CC BY
135
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411 /2073-0454-2019-10073 © П.О. Дутов, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Павел Олегович Дутов, заместитель начальника Управления по вопросам внешней трудовой миграции Главное управление по вопросам миграции МВД России (101000, Москва, Чистопрудный б-р, д. 12А, стр. 1) E-mail: [email protected]
Аннотация. Представлен анализ статистических данных о миграционной ситуации, в том числе в сфере внешней трудовой миграции; приведены основные механизмы привлечения в Россию трудовых мигрантов, а также соответствующая нормативная правовая база. Отмечено, что в современных условиях внешняя трудовая миграция занимает особое место в миграционных процессах. Она включает в себя как позитивные, так и негативные аспекты. Предложены пути дальнейшего совершенствования законодательства в сфере внешней трудовой миграции, в том числе путем расширения нормативной правовой базы организованного набора иностранных граждан. Предложенные автором меры будут способствовать предотвращению нарушений, связанных с привлечением иностранных работников к трудовой деятельности, а также соблюдению прав самих трудовых мигрантов со стороны привлекающих их работодателей.
Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, трудовая деятельность, иностранный гражданин, механизмы трудовой миграции, миграционные процессы, миграционная статистика, организованный набор трудящихся мигрантов.
CURRENT STATE AND MAIN DIRECTIONS FOR IMPROVEMENT OF THE EXTERNAL LABOR MIGRATION PROCESS
Pavel O. Dutov, the deputy head of Department concerning external labor migration General Administration for Migration Issues of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (101000, Moscow, Chistoprudnyy b-r, d. 12A, str. 1) E-mail: [email protected]
Annotation. The article analyzes statistical data on the migration situation, including the field of external labor migration, the main mechanisms for attracting labor migrants to Russia, relevant regulatory and legal framework. It is noted that external labor migration takes a special place in migration processes in the current conditions. It includes both positive and negative aspects. Based on the conducted analysis, the ways of further improvement of the legislation in the field of external labor migration were proposed, that include as well the expansion of the regulatory legal base for the so-called «organized recruitment» of foreign citizens. The measures proposed by the author will help to prevent violations within the field of recruitment of foreign employees, and will stimulate employers to respect rights of labor migrants.
Keywords: external labor migration, labor activity, foreign citizen, labor migration mechanisms, migration processes, migration statistics, organized recruitment of migrant workers.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дутов П.О. Современное состояние и основные направления совершенствования внешней трудовой миграции. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(2):65—69.
За последние четверть века характер миграционных потоков в Российской Федерации существенно преобразился. Если в 1990-х гг. XX в. в качестве основного миграционного потока выступала вынужденная миграция, то в современных социально-экономических реалиях на первое место выходит экономическая миграция.
С учетом неблагоприятных демографических процессов, таких как сокращение численности трудоспособного населения, на сегодняшний день эффективное функционирование национальной экономики без привлечения трудовых мигрантов невозможно.
Ежегодно более 4 млн иностранных граждан, поставленных на миграционный учет по месту пребывания, указывают при въезде в Российскую Федерацию работу в качестве цели въезда.
В настоящее время нормативная база в части регулирования внешней трудовой миграции включает в себя более 550 нормативных правовых актов и предусматривает порядка 30 механизмов привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности в России.
С 2010 г. введен институт высококвалифицированных иностранных специалистов (далее — ВКС),
предоставивший широкие преференции как для самих специалистов, так и привлекающих их работодателей, которых в целом можно разделить на три группы: преференции в части трудовой деятельности, пребывания (проживания), а также уплаты налогов и иных обязательных платежей [6, с. 21-24].
Всего за весь период действия института ВКС оформлено почти 200 тыс. разрешений на работу, за восемь месяцев 2018 г. — более 17 тыс.
Вместе с тем, упрощенный порядок трудоустройства, въезда и пребывания, а также единственное требование, предъявляемое к таким специалистам — уровень заработной платы, который трудно поддается внешнему контролю, способствует легализации неквалифицированной рабочей силы.
При этом работодатель самостоятельно осуществляет оценку компетентности и уровня квалификации иностранных граждан, привлекаемых в качестве ВКС, что на практике приводит к многочисленным фактам злоупотребления возможностью привлекать таких специалистов.
