CC BY
7
ситуации на рынке труда. Созданием такой системы следовало начинать заниматься значительно раньше - в предкризисный период, учитывая циклический характер развития рыночной экономики и особенности протекания кризисов в условиях глобализации!
Переориентация политики занятости в условиях кризиса
Рост безработицы обусловил активизацию включения государства в нейтрализацию последствий спада производства и финансового кризиса в сфере занятости. Правительство вынуждено было на ходу менять ориентиры проводимой в последние годы политики занятости, главным принципом которой являлось оказание преимущественно материальной поддержки безработным в границах официально признанной, регистрируемой безработицы. Обстоятельства потребовали перехода к активным мерам содействия занятости, привлечения к их разработке, обоснованию и реализации региональных органов власти и повышения ответственности правительства за принимаемые меры по регулированию рынка труда21. В Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год от 19 марта 2009 г. декларируется, что в 2009 году и в последующие годы Правительство Российской Федерации намерено значительно активизировать использование всех имеющихся инструментов экономической и социальной политики в целях недопущения необратимых разрушительных процессов в экономике.
Обострение ситуации на рынке труда в 2009 г. поставило правительство перед необходимостью разработки в рамках антикризисной программы мер раздела по усилению социальной защиты населения и государственной поддержке сферы занятости, в частности, принятия специальных мер в режиме немедленного реагирования по снижению социальной напряженности, в первую очередь в отношении ухудшающейся ситуации на рынке труда. В их числе предусмотрено увеличение в 1,5 раза максимального размера пособия
21 В Программе антикризисных мер правительства особо подчёркивается, что в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны и повышается ответственность правительства за все его действия, с тем чтобы не создавать в экономике неправильных стимулов, искажения мотивации предприятий и населения. Источник: сайт Председателя правительства РФ.
11
по безработице, организация и проведение на высшем правительственном уровне еженедельного мониторинга увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также перевода ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени. Перед органами власти и бизнесом правительством были четко поставлены задачи рамочного характера:
- обеспечить полноценное соблюдение Трудового законодательства в плане социальной защиты высвобождаемых работников;
- обеспечить прогнозируемость и управляемость процессов высвобождения работников, их «растянутость» во времени с тем, чтобы ни один сотрудник предприятий не был просто выброшен на улицу без средств существования и успел адаптироваться к новым условиям;
- обеспечить повышение конкурентоспособности высвобождаемых работников на рынке труда за счет повышения их квалификации, переподготовки по востребованным специальностям, переезда в регионы с дефицитом рабочей силы соответствующей квалификации;
- обеспечить приоритетное право российских граждан на трудоустройство на вакантные и вновь создаваемые рабочие мест путём уменьшения в 2 раза размеров квот субъектам РФ на привлечение иностранных работников.
Переобучение, согласно правительственной Программе, рекомендовано проводить в соответствии с анализом востребованности в среднесрочной и долгосрочной перспективе конкретных профессий на базе отобранных в результате конкурса учебных заведений, которые смогут предложить лучшие программы, ориентированные на востребованные профессии. Функции зачисления на обучающие программы и направления работников на обучение, в соответствии с Программой антикризисных мер, возложены на службу занятости, которая должна будет информировать граждан обо всех доступных программах. Трудно не согласиться с правильностью такого решения. Только, на наш взгляд, осознание его необходимости запоздало. Учитывая ориентацию развития российской экономики на реструктуризацию, внедрение передовых технологий, инновации задолго до начала кризиса, следовало значительно раньше развернуть подготовительную работу к созданию исключительно значимой для
экономики и психологического настроя населения системы переобучение работников, не дожидаясь обострения ситуации на рынке труда.
Авральный подход к решению поставленной задачи может значительно снизить эффект от расходования выделяемых средств на отладку такой системы, отразится на её качестве и результативности функционирования. Многие предприятия, находясь в состоянии «выживания», не вполне готовы правильно оценить, какие профессии понадобятся в дальнейшем. Это не может не сказаться на обоснованности региональных программ занятости, под которые государством выделяются средства.
В 2009 г. наконец-то была осознана необходимость проведения специальных мер по обеспечению занятости выпускников школ, вузов и ссузов, которым в последние годы было труднее, чем другим, найти работу и стало ещё сложнее - в условиях кризиса. Для решения этой проблемы в программе антикризисных мер предусмотрены проведение мониторинга востребованности экономики в соответствующих специалистах, а также организация профориентационной работы среди выпускников образовательных учреждений. Важными мерами признано принятие закона, позволяющего образовательным и научным организациям создавать малые предприятия, которые бы способствовали трудоустройству выпускников учреждений профессионального образования, а также распространение практики целевой контрактной подготовки студентов старших курсов на основе договоров с предприятиями. Представляется, что и этот вопрос следовало решать значительно раньше.
