CC BY
124
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
IMPROVEMENT OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF LEGISLATION IN THE FIELD OF LABOR
MIGRATION
УДК 342.951
В.Н. СТРЕБКОВ,
магистрант
(Белгородский государственный национальный исследовательский университет, Россия, Белгород) Valeriy.strebkov@mail.ru
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы административной ответственности за нарушения в сфере трудовой миграции в Российской Федерации. Проанализирован состав административных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ за нарушения законодательства в сфере трудовой миграции. Правонарушения разделены на две группы - предполагающие административную ответственность для самих трудовых мигрантов и предполагающие административную ответственность для их работодателей и принимающих лиц. Выявлено три этапа изменения законодательства в сфере трудовой миграции. На первом этапе, в 2006 году, была введена ответственность работодателя за наем на работу незаконных мигрантов, определены сферы, в которых запрещается использование труда мигрантов. На втором этапе, в 2010 году, была введена патентная система для иностранных граждан и, соответственно, ответственность трудовых мигрантов и работодателей за нарушения данной системы. На третьем этапе, в период с 2013 по 2015 год, была усилена ответственность за нарушения в сфере трудовой миграции в столичных регионах, упорядочено содержание выдворяемых мигрантов в специальных учреждениях, предусмотрено обязательное выдворение иностранного гражданина за повторное нарушение миграционного законодательства. В завершение статьи сделаны выводы по проведенному анализу.
Ключевые слова: административная ответственность, патент, трудовая миграция.
Для цитирования: Стребков В.Н. Совершенствование административной ответственности за нарушение законодательства в сфере трудовой миграции // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2018. № 4. С. 66-70.
Abstract: in article questions of administrative responsibility for violations in the sphere of labor migration in the Russian Federation are considered. The structure of the administrative offenses provided by chapter 18 of the Code of the Russian Fed-eration on Administrative Offences for violations of the law in the sphere of la-bor migration is analysed. Offenses are divided into two groups - administrative responsibility for labor migrants and administrative responsibility for their em-ployers and the accepting persons. Three stages of change of the legislation in the sphere of labor migration are revealed. At the first stage in 2006 the employ-er's liability on employment of illegal migrants has been imposed, spheres in which use of work of migrants is forbidden are defined. At the second stage in 2010 the patent system for foreign citizens and, respectively, responsibility of labor migrants and employers for violations of this system has been introduced. At the third stage during the period from 2013 to 2015 responsibility for viola-tions in the sphere of labor migration in capital regions and for separate viola-tions in this sphere has been enhanced, keeping of the turned-out migrants in special facilities is ordered, obligatory exclusion of the foreign citizen for repeat-ed violation of the migration legislation is provided. In conclusion of article con-clusions on the carried-out analysis are drawn.
Keywords: administrative responsibility, patent, labor migration.
VALERY N. STREBKOV,
master's student (Belgorod National Recearch University, Belgorod, Russia)
For citation: Strebkov V.N. Improvement of administrative responsibility for violation of leg-islation in the field of labor migration // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2018. № 4. P. 66-70.
Изменение рынка труда в России в 2010-е годы привело к возрастанию потока трудовой миграции, что, в свою очередь, вызвало увеличение количества правонарушений в данной сфере. Кроме того, в связи с возникновением ИГИЛ (группировка, запрещенная в России) актуализировалась угроза возрастания исламского терроризма в среде мигрантов-мусульман, которые составляют большинство трудовых мигрантов в России. В 2017 году, по данным Главного управления по делам миграции МВД России, из состоящих на миграционном учете 15 миллионов 710 тыс. человек из стран Средней Азии и Азербайджана поставлено на миграционный учет 8 миллионов 362 тыс. человек. Наибольшее количество мигрантов из Узбекистана - 4 миллиона 82 тыс. человек1. Причем более 85% этих лиц приезжает в Россию с целью работать (трудовые мигранты). В результате потребовалось увеличение присутствия государства в регулировании данной сферы, усиление контроля, повышение ответственности мигрантов за совершаемые правонарушения.