В этой связи необходимо совершенствование законодательства в части усиления контроля за ВКС и их работодателями, уточнения оснований для аннулирования разрешений на работу ВКС, не обладающих высокой квалификацией, а также расширения оснований для вынесения решений о запрете работодателям привлекать таких специалистов.
С начала 2015 г. патент, дающий право иностранным гражданам из «безвизовых» стран на осуществление трудовой деятельности у физических лиц, стал основным документом для таких иностранных граждан и на осуществление трудовой деятельности у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Взамен действовавшего механизма квотирования установлен экономический регулятор рынка труда — размер авансового платежа по налогу на доходы физических лиц от осуществления трудовой деятельности на основании патента.
Это позволило значительно упростить порядок трудоустройства иностранных граждан из стран с безвизовым порядком въезда.
Доступный и понятный механизм предоставляет возможность иностранным гражданам самостоятельно получить патент и трудоустроиться у работодателя, заключив с ним соответствующий договор.
Государственная услуга по оформлению и выдаче патентов является наиболее востребованной в
сфере внешней трудовой миграции. Только за восемь месяцев 2018 г. оформлено 1 млн 163,7 тыс. патентов; переоформлено 115,3 тыс. патентов иностранным гражданам, оставшимся осуществлять трудовую деятельность на второй год.
В региональные бюджеты с момента начала действия обновленной «патентной системы» поступило почти 170 млрд руб. налоговых поступлений от авансовых платежей (8 месяцев 2018 г. — 39,8 млрд).
В ходе совершенствования «патентной системы» субъектам Российской Федерации были переданы широкие полномочия по регулированию иностранной рабочей силы.
Такой подход законодателя является вполне оправданным, так как каждый субъект Российской Федерации совершенно своеобразен в географическом, климатическом, социальном и экономическом плане. Эти факторы влияют и на миграционную ситуацию в регионах, их привлекательность для внешних трудовых мигрантов.
Расширение участия региональных властей в реализации миграционной политики, их влияния на миграционные процессы полностью соотносится с их ответственностью за состояние межнациональных отношений в регионах.
Прежде всего, необходимо отметить полномочия субъектов в части определения размера авансового платежа, а также организаций, уполномоченных на проведение медицинского освидетельствования иностранных граждан и экзамена по русскому языку, знанию истории России и основ законодательства. Также субъект вправе принять решение об указании в патенте должности иностранного гражданина, ограничить право их привлечения по отдельным видам экономической деятельности, а также принять решение о приостановлении выдачи патентов.
В целях оказания содействия территориальным органам МВД России в оформлении патентов, снижения нагрузки на должностных лиц подразделений по вопросам миграции по первичному приему, оформлению и проверке заявлений и сопутствующих документов предусмотрена возможность определения субъектом Российской Федерации уполномоченной организации.
Такая организация участвует в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче патентов в части приема заявлений и прилагаемых к ним документов, оказания содействия в проведении
дактилоскопической регистрации иностранных граждан и их фотографировании. На данный момент уполномоченные организации функционируют в 57 субъектах Российской Федерации.
На базе значительной части уполномоченных организаций созданы так называемые миграционные центры, в которых обслуживание посетителей осуществляется по системе «одного окна». В миграционных центрах иностранные граждане могут пройти медицинское обследование, тестирование на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства, воспользоваться услугами бюро переводов, нотариуса и т.д.
Дальнейшее развитие института миграционных центров будет способствовать повышению качества оказания государственных услуг в сфере внешней трудовой миграции, а также созданию положительного образа Российской Федерации как на международной арене, так и внутри страны.
Вместе с тем, отдельные положения федерального законодательства, усовершенствованные при введении новой патентной системы, слабо реализуются субъектами Российской Федерации.
Так, п. 2 ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3] определено, что потребность в привлечении иностранных работников по отдельным видам экономической деятельности и их количество устанавливаются прогнозом социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и учитываются при подготовке субъектом предложений о приостановлении на определенный период выдачи патентов на его территории.
Однако, единый и понятный алгоритм подготовки такого прогноза до настоящего времени отсутствует.
В этой связи необходимо на федеральном уровне разработать для субъектов Российской Федерации методический инструментарий по определению потребности в привлечении иностранных работников для последующего его включения в прогноз социально-экономического развития.