Поспешный характер принятия правительством антикризисных мер в марте 2009 г. свидетельствует: во-первых, об ошибочности вывода о неоспоримости преимущества и эффективности механизма самонастройки рынка труда; во-вторых - о неоправданности резкого сужения функций государственной службы занятости и
образовательных учреждений в части взаимодействия с
предприятиями после демонтажа прежней системы трудоустройства и информации населения; в-третьих - о недостаточности ориентации политики занятости на принцип преимущественно материальной поддержки безработных. Это второй важнейший урок кризиса.
Цена просчётов политики занятости сквозь призму результативности мер по ослаблению напряженности рынка
труда
Ценой просчётов правительства в предкризисный период в определении приоритетов политики занятости, недоучёта специфики условий развития российской экономики и негативных экономических последствий безработицы для общества в целом явилась необходимость изыскания в разгар кризиса 43,7 млрд. руб. на поддержку региональных программ занятости (в дополнение к средствам, выделенным ранее для службы занятости)22. В 2009 г. были приняты 82 региональные программы, предусматривающие опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения, создание временных рабочих мест, организацию переезда увольняемых на работу в другую местность. За счет средств этих программ предусмотрено также проведение специальных мероприятий по развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан23.
В антикризисной программе правительства называются конкретные параметры мер по ослаблению напряженности рынка труда. Запланировано направить на опережающее обучение, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации 173 тыс. человек, организовать 982 тыс. временных рабочих мест и рабочих мест на общественных работах. Намечено оказать материальную поддержку в предпринимательской инициативе для 55,8 тыс. человек и адресную помощь при переезде в другую местность 15 тыс. человек, создать более 2,5 тысяч малых предприятий,
22 Объем бюджетных ассигнований на оказание социальной поддержки безработным гражданам, признанным в установленном порядке безработными, составил 29,8 млрд. руб. Дополнительные бюджетные средства на переподготовку и повышение квалификации выделяются в виде субсидий из федерального бюджета на основании специальных соглашений с субъектами РФ.
23 Стоимость принятых региональных программ оценивается суммой более 25 млрд. рублей, из которых 90% составляют субсидии из федерального бюджета. Остальные средства будут перечисляться в регионы незамедлительно в зависимости от хода процессов, происходящих на региональных рынках труда, и, естественно, при принятии регионами дополнительных мер реагирования на возникающий риск роста безработицы.
что равнозначно созданию до 30 тыс. новых рабочих мест. Простое сложение названных цифр свидетельствует, что программа мер по государственной поддержке сферы занятости в 2009 г. рассчитана по-существу только на 1,3-1,5 млн. человек. Между тем общая численность безработных на конец года составляла 6,2 млн. человек. Из этого следует, что на поддержку может рассчитывать лишь каждый 4 безработный.
Завершение 2009 г. позволяет проанализировать результативность антикризисных мер и финансовых затрат правительства по ослаблению напряженности на рынке труда. Для этой цели отследим динамику изменения значений нескольких наиболее ёмких взаимосвязанных показателей, характеризующих реальные тенденции в процессах занятости. В их числе: 1) уровень общей безработицы и доля обратившихся в государственную службу занятости; 2)средняя продолжительность поиска работы безработными и доля безработных, ищущих работу в течение 12 месяцев и более; 3)масштабы движения работников (приёма-выбытия с разбивкой по причинам); 4)численность работавших неполное рабочее время и имевших отпуска с частичным сохранением и без сохранения заработной платы.
Сопоставление первой группы показателей выявило следующую картину (табл. 1):
Таблица 1
Динамика показателей общей безработицы и обращения в службу
занятости24
Месяцы Уровень общей безработицы, в Доля безрабо тных,
процентах от общей обратившихся в
численности занятых государственную
сл ужбу занятости
2008 2009 Разница: (+), (-) 2008 2009 Разница: (+), (-)
Февраль 7,1 9,4 +2,1 32,8 40,9 +8,1
Май 5,4 8,5 +3,1 35,8 41,7 +5,9
Август 5,8 7,8 +2,0 31,8 39,0 +7,2
Ноябрь 7,0 8,1 +1,1 32,9 41,6 +8,7
24 Составлено по: Обследованию населения по проблемам занятости. ФСГС. 2009. 15
Приведенные данные убедительно свидетельствуют, что уровень общей безработицы в 2009 г. значительно вырос по сравнению с 2008 г., особенно в 1-3 кварталах. Существенное повышение доли безработных, обратившихся в службу занятости за тот же период, очевидно, свидетельствует о результативности таких антикризисных мер, как создание единой системы сетевого поиска, подключённой к общероссийскому банку вакансий, увеличение размеров пособия по безработице, расширение информированности безработных о возможности переобучения и получения помощи в организации собственного дела. Даже постепенное снижение уровня общей безработицы в конце 2009 г. не ослабило этой тенденции. Напротив, разница по этому показателю по сравнению с аналогичной датой 2008 г. стала ещё значительней.
