CC BY
25
_ 23 (65) - 2011
Налоги и налогообложение
УДК 331.556.44
РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ НА ОСНОВЕ СИСТЕМЫ РЕЙТИНГОВОЙ ОЦЕНКИ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКА
Н. П. НЕКЛЮДОВА,
стажер-исследователь Е-mail: [email protected] Институт экономики Уральского отделения Российской академии наук
Рассматривается одна из угроз экономической безопасности - высокий уровень использования мигрантов в теневом секторе экономики Свердловской области и как следствие высокий уровень выпадающих доходов бюджета региона. Предложен инструмент регулирования трудовой миграции, основанный на системе рейтинговой оценки налогоплательщика (трудового мигранта и работодателя).
Ключевые слова: миграция, миграции, налогообложение.
По данным Управления ФМС России по Свердловской области, в 2010 г. поставлено на миграционный учет 233 945 иностранных граждан. Почти 30 % иностранных граждан, прибывающих в Свердловскую область, официально заявляют, что целью их прибытия является поиск работы.
Привлечение иностранных граждан в качестве рабочей силы предполагает не только решение демографических проблем Свердловской области (компенсацию убыли), но и эффективность их использования, которое выражается в полном объеме причитающихся налоговых платежей, в том числе поступлений налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в бюджет области. Это условие также закреплено в приказе Минздравсоцразвития России от 17.09.2007 № 604 «Об утверждении методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы».
По оценке министерства финансов Свердловской области, объем поступлений в консолидированный бюджет области по НДФЛ от иностранных граждан не соответствует численности привлекаемых иностранных работников. По объему квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в 2010 г. (64 700) Свердловская область занимает четвертое место в Российской Федерации после Москвы (250 000), Санкт-Петербурга (189 433) и Московской области (108 529).
По поступлениям в консолидированный бюджет области по НДФЛ от иностранных граждан (нерезидентов РФ) среди субъектов Российской Федерации Свердловская область находится на 12-м месте.
По сумме НДФЛ, приходящейся на одного иностранного гражданина согласно квоте, Свердловская область занимает лишь 60-е место в России. Сравнительный анализ средних величин поступлений по НДФЛ показал, что на одного трудового мигранта приходится в 8—12 раз меньше НДФЛ, чем на работника — гражданина РФ (табл. 1).
Так, за 12 мес. 2010 г. за одного работника — гражданина РФ, осуществляющего трудовую деятельность на территории Свердловской области, работодатель перечислил в консолидированный бюджет области 33,3 тыс. руб., а за трудового мигранта — 4,1 тыс. руб., т. е. в 8 раз меньше. Это противоречит основному принципу налогообложения — каждое лицо должно уплачивать законно установ-
23 (65) - 2011
Налоги и налогообложение
Таблица 1
Расчет среднего показателя поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет Свердловской области на одного работника в 2008—2010 гг.
Год Численность работников в Свердловской области, тыс. чел. Количество оформленных разрешений на работу, тыс. чел. Поступления НДФЛ, всего, млрд руб. НДФЛ на одного работника, тыс. руб
от граждан РФ от нерезидентов РФ Граждане РФ Нерезиденты РФ
2008 1 642,6 99,8 54,6 0,28 33,2 2,8
2009 1 622,2 86,9 48,4 0,26 29,8 3
2010 1 585,2 51,7 52,9 0,21 33 4,1
Источник: рассчитано автором по данным управления ФНС России по Свердловской области.
ленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационного характера.
Для определения резервов роста доходной части по этому источнику министерством финансов Свердловской области произведен расчет выпадающих доходов НДФЛ с иностранных граждан (нерезидентов РФ) в консолидированный бюджет области (табл. 2).
Из произведенного расчета видно, что только за 2010 г. минимальные потери бюджета по НДФЛ составили 1 млрд руб., максимальные — 2,6 млрд руб. (с учетом минимально возможной ставки по НДФЛ 13 % и максимальной, установленной для нерезидентов РФ 30 % в связи с тем, что по истечении 183 дней иностранный гражданин признается резидентом РФ и платежи по НДФЛ, исчисляемые ранее по ставке 30 %, могут быть пересчитаны работодателем по ставке 13 %. Это данные только по легально оформленным иностранным гражданам.
Можно сделать вывод о том, что в результате отсутствия эффективного учета трудовых мигрантов, взаимодействия участвующих в миграционном процессе органов государственной власти, несоблюдения работодателями и трудовыми мигрантами налогового и миграционного законодательств возникают значительные потери консолидированного бюджета области.
В настоящее время основным механизмом государственного регулирования миграционных притоков является квотирование. Формирование
квоты осуществляется на основании сбора заявок от работодателей на привлечение иностранной рабочей силы.