Государство регулирует общественные отношения различными правовыми методами. Одним из основных методов правового воздействия государства на общество в целом и на поведение отдельных лиц в частности является государственное принуждение и его составная часть - административное принуждение. К мерам административного принуждения принято относить административно-предупредительные меры, административное пресечение, административную ответственность и обеспечение производства по делу об административном правонарушении [1, с. 258]. В сфере трудовой миграции меры административной ответственности играют очень важную, зачастую решающую в жизни мигрантов роль.
Н.В. Витрук определяет административную ответственность как «государственно-правовое принуждение (порицание) и справедливое наказание за особого рода общественно опасное (вредное) противоправное поведение (действие или бездействие), характеризуемое законом (федеральным или региональным) в качестве административного правонарушения,
1 Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-декабрь 2017 года // Сайт ГУВМ МВД России [Электронный ресурс]. URL: https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/ item/12162186/.
которое назначается судом, компетентными органами и лицами в специальном админи-стративно-юрисдикционном процессе и выражается в реальном претерпевании правонарушителем ограничений (лишений) его личных, имущественных и иных прав и свобод» [2, с. 210].
В соответствии со ст. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность2.
Административные правонарушения в сфере миграции в целом и трудовой миграции в частности установлены в главе 18 «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» КоАП РФ.
Составы административных правонарушений, посягающие на правоотношения в сфере трудовой миграции, можно подразделить на две группы.
Первая группа устанавливает административную ответственность для самих трудовых мигрантов. Непосредственно к составам административных правонарушений данной группы относятся ст. 18.10 «Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации» и ст. 18.20 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента». Указанные статьи устанавливают для трудовых мигрантов ответственность за нарушения при оформлении на работу.
Кроме того, к первой группе относится ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря.
лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации», которая устанавливает ответственность за нарушение мигрантом режима пребывания в России, выразившееся в несоответствии цели пребывания фактически осуществляемой деятельности. Мигранты могут указывать в качестве цели прибытия частную цель или туризм вместо указания цели «работа».
Вторая группа административных правонарушений устанавливает административную ответственность для работодателей мигрантов, а также лиц, осуществляющих их прием и размещение на территории России. Для работодателей ответственность установлена статьями:
- ст. 18.15 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства»;
- ст. 18.16 «Нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в т.ч. в торговых комплексах)»;
- ст. 18.17 «Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности».
Для лиц, приглашающих и размещающих мигрантов по месту пребывания, ответственность установлена ст. 18.9. «Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».
Необходимо отметить, что установление административной ответственности за нарушение законодательства в сфере трудовой миграции происходило в несколько этапов. Первые существенные изменения датируются 2006 годом [4], когда в состав КоАП РФ Федеральным законом от 05.11.2006 № 189-ФЗ были введены ст.ст. 18.15, 18.16 и 18.173. До этого момента ответственность работодателя за незаконное привлечение к работе мигрантов фактически не была установлена.
Вторым этапом можно признать принятие в 2010 году Федерального закона от 19.05.2010 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от-
3 Федеральный закон от 05.11.2006 № 189-ФЗ «О внесе-
нии изменений в Кодекс Российской Федерации об адми-
нистративных правонарушениях (в части усиления ответ-
ственности за нарушение порядка привлечения к трудовой
деятельности в Российской Федерации иностранных граж-
дан и лиц без гражданства)» // Российская газета. 2006.
9 ноября.
дельные законодательные акты Российской Федерации»4, который установил порядок выдачи иностранному гражданину разрешения на работу или патента. Этим же законом были внесены дополнения в ст. 18.10 КоАП РФ, установившие ответственность иностранного гражданина за трудовую деятельность без патента, и в ст. 18.15 КоАП РФ, установившие ответственность работодателя за прием на работу трудовых мигрантов без патента. Распространение на трудовых мигрантов патентной системы налогообложения явилось существенным шагом на пути выведения из тени миграционных потоков и узаконения пребывания на территории России миллионов иностранных граждан. Учет мигрантов на основании патента значительно проще и прозрачнее, чем ранее применявшиеся разрешения на работу. Это объясняется персональным характером такого учета с индивидуальными обращениями трудовых мигрантов за получением патента и его продлением. Кроме того, указанным законом была введена норма, предусматривающая обязательную дактилоскопическую регистрацию трудовых мигрантов, что также улучшило учет иностранных граждан и повысило контроль правоохранительных органов за данной категорией.