Следует отметить, что введение патентной системы также позволило исключить случаи использования преференциального института ВКС в целях легализации низкоквалифицированной рабочей силы из стран СНГ. Доля граждан СНГ в общем ко-
личестве оформленных разрешений на работу ВКС по итогам первого полугодия 2018 г. составила 7%. Преимущественно — это граждане Украины.
Вместе с тем, те риски, которые были преодолены в отношении «безвизовиков», сохраняются в отношении иностранных граждан из дальнего зарубежья.
Система квотирования не отражает реальной потребности национального рынка труда, а служит лишь преградой для законного привлечения иностранных граждан. За последние три года ежегодно устанавливаемая квота исчерпывалась не более чем на 40-60%.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что квоты изначально формируются на основании завышенных заявок работодателей.
Одновременно с этим, законодательством не предусмотрены четкие основания отказа в предоставлении квоты как на уровне квотных комиссией субъектов, так и на уровне федерации.
Основываясь на структуре регионального рынка труда, зная ключевые отрасли своей экономики и точки роста, субъекты Российской Федерации могут намного эффективнее и быстрее федерального центра регулировать необходимое количество иностранных работников.
В связи с этим необходимо повысить роль субъектов Российской Федерации с предоставлением им права самостоятельно определять и корректировать потребность в рабочей силе с учетом социально-демографических и экономических нужд, а также закрепить полномочия заинтересованных федеральных ведомств, в случае возникновения социальной напряженности на рынке труда, угрозы национальной безопасности, общественного порядка и т.п., регулировать деятельность субъектов Российской Федерации с принятием обязательных для исполнения решений.
Если говорить о максимально преференциальном режиме осуществления трудовой деятельности, то он предоставлен гражданам Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Армении, членам Евразийского экономического союза [7].
В соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе [1] российские работодатели получили право привлекать к трудовой деятельности трудящихся из указанных стран без учета ограничений по защите национального рынка труда.
При этом трудящимся не требуется получение разрешительных документов на право осуществле-
ния трудовой деятельности, т.е. разрешений на работу или патентов, а срок их временного пребывания определяется сроком действия трудового или гражданско-правового договора.
Созданные в рамках Союза благоприятные условия для нахождения и трудовой деятельности граждан государств-участников Союза отражаются на количественных показателях их пребывания в Российской Федерации.
Только за первое полугодие 2018 г. 395,6 тыс. граждан государств - членов Союза, указавших работу в качестве цели въезда, были поставлены на учет по месту пребывания (АППГ — 383,8 тыс., +3,1%).
Помимо обозначенных механизмов, за последние годы приняты законодательные инициативы, направленные на установление особых условий трудовой деятельности временно проживающими в России иностранными гражданами, иностранными артистами, лицами, которым предоставлено временное убежище, иностранными студентами, иностранными гражданами на территориях особых зон, таких как Сколково, Международный медицинский кластер, Свободный порт Владивосток, территории опережающего социально-экономического развития, иностранцами, направляемыми в Россию в рамках обязательств, принятых при вступлении во Всемирную торговую организацию, и др.
С 2014 г. трудовая деятельность иностранных граждан — квалифицированных специалистов, является основанием для получения ими российского гражданства в упрощенном порядке [4].
С учетом выше обозначенных обстоятельств и приведенных количественных показателей необходимо отметить, что трудовая деятельность иностранных граждан в современных условиях занимает особое место в миграционных процессах. Она неразрывно связана с другими статусами иностранных граждан такими, как пребывание, проживание, а также осуществлением МВД России федерального государственного контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников.
Интенсивный миграционный поток, в том числе трудовых мигрантов, в определенной степени оказывает влияние и на криминогенную ситуацию в России. Иностранными гражданами за восемь месяцев 2018 г. на территории России совершено 26 999 преступлений [8].
Кроме того, в последнее время миграционная ситуация характеризуется нарастанием угроз и вызовов, связанных с деятельностью террористических и экстремистских организаций, а также стремлением выходцев из стран СНГ, разыскиваемых в своих государствах, легализоваться в экономически развитых регионах России.
Одной из мер, способствующей противодействию указанным негативным тенденциям, является проведение обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранных граждан.
