пришла к выводу, что идея выборной полиции несёт в себе целый ряд недостатков и противоречий. «Повинность сотских», которая возлагалась, как правило, на «худших» из крестьян и расценивалась зачастую как наказание, по мнению саратовского губернатора М. Н. Галкина-Врасского, приходила в противоречие с необходимостью создания на местах полицейских органов, строго подчинённых вышестоящим структурам МВД. Комиссия пришла к выводу о целесообразности отмены данной повинности крестьян в целях упорядочения расходов казны на содержание местной полиции. Кроме того, комиссия сочла возможным предоставить отдельным поселениям и частным владельцам право ходатайствовать об учреждении за их счёт, с соблюдением указанных в законе требований, особых полицейских служителей и надзирателей. Выдвигалось обязательное условие, чтобы последние не отличались от финансируемых правительством империи ни процедурой назначения, ни служебной субординацией, ни внешним видом.
Развивая идею установления принципа строгой иерархии в построении полицейской системы, комиссия высказалась за то, чтобы становые приставы назначались губернатором единолично, а исправники - министром внутренних дел по представлению губернатора. В целях упрочнения единоличной власти местных полицейских чинов, признавалось целесообразным упразднить присутствия городских и уездных полицейских управлений, а также должности сословных заседателей, различные комитеты и советы. Вместо них предлагалось создать общее уездное управление с объединением в нём отдельных уездных административных учреждений всех ведомств «для ближайшего наблюдения за ходом дел управления в уезде, рассмотрения важнейших дел по всем отраслям, с правом разрешения некоторых из них и с обязательством представления других на разрешение высшей губернской инстанции».
Общее уездное управление должно было, по мнению комиссии, находиться «под председательством лица, избираемого уездным земским собранием и утверждаемого министром внутренних дел». В состав управления предполагалось включить на правах постоянных членов исправника, представителя финансового управления в уезде, председателя и члена уездной земской управы. В качестве временных членов в управлении должны были работать другие должностные лица уездного управления по делам, непосредственно касающимся вверенной
каждому из них отрасли управления (городского главу уездного города, председателя мирового съезда, представителя прокурорского надзора, лица военного ведомства, инспектора народных училищ, врача и других) [11, с. 32-33].
Выводы комиссии были определены в качестве задач, стоящих перед полицейской реформой. К сожалению, на практике этот процесс растянулся на многие годы.
12 июля 1889 г. были приняты положения «О земских участковых начальниках» [7, т. IX, прилож. к заключ. о сост. по прод., 1890] и «Об устройстве судебной части в местностях, где действует это положение» [7, т. 16, 1892, № 41]. В соответствии с данными актами земский начальник во время отсутствия на месте уездного исправника и станового пристава выполнял все функции полицейских органов как по «охранению благочиния, безопасности и общественного порядка, так и по предупреждению и пресечению преступлений и проступков». Причём в его компетенцию входило руководство действиями не только волостных старшин и сельских старост, но и нижних чинов уездной полиции (полицейских урядников, сотских и десятских) на территории всего участка.
8 июня 1889 г. было утверждено мнение Государственного совета в соответствии с которым упразднялось общее присутствие уездного полицейского управления, а органом полиции в уезде становилось уездное полицейское управление, во главе которого находился назначаемый губернатором уездный исправник [7, т. IX, № 6087].
В первое десятилетие XX в. правительство приняло меры по расширению штатов провинциальной полиции и качественному улучшению её состава. Вне всякого сомнения, проведение этой работы было активизировано революционным движением и, прежде всего, событиями первой русской революции.
В 1903 г. изданием нормативно-правового акта «Об учреждении полицейской стражи» [2, с. 257-258] началась очередная реформа сельской полиции. Её главной целью являлось полное отделение полицейских органов в сельской местности от влияния органов общественных самоуправления [8, с. 114-115]. В ходе её реализации упразднялись должности полицейских сотских и десятских. Они заменялись урядниками и особыми наёмными сельскими стражниками в уездах. Начальниками стражи являлись: во всей Империи - министр внутренних дел, в губернии - губернатор, в уезде - уездный исправник, в стане - становый пристав. В каждую волость назначался урядник, проживавший в том населённом пункте, где находилось волостное управление. Стражники были частью сведены
в отряды, а частью размещались по участкам в помощь урядникам. И те, и другие непосредственно подчинялись становым приставам, от которых получали приказания и распоряжения.