Третий этап включает в себя усовершенствования законодательства в области административной ответственности в сфере трудовой миграции, осуществленные в период с 2013 по 2015 год.
Федеральным законом от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» существенно усилена ответственность за совершение правонарушений на территории Москвы, Санкт-Петербурга, а также Московской и Ленинградской областей5. Ответственность усилена как для мигрантов, так и для работодателей, что представляется разумным с учетом более высоких заработков в указанных регионах. Кроме того, подобные изменения в законодательстве были обусловлены тем, что в данных регионах
4 Федеральный закон от 19.05.2010 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 21 мая.
5 Федеральный закон от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» // Российская газета. 2013. 25 июля.
сконцентрировано до 50% трудовых мигрантов, приезжающих в Россию. Например, в 2017 году, по данным Главного управления по делам миграции МВД России, в столицах и областях поставлено на миграционный учет 7 миллионов 194 тыс. человек, что составляет 45,7% от общего числа поставленных на миграционный учет. Причем, лиц, впервые въехавших в Россию с целью въезда «работа», в 2017 году было 4 миллиона 854 тыс. человек, а из них были поставлены на учет в столичных агломерациях 2 миллиона 883 тыс. человек, что составляет более 59%.
Кроме того, Федеральным законом от
23.07.2013 № 207-ФЗ усилена ответственность за повторные нарушения, предусматривающая обязательное выдворение за пределы Российской Федерации. Также установлен минимальный срок административного приостановления деятельности для юридических лиц, использующих труд незаконных мигрантов, в размере 14 суток (ранее использовалась норма «до девяноста суток»).
В соответствии с Федеральным законом от
21.07.2014 № 232-ФЗ6 в каждом субъекте Российской Федерации были созданы специальные учреждения для содержания мигрантов перед их высылкой за пределы России. Указанным законом установлен порядок пребывания иностранных граждан в данных учреждениях, закрепленный в главе VI.1. «Содержание иностранного гражданина в специальном учреждении» Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»7.
Также Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-ФЗ8 в 2014 году в КоАП РФ введена ст. 18.20 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента», которая установила достаточно существенную санкцию для трудового мигранта в случае нарушения сроков обращения за патентом в размере от 10 до 15 тысяч рублей.
6 Федеральный закон от 21.07.2014 № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства Российской Федерации, касающегося специальных учреждений в сфере миграции» // Российская газета. 2014. 23 июля.
7 Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 31 июля.
8 Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //
Российская газета. 2014. 27 ноября.
Федеральным законом от 29.06.2015 № 199-ФЗ9 трудовых мигрантов обязали извещать уполномоченные органы об изменениях в своей профессии, сроках работы, вида трудовой деятельности, должности и т.д. Одновременно были внесены дополнения в ст.ст. 18.10 и 18.15, устанавливающие ответственность для мигранта и работодателя за невыполнение требования об извещении.
В целом изменения на третьем этапе были направлены на выявление и устранение недостатков в законодательстве, регулирующем трудовую миграцию, и усиление ответственности мигрантов и работодателей за нарушение законодательства.
Таким образом, подводя итог проведенному анализу, можно сделать вывод, что усиление административной ответственности за правонарушения в сфере трудовой миграции существенно улучшило ситуацию в данной сфере. Изменения осуществлялись в три этапа, причем как для трудовых мигрантов, так и для работодателей.
На первом этапе введение ответственности для работодателя за наем незаконных мигрантов, составляющей до одного миллиона рублей штрафа за каждого незаконного мигранта или приостановление деятельности организации на срок от 14 до 90 суток, существенно уменьшило практику привлечения для работы неоформленных должным образом иностранных граждан.
На втором этапе введение патентной системы персонифицировало учет трудовых мигрантов с их обязательной дактилоскопической регистрацией и уплатой патентных платежей в бюджет. Это ввело существенную часть трудовых мигрантов в правовое поле, узаконив их нахождение на территории России и выведя их из-под полного контроля этнических преступных группировок. Мигранты теперь учитываются индивидуально, а не коллективно, а патенты выдаются не фирмами, а государственными органами с обязательной уплатой патентных платежей на счета Федерального казначейства.