Ведущую роль при квотировании играет межведомственная комиссия при правительстве Свердловской области по вопросам привлечения и использования иностранных работников, которая формирует политику квотирования и принимает решение по размерам квоты.
Департамент государственной службы занятости осуществляет сбор, обобщение, анализ и отбор заявок, взаимодействует с работодателями, представляет в межведомственную комиссию предложения по объемам квоты.
Практика сбора заявок показала, что работодатели в процессе квотной кампании заявляют суммарную потребность в иностранных работниках, в 2—4 раза превышающую реальную потребность.
Анализ потребности в иностранной рабочей силе и оформленных разрешениях на работу подтверждает, что сведения о потребности в рабочей силе для замещения иностранными работниками вакантных и создаваемых рабочих мест на территории Свердловской области, представленные работодателями на2008, 2009 и 2010 гг., явно завышены и фактически не подтверждены реальными рабочими местами (рис. 1).
Квота на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам в 2008 г. составила 47,5 тыс. и была явно недостаточной, поэтому она была откорректирована в сторону увеличения до 167, 486 тыс. разрешений. В итоге в 2008 г. было оформлено 99,812 тыс. разрешений.
Таблица 2
Расчет выпадающих доходов консолидированного бюджета Свердловской области по НДФЛ от фактически осуществлявших трудовую деятельность иностранных граждан в 2008—2010 гг.
Год Фактически осуществляли трудовую деятельность, чел. Среднемесячная заработная плата, руб. Фактически поступило НДФЛ, млн руб. Минимальные потери бюджета (по ставке 13 %), млн руб. Максимальные потери бюджета (по ставке 30 %), млн руб.
2008 109 167 5 717 283,8 689,8 1 963
2009 111 031 7 420 262,5 1 022,7 2 703,4
2010 82 969 9 560 213,4 1 023,9 2 642
Всего... 303167 7 565,7 759,0 2 736,4 7 308,4
Налоги и налогообложение
23 (65) - 2011
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
167,486
133,402
555599,812
100,693
86,856
83
66,9
65,69
ллал
51,714
49
298
2009
2010
ЕШЗ Корректировка
Выдано разрешений в рамках квоты
2008 ]Первичная квота ¡:;:;:;:;:;:;:;:;| Фактически выдано разрешений
Рис. 1. Соотношение потребности в иностранной рабочей силе и оформленных разрешительных документов в Свердловской области в 2008-2010 гг, тыс. чел.
В 2009 г. квота на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам составила 133,402 тыс., в декабре откорректирована в сторону уменьшения до 100,693 тыс., фактически оформлено 86,856 тыс. разрешений на работу.
Приведенные данные говорят о том, что ежегодная потребность в привлечении иностранных работников в Свердловской области составляет 80-90 тыс. чел.
В отличие от реальных работодателей, в квотных кампаниях активное участие принимают посредники, миграционные агентства. Имея выгоду от количества оформляемых документов, именно посредниками формируется нереальная потребность в иностранной рабочей силе.
Таким образом, действующий механизм регулирования трудовой миграции несовершенен и не позволяет осуществлять рационального перераспределения трудовых ресурсов.
Для решения задачи повышения уровня легальности трудовой миграции (т. е. увеличения дохода бюджета региона по НДФЛ от иностранных граждан и снижения количества случаев серых схем выплаты заработной платы) предлагается создать банк налоговых историй трудовых мигрантов.
Предлагается осуществлять порядок выдачи разрешений на работу и участия в квотной кампании по принципу положительной налоговой истории. Если налоговые перечисления от трудового мигранта в предыдущий период поступали в объеме не ниже порогового, он получит продление разрешения на работу, если нет, то не получит. Этот же принцип предлагается ввести для работодателей, использу-
ющих труд иностранных граждан и принимающих участие в квотной кампании. Если работодатель перечислял в предыдущий период налоги за иностранного гражданина в объеме не ниже определенного уровня, то в будущем он будет принимать участие в формировании квоты. Очевидно, что при такой системе в квотной кампании будут участвовать те работодатели, которые действительно трудоустраивают мигрантов, а не посредники, которые формируют квоту сегодня.
Таким образом, ценность временного трудового мигранта определяется как объем НДФЛ, перечисленный за него работодателем (или же им самим при покупке патента) в бюджет области. Чем больше начислений по НДФЛ поступает в бюджет региона за конкретного трудового мигранта, тем выше его рейтинг и значение для экономики региона (тем выше его ценность в данный момент в данном регионе).
Предлагаемый инструмент оценки временных трудовых мигрантов позволяет ранжировать временных трудовых мигрантов по уровню их участия в формировании бюджета региона, что в свою очередь позволяет выделить преференциальные группы временных трудовых мигрантов.