Иную картину обнаруживают показатели продолжительности поиска работы (табл. 2).
Таблица 2
Динамика показателей продолжительности поиска работы25
Месяцы Средняя продолжительность поиска работы, месяцев Доля безработных, ищущих работу 12 месяцев и более
2008 2009 Разница: (+), (-) 2008 2009 Разница: (+), (-)
Февраль 8,4 6,8 -1,6 36,7 27,1 -9,6
Май 8,0 6,7 -1,3 35,7 26,4 -9,3
Август 7,9 7,2 -0,7 35,1 28,3 -6,8
Ноябрь 7,7 7,9 +0,2 33,3 32,0 -1,3
Хотя приведенные данные выявляют сокращение средней продолжительности поиска работы безработными (на первые три даты обследований) и снижения доли длительно безработных (ищущих работу 12 месяцев и более). В то же время совершенно очевидна тенденция замедления положительной динамики этих показателей и постепенное их возвращение к исходному состоянию на конец 2008 г. Что касается средней продолжительности поиска работы, то она даже увеличилась в ноябре 2009 г. по сравнению с той же датой 2008 г. Это -показатель недостаточной действенности антикризисных мер для
25 Там же.
преодоления застойных явлений на рынке труда. Действительно, поскольку остриё формулировок мер по государственной поддержке занятости касается, главным образом, высвобождаемых работников, то они, естественно, в меньшей степени затрагивают тех, кто увольняется (порой вынужденно) по собственному желанию.
Повлияли ли антикризисные меры на приём-увольнение работников с крупных и средних предприятий? Данные итогов федерального статистического наблюдения о неполной занятости и движении работников за 2009 г. показывают, что изменение абсолютных величин показателей приёма-выбытия работников по месяцам года характеризуется чередованием периодов увеличения и уменьшения (табл.3).
Таблица 3
Динамика показателей приёма-выбытия работников по крупным и средним предприятиям (без субъектов малого
2009* февраль май август Ноябрь
Приём, тыс. чел. 306,8 332,8 404,8 400,3
Выбытие, тыс. чел. 452,6 483,3 516,0 479,8
*Здесь и далее в таблицы и анализ включены лишь те месяцы, которые сопоставимы с датами проведения ФСГС Обследований населения по проблемам занятости.
Несмотря на это прослеживается тенденция постепенного сближения численности выбывших и принятых на предприятия и в организации в течение года (рис. 2)27.
Динамика показателей движения работников организаций (без субъектов малого предпринимательства) в 2009 г.
26
26 Росстат.2009. Наблюдением было охвачено 16,3 млн. человек (46% численности работников этих организаций).
27 В ноябре 2009 г. крупными и средними предприятиями было принято на работу 2,5% среднесписочной численности, выбыло - 2,9%, разрыв между выбытием и приемом составил всего 0,4% среднесписочной численности.
17
Рис. 2
Благодаря финансированию с сентября 2009г. работ временного характера и общественных работ (в соответствии с мерами по снятию напряженности на рынке труда) доля приёма на дополнительно введенные места достигла 15,7%. Удельный вес рабочих мест временного характера в общем числе вакантных рабочих мест составил в ноябре 2009 г. 4,3%. Численность работников, выполнявших указанные работы, составляла 0,9% среднесписочной численности работников.
Динамика рассмотренных показателей позволяет сделать вывод, что данная мера правительства способствовала сдерживанию сокращения персонала из-за увольнений, позволяя привлекать работников к выполнению работ временного характера, в т.ч. на условиях внутреннего совместительства, и появлению неустойчивой тенденции расширения приёма на работу. Примечательно в этом отношении постепенное заметное сближение численности принятых и выбывших с предприятий работников во второй половине года.
Анализ динамики выделенных для анализа причин выбытия работников с предприятий показывает, что их структура менялась по-разному (табл. 4).
Таблица 4
Динамика показателей приёма-выбытия работников по крупным
и средним организациям (без субъектов малого _предпринимательства) в 2009г._
Выбыло в том числе по причинам выбытия
всего, Соглашение Сокращение По собственному
тыс. чел. сторон численности желанию
работников
Тыс. % Тыс. % Тыс. %
чел. чел. чел.