Увеличение ответственности за нарушения в сфере трудовой миграции в столицах, введение обязательного выдворения иностранного гражданина за повторное нарушение миграционного законодательства, повсеместное создание специальных учреждений для содержания выдворяемых мигрантов, а также другие изме-
9 Федеральный закон от 29.06.2015 № 199-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18.10 и 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2015. 6 июля.
нения на третьем этапе усовершенствовали систему административной ответственности в миграционной сфере.
В целом проведенные изменения в сфере административной ответственности за правонару-
шения в области трудовой миграции привели к значительному улучшению миграционной ситуации, упорядочению на рынке труда, росту доходов бюджетов и выводу из теневого сектора труда иностранных граждан.
Литература
1. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение I под ред. Л.Л. Попова. - Москва, 2011. 319 с.
2. ВитрукН.В. Общая теория юридической ответственности: монография. - Москва: Норма, 2009. 432 с.
3. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: монография.-Москва: Юстицинформ, 2017. 128 с.
4. Катаева О.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации II Черные дыры в российском законодательстве. 2007. № 3. С. 485-486.
5. Озеров И.Н., Карагодин А.В., Ряпухина И.А., Катаева О.В. Современные проблемы исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере миграции II Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 8 (51). С. 108-112.
6. Дроботов Д.Е. Проблемы правового регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации II Современная наука. 2011. № 1. С. 17-20.
7. Гапонов Ю.В. Современные проблемы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства II Общество и право. 2009. № 2 (24). С. 244-246.
8. Рыжкова А.Н. Принцип административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции II Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11 (36). С. 1404-1410.
9. ХацукЖ.В. Защита прав иностранных граждан в сфере миграционной политики I Язык. Право. Общество: сборник статей
V Международной научно-практической конференции. - Пенза, 2018. С. 389-392.
10. Косарева В.В. Правовое регулирование миграционных процессов II Ленинградский юридический журнал. 2015. № 3 (41). С. 264-272.
References
1. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tikhomirov S.V. Gosudarstvennoe upravlenie i ispolnitel'naya vlast': soderzhanie i sootnoshenie
I pod red. L.L. Popova. - Moskva, 2011. 319 s.
2. Vitruk N.V. Obshchaya teoriya yuridicheskoi otvetstvennosti: mono-grafiya. - Moskva: Norma, 2009. 432 s.
3. Malyshev E.A. Gosudarstvennoe upravlenie v sfere vneshnei trudovoi migratsii: teoriya i praktika: monografiya.- Moskva: Yustitsinform, 2017. 128 s.
4. Kataeva O.V. Problemy primeneniya administrativnoi otvetst-vennosti za narushenie migratsionnogo zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii II Chernye dyry v rossiiskom zakonodatel'stve. 2007. № 3. S. 485-486.
5. OzerovI.N., Karagodin A.V., Ryapukhina I.A., Kataeva O.V. Sovremennye problemy ispolneniya administrativnogo nakazaniya v vide administrativnogo shtrafa za pravonarusheniya v sfere migratsii II Nauka i obrazovanie: khozyaistvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie. 2014. № 8 (51). S. 108-112.
6. DrobotovD.E. Problemy pravovogo regulirovaniya privlecheniya i ispol'zovaniya inostrannoi rabochei sily v Rossiiskoi Federatsii
II Sovremennaya nauka. 2011. № 1. S. 17-20.
7. Gaponov Yu.V. Sovremennye problemy administrativnoi otvetstvennosti za narushenie migratsionnogo zakonodatel'stva II Obshchestvo i pravo. 2009. № 2 (24). S. 244-246.
8. Ryzhkova A.N. Printsip administrativnoi otvetstvennosti za narushenie zakonodatel'stva o trudovoi migratsii II Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2013. № 11 (36). S. 1404-1410.
9. Khatsuk Zh.V. Zashchita prav inostrannykh grazhdan v sfere migratsionnoi politiki I Yazyk. Pravo. Obshchestvo: sbornik statei
V Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. - Penza, 2018. S. 389-392.
10. Kosareva V.V. Pravovoe regulirovanie migratsionnykh protsessov II Leningradskii yuridicheskii zhurnal. 2015. № 3 (41). S. 264-272.
(статья сдана в редакцию 12.10.2018)
530130314801