Таким образом, предлагаемый инструмент регулирования может выступать в качестве альтернативы квотного механизма или одного из его элементов (на этапе сбора заявок от работодателей).
Мониторинг участия мигранта в формировании бюджета области (налоговая история) должен включать в себя следующие функциональные компоненты: введение для трудовых иммигрантов индивидуального номера налогоплательщика (ИНН), осуществление ранжирования трудовых мигрантов по величине НДФЛ, осуществление ранжирования работодателей, привлекающих иностранных граждан по величине НДФЛ, перечисляемого за иностранного работника.
Схема функционирования предложенного инструмента регулирования трудовой миграции представлена на рис. 2.
Регулирование трудовой миграции производится в следующей последовательности: - управление ФНС области формирует рейтинг трудовых мигрантов на основании НДФЛ, исчисленного за них работодателем за соответствующий период, и рейтинг работодателей,
7х"
65
23 (65) - 2011
Налоги и налогообложение
Рис. 2. Регулирование трудовой миграции на основе системы рейтинговой оценки налогоплательщика (трудового мигранта и работодателя)
привлекающих трудовых мигрантов на основании НДФЛ, исчисленного за одного иностранного работника за соответствующий период;
- рейтинг трудовых мигрантов предается в УФМС;
- рейтинг работодателей передается в департамент государственной службы занятости;
- УФМС выдает разрешение на работу в рамках квоты на основе рейтинга (чем выше место в рейтинге, тем больше шансов получить разрешение);
- департамент государственной службы занятости принимает заявки от тех работодателей, которые действительно трудоустраивают иностранных граждан (присутствуют в рейтинге). Отличительной чертой предложенного инструмента регулирования внешней временной трудовой миграции является взаимозависимость иностранного гражданина и работодателя, основанная на легальном участии в региональном рынке труда. Работодателю и мигранту выгоднее работать легально (перечислять НДФЛ), в противоположном случае мигрант не получит разрешения на работу, а работодатель не будет принимать участия в квотировании в будущем.
Таким образом, трудовые мигранты сами должны быть заинтересованы в уплате налога, наградой за это будет возможность дальнейшей работы в Свердловской области. Даже если иностранец знает, что работодатель не платит за него налога, он может сам купить себе патент1 (аналог НДФЛ) и тем са-
1 Для налогообложения и учета неквалифицированных трудовых мигрантов из стран ближнего зарубежья в Российской Федерации с 01.07.2010 введена система миграционных патентов (для работы у физических лиц, вне установленной квоты). Стоимость патента составляет 1 тыс. руб. в месяц (замена НДФЛ). Патент действует от 1 до 3 мес. с правом неоднократного про-
мым создать себе положительную налоговую историю, а продолжать трудиться у недобросовестного работодателя или нет, это уже его дело. В ситуации, когда трудовой мигрант окажется перед выбором — трудиться у добросовестного работодателя (того, кто платит ему белую зарплату) или у недобросовестного, ему будет выгоднее предпочесть первого.
Сопоставив среднемесячную номинальную начисленную заработную плату иностранным рабочим и гражданам Свердловской области (среднемесячная номинальная начисленная заработная плата граждан области составила в 2009 г 17,7 тыс. руб., заработная плата иностранных рабочих — 9,8 тыс. руб.), автор предлагает определить минимальный (пороговый) объем перечислений от трудового мигранта в 1 тыс. руб. /мес., т. е. равный стоимости патента.
Введение ИНН, помимо прочего, позволит упорядочить учет временных трудовых мигрантов в субъекте РФ. Предлагаемый инструмент позволит также решить проблему демпинга заработной платы в регионе. В настоящее время преимуществом мигрантов перед местными работниками при найме на работу, как правило, являются демпинговые цены на труд. Реализация предлагаемого инструмента, наоборот, будет стимулировать самих мигрантов к более высоким заработкам.
Учитывая, что внесение изменений в законодательство является длительной процедурой, а предлагаемая модель требует проверки практикой, для апробации идеи и наработки опыта представляется целесообразным в качестве пилотного проекта применить предлагаемый инструмент регулирования внешней трудовой миграции на территории одного из субъектов РФ, например в Свердловской области.
Список литературы
1. Министерство финансов Свердловской области. URL: http://minfin.midural.ru.
2. Об утверждении методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы: приказ Минздравсоцразвития России от 17.09.2007 № 604.
3. Управление ФНС России по Свердловской области. URL: http://www.r66.nalog.ru.
4. УФМС России по Свердловской области. URL: http:// www.ufms-ural.ru.
дления в течение одного года. Такие иностранные работники оформляются как помощники по хозяйству, воспитатели, обслуживающий персонал, сторожи и садовники.