Февраль 50,4 11,1 45,9 10,1 280,6 68,4
Май 47,9 9,9 38,2 7,9 297,6 61,5
Август 43,0 8,3 30.3 5,9 323,9 62,8
Ноябрь 34,6 7,2 26,8 5,6 280,9 58,5
Преобладающей причиной выбытия работников на протяжении всего 2009 г., согласно приведенным данным статистики, оставалось увольнение по собственному желанию (примерно 60-68% выбывших). Его масштабы держались примерно на одном уровне, за исключением летних месяцев (что вполне объяснимо сезонным характером подъема и спада мотиваций мобильности). Что касается выбытия с предприятий в связи с сокращением численности, то оно заметно снизилось (с 45,9тыс. до 26,8 тыс. человек, а их удельный вес от общего числа уволившихся -с 10,1 до 5,6%). Сократилась также численность уволившихся по соглашению сторон (с 50,4 тыс. до 34,6 тыс. человек, а доля - с 11,1 до 7,2%). Такая динамика свидетельствует, что на протяжении года крупные и средние предприятия последовательно проводили политику сдерживания высвобождения в соответствии с направленностью политики правительства.
Данные обследований населения по проблемам занятости за 20082009 гг. о структуре общей безработицы по причинам незанятости обнаруживают несколько иную картину относительно влияния высвобождения работников на рынок труда (табл. 5).
Таблица 5
Динамика структуры безработицы по причинам незанятости в
2008-2009 гг., (в процентах к общему числу безработных)
Причины незанятости Февраль май август ноябрь
2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009
Высвобождение, сокращение штатов, ликвидация предприятия, собственного дела 19,7 29,1 19,5 30,6 15,6 25,2 20,4 28,9
Увольнение по собственному желанию 21,0 21,7 19,5 19,5 21,8 19,7 22,4 21,4
Окончание срока действия трудового договора 8,7 6,6 7,0 6,1 7,1 5,0 8,5 5,7*
*Данные на сентябрь 2009 г.
Как видим, в структуре безработных доля оказавшихся незанятыми в 2009 г. по причинам высвобождения, сокращения штатов, ликвидации предприятий и собственного дела значительно выше доли увольняющихся по собственному желанию. Увеличение средней продолжительности безработицы при таком раскладе даёт основание предполагать, что меры антикризисной правительственной программы в части обеспечения возможности для этих лиц пройти переподготовку пока не дают отдачи. Напомним, что в правительственной программе запланировано направить на опережающее обучение, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации всего 173 тыс. человек. Между тем численность безработных, оставивших прежнее место по причине высвобождения, сокращения штатов, из-за ликвидации предприятий и собственного дела, в феврале 2009 г. достигла 2,1 млн. человек, снизившись в августе-сентябре до 1,5 млн. человек. Это лишний раз подтверждает, что антикризисная программа рассчитана на оказание помощи в трудоустройстве и переобучении не всем желающим, а ограниченному числу безработных, что обусловливает снижение мотивации работающих к увольнению, учитывая, что найти подходящую работу, даже в случае обращения в службу занятости, в условиях кризиса сложно.
Анализ данных статистики об изменении численности работавших неполное рабочее время в 2009 г. выявил тенденцию усиления
20
использования режимов неполного рабочего времени как средства противодействия увольнению работников с предприятий (рис. 3). Численность работников, работавших неполное рабочее время в
2009 г., тыс. чел.
1600 -| 1400 -1200 -
ьО ьО ьО ьО Н ьО ьО
а ср ч Я О р р
ю св си р 22 ь ю 04 ю се
а т С 5 со н а
си си св СЗ « си
о
■ работали неполное рабочее время по инициативе работодателя
работали неполное рабочее время по соглашению работника и работодателя
■ Всего работали неполное рабочее время
месяцы 2008-2009 гг.
1000 -
800 -
600 -
400 -
200 -
0
Рис. 3
В январе-феврале 2009г. на фоне всплеска безработицы в начале года отмечался рост численности работавших неполное рабочее время по инициативе работодателя. Затем влияние данного фактора на переход к режиму неполного рабочего дня стало сокращаться. Однако в марте-апреле суммарная численность работников, работавших неполное рабочее время, резко выросла, после того как инициаторами перехода на такой режим работы, помимо работодателей, стали и самими работники. Начиная с мая, суммарная численность работников, работавших неполное рабочее время, стала постепенно снижаться до конца года, оставаясь весь год выше величины на декабрь 2008 г.28. Таким образом, влияние антикризисной правительственной программы мер на данном показателе неполной занятости практически не отразилось.
28 Источник исходных данных: Социально-экономическое положение России. ФСГС. 2009, Х11. 21
Изменился лишь способ инициирования перехода на режим неполного рабочего времени.
Вектор изменения численности работников, имевших отпуска с частичным сохранением заработной платы по инициативе работодателя и без сохранения заработной платы по заявлению работника, даёт основание для вывода о том, что их динамика, как и показателя общего числа имевших такие отпуска в течение года, обнаружила тенденцию к сокращению. Исключение составляет лишь декабрь 2009 г., когда произошёл значительных рост значений всех трёх показателей, возможно, по причине повышения общей безработицы в конце года и ожидания новой волны роста безработицы в 2010 г.