С волостных старшин и сельских старост слагались несвойственные им полицейские функции. Каждому стражнику предоставлялся определённый район, размер которого зависел от численности населения и территории. Общее количество стражников определялось из расчёта - один стражник на 2500 человек населения. Отбор кандидатов проводился в соответствии с требованиями: русское подданство, возраст 25 лет, крепкое телосложение. Предпочтение отдавалось отставным и состоящим в запасе военнослужащим. Кроме того, для поступающих на данную службу, были необходимы: а) для урядников - умение составлять протоколы, общее знакомство с полицейской службой и с обязанностями полиции по расследованию преступлений; б) для стражников - умение читать и писать, достаточное общее развитие. Чины уездной полицейской стражи носили форменную одежду установленного МВД образца. Урядники вооружались за счёт государственной казны шашками и револьверами, а стражники только шашками (при этом не возбранялось приобретение на собственные средства револьверов). Должностные обязанности стражника были аналогичны обязанностям городовых в городских населённых пунктах [2, с. 258]. Для того чтобы полицейская стража нормально функционировала Министерство внутренних дел издало Инструкцию для стражников уездной полицейской стражи, где подробно расписывались их обязанности, права, ответственность. Они были обязаны присутствовать в местах скопления народа - на ярмарках, праздниках, охранять порядок внутри и вокруг храмов, общественный порядок на улицах, предупреждать беспорядки. Кроме того, им вменялся контроль за противопожарной безопасностью, состоянием дорог, наблюдение за умалишёнными, проживающими на вверенной территории. В их обязанность входило оказание в случае необходимости медицинской помощи. Стражники следили за чистотой на улицах, качеством питьевой воды, соблюдением правил торговли, в частности, не допускалось использование неклеймёных весов, аршинов, гирь, запрещался сбыт некачественных товаров. Они пресекали излишне быструю езду, требовали соблюдения населением правил хранения и ношения оружия. Пристальному вниманию стражников подлежали лица, состоящие под надзором полиции. В целом обязанности полицейской стражи состояли в «охранении спокойствия и порядка, личной и имущественной безопасности населения, в наблюдении за
исполнением законов и обязательных постановлений и в предотвращении и обнаружении действий, воспрещённых уголовными законами». Обо всех происшествиях стражник должен был докладывать уряднику.
В случае нарушения законодательства на стражников налагались следующие виды наказаний: выговор, арест до 7 суток, перевод с вышестоящих должностей на нижестоящие, увольнение со службы.
Законодательством также предусматривалась гражданско-правовая ответственность. За порчу или утрату казённого имущества производились вычеты из содержания урядников и стражников для возмещения причинённых казне убытков. Для подготовки высокопрофессиональных кадров для уездной полицейской стражи в Саратове начиная с 1910 г. действовала губернская школа стражников [10, 1.08.1910]. В результате отмеченных преобразований местные полицейские органы Российской Империи получили ту организацию и структуру, которые в целом сохранились до 1917 г.
Библиографический список
1. Труды Саратовской учёной архивной комиссии [Текст]. - Т. III, - Вып. II. - Саратов, 1891.
2. Полиция России: документы и материалы [Текст]. - Саратов: СЮИ МВД России, 2002. -ISBN 5-7485-0185-6.
3. Государственный архив Саратовской области [Текст].
4. Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России [Текст]. - М., 1968.
5. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России [Текст]. - М., 1968.
6. Шелкопляс В. А. Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX века [Текст]. - Минск, 1981.
7. Полное собрание законов Российской Империи [Текст]. - СПб., 1914.
8. Грачев А. А. Губернское правление, канцелярия губернатора и полиция в системе государственного управления Пензенской губернии в начале ХХ века [Текст] : дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02. - Пенза, 2005.
9. Андреевский И. Е. Русское государственное право [Текст]. - Т. 1.4.1. - СПб., 1866.
10. Саратовский вестник [Текст].
11. Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России [Текст]. -СПб., 1913.