Иностранцы, планирующие осуществлять трудовую деятельность, подлежат дактилоскопической регистрации и фотографированию, а формируемые при этом дактилоскопические карты и фотоизображения хранятся в информационной системе МВД России. За восемь месяцев 2018 г. дактилоскопировано 1,5 млн иностранных граждан, из них трудовые мигранты составляют 80% или 1,2 млн человек.
Использование получаемой при дактилоскопировании информации позволяет устанавливать иностранных граждан, не имеющих документов, использующих не свои установочные данные, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а также находящихся в розыске.
При этом важно всесторонне и взвешенно подходить к организации превентивных мер, нацеленных на предупреждение незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции.
Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в части установления запрета использования труда иностранных граждан без заключения с ними трудового или гражданско-правового договора; ответственности работодателей в случае привлечения трудового мигранта без заключения с ним соответствующего договора, а также трудоустройства иностранных граждан, у которых в миграционной карте не указана цель визита — «работа».
Кроме того, решению проблемных вопросов в сфере внешней трудовой миграции будет способствовать работа по заключению международных соглашений об организованном наборе.
В качестве базового для достижения договоренностей в данном направлении необходимо рассматривать межправительственное соглашение об организованном наборе граждан Узбекистана [2], предусматривающее возможность комплексной подго-
товки гражданина Узбекистана в стране его проживания для осуществления им трудовой деятельности в России.
Предложенные автором меры будут способствовать предотвращению нарушений, связанных с привлечением иностранных работников к трудовой деятельности, а также, что немаловажно, соблюдению прав самих трудовых мигрантов со стороны привлекающих их работодателей.
Вместе с тем, меры принудительного характера должны быть сбалансированы так, чтобы не становиться препятствием для привлечения необходимых российской экономике иностранных трудовых ресурсов.
Литература
1. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // URL://http://www.pravo.gov.ru
2. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации // СЗ РФ. 2017. № 43 (ч. II). Ст. 6347.
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
4. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4231.
6. Дутов П.О. Правовое регулирование трудовой деятельности на территории Российский Федерации // Актуальные проблемы административного права и процесса. 2017. № 4. С. 21-24.
7. Дутов П.О. Трудовая деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации в контексте евразийской интеграции // Государственная служба и кадры. 2018. № 3. С. 37-41.
8. Ежемесячный сборник «Состояние преступности в России за январь - август 2018 г.» // URL://-http ://crimestat .ru/analytics
References
1. Dogovor o Evraziyskom ekonomicheskom so-yuze ot 29 maya 2014 g. // URL://http://www.pra-vo.gov.ru
2. Soglasheniye mezhdu Pravitel'stvom Rossiyskoy Federatsii i Pravitel'stvom Respubliki Uzbekistan ob or-ganizovannom nabore i privlechenii grazhdan Respubliki Uzbekistan dlya osushchestvleniya vremennoy trudovoy deyatel'nosti na territorii Rossiyskoy Federatsii // SZ RF. 2017. № 43 (ch. II). St. 6347.
3. Federal'nyy zakon ot 25 iyulya 2002 g. № 115-FZ «O pravovom polozhenii inostrannykh grazhdan v Rossiyskoy Federatsii» // SZ RF. 2002. № 30. St. 3032.
4. Federal'nyy zakon ot 23 iyunya 2014 g. № 157-FZ «O vnesenii izmeneniy v Federal'nyy zakon «O grazh-danstve Rossiyskoy Federatsii».
5. Federal'nyy zakon ot 21 iyulya 2014 g. № 230-FZ «O vnesenii izmeneniy v Federal'nyy zakon «O pravovom polozhenii inostrannykh grazhdan v Rossiyskoy Federatsii» // SZ RF. 2014. № 30 (ch. I). St. 4231.
6. Dutov P.O. Pravovoye regulirovaniye trudovoy deyatel'nosti na territorii Rossiyskiy Federatsii // Aktu-al'nyye problemy administrativnogo prava i protsessa. 2017. № 4. S. 21-24.
7. Dutov P.O. Trudovaya deyatel'nost' inostrannykh grazhdan na territorii Rossiyskoy Federatsii v kontekste evraziyskoy integratsii // Gosudarstvennaya sluzhba i kadry. 2018. № 3. S. 37-41.
8. Ezhemesyachnyy sbornik «Sostoyaniye prestup-nosti v Rossii za yanvar' - avgust 2018 g.» // URL://-http ://crimestat .ru/analytics