Чтобы дать общую оценку влияния мер правительства на состояние рынка труда в 2009 г., имеет смысл сопоставить прогнозные оценки ожидаемых изменений в масштабах общей и регистрируемой безработицы с их фактическими величинами в конце года и посмотреть, как менялось их соотношение в течение 2009 г. (табл. 6-7).
Таблица 6
Прогнозные оценки ожидаемых изменений и реальные величины
общей и регистрируемой безработицы на конец 2009 г.
Общая безработица, млн. человек Уровень общей безработицы, % Регистрируемая безработица, млн. человек
Фактическая ситуация на рынке труда в декабре 2009г. 6,2 8,1 2,1
Правительственный прогноз 5.12. 2008 7,4 9,7 2,0
Таблица 7
Разница между показателями общей и регистрируемой _безработицы по месяцам 2009 г.29_
январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь
4,8 5,1 4,7 4,4 4,3 4,2 4,1 3,9 3,8 3,8 4,1 4,1
29 Расчет автора (И. Маслова)
Сопоставление прогнозных оценок правительства с реально сложившейся ситуацией на российском рынке труда показателей общей и регистрируемой безработицы позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, практическое совпадение сложившейся ситуации на официальном рынке труда с прогнозной оценкой правительства свидетельствует о том, что антикризисная программа мер и политика занятости, при всём их «замахе» на расширение активной составляющей, фактически целенаправленно ориентировались на то, чтобы не допустить выхода официальной безработицы за рамки параметров, названных правительством в конце 2008 г.
Во-вторых, прогнозные оценки общих масштабов безработицы оказались несколько выше фактически зафиксированных обследованием населения, что говорит о несовершенстве методологии их расчёта.
В-третьих, антикризисная программа мер обеспечила сокращение разрыва между используемыми показателями безработицы, который начал в конце года вновь увеличиваться после некоторого снижения в марте-октябре, а следовательно, применявшиеся инструменты для регулирования рынка труда не дали достаточно ощутимого результата.
Авральный характер принимаемых мер (по ходу развития ситуации) и запоздалая переориентация политики в сфере занятости на активные меры обусловливают низкую отдачу от расходования выделяемых государственных средств на ослабление напряжённости на рынке труда. Это стало поводом для острой критики со стороны учёных-трудовиков сложившегося механизма регулирования процессов занятости, полемики о роли рынка и функциях государства в оптимизации её структуры и механизма распределения и перераспределения рабочей силы в рыночной экономике30.
30 См.: В. Гимпельсон. Финишем гонки зарплат может оказаться кризис. Источник публикации: OPEC.RU 04.09.2007. Реакция на кризис: Безработица на будущее. Источник публикации: Ведомости. 15.07.2009; Страшнее безработицы - неспособность нашей экономики генерировать достаточное число квалифицированных рабочих мест. Источник: HR Monitor - www.hrmonitor.ru 25.03.2009; Этой осенью безработица побьет все рекорды. Интервью Е. Евсеевой. Труд. 2009. 10.06. Е. Гонтмахер: С точки зрения рынка труда, в кризис мы только входим. Источник публикации: polit.ru 27.05.2009 и др. 23
Несовершенство сложившегося механизма регулирования рынка труда и процессов занятости
Наблюдавшееся в 2009 г. усиление включённости государства в регулирование социальных процессов рассматривалось правительством как вынужденная мера в ответ на провалы рыночного регулирования и плохую работу применяемых регуляторов. Однако это, скорее, -следствие допущенных ранее просчётов в политике занятости, упущений с формированием необходимых встроенных механизмов, недостающих инструментов и институтов инфраструктуры для своевременного снятия «перегрева рынка труда» в периоды кризисной ситуации.
Недопущение выхода масштабов регистрируемой службой занятости безработицы за рамки озвученной правительством ее прогнозной величины ценой затраты 78 млрд. руб. нельзя считать достаточным аргументом в пользу высокой оценки результативности антикризисных мер в сфере занятости - ведь уровень и масштабы регистрируемой безработицы правительство научилось регулировать еще с начала 2000-х годов. Более правильно использовать для этой цели показатели общей безработицы, динамика которых отражает глубокую разбалансированность спроса и предложения на рынке труда. Но наиболее адекватной оценкой действенности применяемых инструментов для регулирования процессов занятости служит динамика показателей прироста количества и качества вновь создаваемых рабочих мест, а также роста или снижения реальной заработной платы и регулярность ее выплаты. В 2009 г. рабочие места создавались преимущественно в некорпорированном секторе. Эти места, как правило, низкого качества. Реальная заработная плата по сравнению с 2008 г. снизилась, практика невыплат заработной платы сохраняется, хотя и обнаружила тенденцию к снижению.
Декларирование правительством необходимости меньшего вмешательства государства в экономику и большего внимания к совершенствованию рыночных механизмов не даёт пока ожидаемых результатов. Провозглашая принцип невмешательства, государство на самом же деле продолжает сохранять за собой широкий набор
институтов и инструментов для окольного влияния на ситуацию на рынке труда. В их числе можно назвать: установление размеров минимальной заработной платы, периодичности её индексации, правил найма и увольнения, ставок налоговых отчислений с предприятий, размеров пособия по безработице, процедур регистрации и оказания помощи безработным, лимитирования приёма на работу мигрантов и др. Используя эти инструменты через соответствующие государственные институты, правительство реально оказывало и продолжает оказывать влияние с макроуровня на характер процессов в микроэкономике. Определяя бюджетно-налоговую и кредитно-денежную политику, целенаправленно влияя на инвестиционный климат и миграционную политику, правительство имеет возможность воздействовать тем или иным образом на ёмкость спроса и предложения на рынке труда31.
В зависимости от выбора мер оно может либо целенаправленно стимулировать работодателей к созданию новых рабочих мест и техническому переоснащению, приёму новых работников и переподготовке ранее принятых, либо сдерживать сокращение персонала и высвобождение рабочей силы, подталкивая тем самым к сохранению практики скрытого резервированию работников на предприятиях. Логическим следствием такой практики являются снижение конкурентоспособности предприятий и
незаинтересованность работодателей в техническом переоснащении. К сожалению, вследствие отказа от активной политики занятости в 2000-е годы именно последний вариант политики проводился правительством в течение 2008-2009 гг.
Сложившийся в России неэффективный, эклектический механизм «настройки» рынка труда сформировался как результат сложного противоречивого взаимодействия на уровнях макро- и микроэкономики интересов государства, работодателей и работников в силу отсутствия и неотлаженности необходимых встроенных механизмов регулирования и согласования их взаимоотношений. С одной стороны, в программе антикризисных мер правительство поставило перед органами власти совместно с бизнесом задачу -
31 Кашепов А.В. Экономика и занятость. М.: ИМЭИ, 1999. С.76-83. Прокопов Ф.Т., Малева Т.М. Политика противодействия безработице. Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999. С. 17. 25
обеспечить полноценное соблюдение трудового законодательства в плане защиты высвобождаемых работников, обеспечить прогнозируемость и управляемость процессов высвобождения, их «растянутость» во времени. С другой стороны, подчёркивается, что перед регионами не ставится задача сохранения рабочих мест «любой ценой». Более того. фокусируется внимание на необходимости освобождения предприятий от излишней рабочей силы и неэффективной занятости для повышения конкурентоспособности и производительности труда. В какой мере используемые правительством инструменты для регулирования рынка труда способствуют увязке названных установок?
Балансирование правительства на грани соблюдения интересов работодателей и наёмных работников при постановке задач и выборе антикризисных мер в сфере занятости не подкреплено своевременной отладкой встроенных механизмов разрешения социальных проблем, сопряженных с циклическим характером развития рыночной экономики, в частности, института трипартизма. Показательно, что в период кризиса активизировалось взаимодействие государства с регионами, представителями работодателей и независимых профсоюзов по смягчению ситуации на рынке труда, а также стали чаще обсуждаться вопросы о мере ответственности каждого из них за её развитие. После резкого всплеска безработицы в начале 2009 г. представители правительства призвали инвесторов и бизнес к большей ответственности за себя и результаты своей деятельности, посоветовав не надеяться на государство и в первую очередь полагаться на свои силы. Настоящих переговоров и оформления взаимных обязательств так и не было.
Не завершено и формирование единого представителя интересов работников для участия в тройственном соглашении. Сложившееся отношение руководителей разного уровня, работодателей, собственников и самих работников к обсуждению, подписанию и исполнению коллективных и иных договоров даёт основание для вывода, что к началу кризиса Россия подошла без отлаженного встроенного механизма согласования интересов в сфере трудовых отношений, адекватного особенностям свободной рыночной экономики.
В отличие от многих развитых стран, в России отсутствует жесткое закрепление порядка заключения коллективных договоров в масштабе страны по цепочке «Генеральное Тарифное соглашение - отраслевое тарифное соглашение - колдоговоры на предприятиях». Законодательно имеется «возможность» заключения соглашений на отраслевом и региональном уровнях, которые не согласуются с Федерацией независимых профсоюзов. Кроме того, даже в случае подписания коллективных договоров и соглашений, нет гарантии их полного и безусловного выполнения. Это серьезно ослабляет позиции профсоюзов в деле защиты интересов наёмных работников, особенно в условиях кризиса.
Запаздывают и недостаточно действенны принимаемые решения по стимулированию развития малого бизнеса, что задержало на годы развитие мелкого предпринимательства, обернулось стихийным перетоком рабочей силы из реального сектора экономики в сферу неформальной занятости. Между тем в механизме самонастройки занятости в развитых странах с рыночной экономикой сегмент малого бизнеса выполняет функцию «предохранительного клапана» от перегрева рынка труда, будучи связан с сегментом крупного и среднего бизнеса по принципу «сообщающихся сосудов». Его способность к расширению масштабов в период кризиса позволяет аккумулировать (поглощать) избыточную для крупных и средних работодателей рабочую силу и являться своеобразным легально функционирующим резервуаром, сохраняющим её в активном состоянии до выхода экономики из кризиса. Этот элемент механизма самонастройки исключительно важен для крупных и средних предприятий в периоды свёртывания объёмов производства и падения спроса на продукцию, поскольку возможность освобождаться от избыточной в условиях кризиса рабочей силы позволяет провести меры по повышению их конкурентоспособности, в частности использовать кризис для своевременного технического перевооружения.
Приобретению малым бизнесом в странах с развитой рыночной экономикой этой способности к расширению в периоды кризисов предшествовал процесс создания адекватных правовых норм и инфраструктурных институтов. В нашей стране процесс формирования такого встроенного механизма регулирования рынка труда к моменту
начала глобального финансового кризиса не успел завершиться. Поэтому функцию законопослушного сектора малого предпринимательства приняла на себя сфера неформальной занятости со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Гипертрофированное развитие неформальной занятости и устойчивое сохранение феномена скрытой безработицы - наиболее яркие свидетельства кризисного состояния российской экономики и несовершенства способов государственного регулирования социальных последствий кризиса с помощью перечисленных инструментов сдерживания роста безработицы. Это -ещё один важнейший урок кризиса.
Сложившаяся в стране ситуация в сфере занятости - прямое следствие недооценки правительством важности создания полноценной системы защиты от безработицы, которая бы опиралась на рациональную экономическую политику, ориентированную на сохранение и развитие человеческого потенциала, на содействие занятости безработных граждан путем стимулирования создания новых рабочих мест и на повышение эффективности занятости населения в целом. В Программе антикризисных мер правительства сделан первый шаг в этом направлении. В составе приоритетов среднесрочной политики названы проведение институциональных реформ, обеспечивающих устойчивое и динамическое развитие человеческого капитала, и последовательная политика формирования и реализации эффективной политики занятости. Однако сразу оговаривается, что по мере посткризисного восстановления экономики роль государства будет постепенно снижаться. Это значит, что вопрос о характере механизма регулирования рынка труда и процессов занятости на будущее остаётся открытым.
Д. КАРПУХИН,
доктор экономических наук, профессор главный научный сотрудник Института экономики РАН
ПРОГРЕССИВНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ДОХОДОВ -ИНСТРУМЕНТ СОКРАЩЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО НЕРАВЕНСТВА
Исследуются вопросы реформирования подоходного налогообложения граждан с позиций регулирования социального неравенства в условиях неустойчивого развития современной российской экономики. Анализируется социально-экономический аспект поддержки прогрессивного налогообложения доходов населения в ведущих странах мира и в России.
Ключевые слова: социальное неравенство, налоговая политика, подоходное налогообложение, перераспределение доходов.
По мере осознания значительным числом граждан своего ущербного социального положения, поведение широких слоёв населения все больше будет влиять на развитие политических процессов в российском обществе, реализуясь в форме требований к законодательной и исполнительной властям кардинально решить проблему социального неравенства.
Особое место в регулировании социального неравенства занимает налоговая система. Основные поступления в госбюджет обеспечивают НДС, налог на добычу полезных ископаемых и подоходный налог. Крупный бизнес олигархического происхождения разными способами проталкивает законы, защищающие их интересы и позволяющие уклоняться от уплаты налогов в полном объеме. В то же время депутаты Госдумы разных созывов успешно блокируют принятие законодательных актов, которые создают условия для преодоления бедности и способствуют сокращению социального неравенства и ущемляющих интерес не только олигархов, но и высокооплачиваемых чиновников разного уровня и самих депутатов с достаточно высокими доходами. Речь идет о подоходном налоге, налоге на недвижимость, имущество, роскошь.
Одной из центральных проблем налоговой политики в настоящее время является проблема перехода от налога на физических лиц с так называемой плоской шкалой в размере 13% к прогрессивному подоходному налогу. На протяжении последних лет это предложение постоянно выдвигалось теми, кому не безразлично состояние бедности и неравенства. Этот вопрос неоднократно ставился на обсуждение Госдумы. Однако депутаты и правительственные чиновники категорически возражают против такого решения, считая, что эта идея «порочна», так как большие капиталы уйдут в тень, а с бедных много не возьмешь. Однако мировая практика свидетельствует, что проблема вполне решаема, если будет установлен жесткий контроль и необратимость наказания за сокрытие налогов, как это происходит в развитых странах.
По нашему мнению, проблема является настолько острой, что требуется более подробное ее рассмотрение с тем, чтобы найти правильное решение.
В одном из выступлений Министр финансов РФ А.Кудрин заявил, что Россия, может быть, и вернется к прогрессивной шкале налогообложения доходов физических лиц. Однако при нынешней законодательной и исполнительной власти это вряд ли произойдет. Руководители экономического блока правительства упорно твердят, что 13-процентная плоская ставка подоходного налога - это завоевание, которое расценивается ими как элемент стабильности налоговой системы.
Один из либеральных правительственных чиновников А. Дворкович считает, что налог на доходы физических лиц должен остаться «плоским». Налоговое бремя на социально-незащищенные слои будет снижаться за счет налоговых вычетов. Что это такое - не очень понятно, но ясно только что всеми правдами и неправдами представители власти хотели бы сохранить создавшееся положение. Исходной позицией при этом является постулат, что если человек честно становится богатым, то он должен считаться успешным, если нечестно, что он должен быть в тюрьме, а не платить большие налоги32.
Научный руководитель ГУ-ВШЭ Е. Ясин вообще уверен, что прогрессивной шкалы налогообложения в России больше не будет
32 Российская газета. 10 марта 2007.
никогда. Надо сказать, что этот «оракул» практически всегда стоит на страже олигархических интересов.
Появились научные труды, в которых доказывается необходимость сохранения плоской шкалы подоходного налога в нашей стране. Так в работе «Мифы и реальность перехода к плоской шкале налогообложения: микроанализ уклонения от уплаты налогов и изменения благосостояния России» 33, сделан вывод, что в результате введения такого налогообложения произошел вывод доходов граждан из тени. Люди, получавшие наиболее высокие доходы, которые и облагались до реформы повышенными ставками, увеличили их декларируемость на 10-12%. А объем теневой экономики сократился с 30 до 27 %. Авторы работы Клара Сабирьянова Питер, Юрий Городниченко и Хорхе Мартинес-Васкес получили первую национальную премию по прикладной экономике. Можно лишь удивляться тому, что более достойных экономических трудов в России для премирования не нашлось.
Однако объяснение здесь довольно простое. Стараясь всеми правдами и неправдами сохранить свои высокие доходы, чиновники и бизнес не только сами пытаются обосновать сложившееся положение, но и обосновать это с помощью заказа определенным научным кругам. При этом старательно обходится один из главных пороков указанной системы плоского налогообложения - дальнейший рост социального неравенства в современной России.
Один из основных аргументов в пользу плоской шкалы налогообложения физических лиц - это, якобы, уменьшение размеров скрытой заработной платы. Однако эти надежды не оправдались. Согласно проведенным обследованиям фонда экономического развития «Центра развития» после введения плоской шкалы подоходного налога сложилась следующая ситуация.
Таблица 1
Динамика теневой заработной платы34
Годы 2000 2001 2002 2003 2004 2005
33 Российская газета. 09 апреля 2010.
34 См. Э. Соболев. Теневая заработная плата: масштабы, проблемы и механизмы противодействия. Вестник Института экономики. №2, 2008. С. 110.
9
Объем теневой зарплаты (в млрд. руб.) 810 993 1249 1496 1986 2547
Доля теневой зарплаты в общем фонде зарплаты (%) 35 32 30,6 29,7 31,4 32,0
Следовательно, объем теневой заработной платы с 2001 г. (год введения плоской шкалы) по 2005 г. вырос в 3,1 раза, а доля ее сохранилась на прежнем уровне. Более того, рост теневой заработной платы за последние 6 лет опережал рост официальной заработной платы на 13%35.
Следует согласиться с выводами Э. Соболева, что собираемость налогов физических лиц возросла не столько из-за того что вышли из тени высокие заработки, а в результате инфляции и увеличения налогооблагаемой базы (для основной массы работников ставка увеличилась с 12% до 13%); стали платить налог военнослужащие; все социальные выплаты на предприятиях, включая путевки, материальную помощь также стали облагаться налогом36.
Не дало ожидаемого эффекта снижение в 2005 г. ставки единого социального налога с 35,6% до 26%. Доля теневой заработной платы в общем фонде зарплаты по-прежнему составляет примерно около трети. В то же время снижение ЕСН отрицательно сказалось на наполняемости социальных фондов и особенно пенсионного фонда. Потребовалось выделение дополнительных средств из бюджета, чтобы покрыть дефицит и обеспечить выплату пенсий населению.
Все это еще раз подтверждает положение о том, что руководство страны не должно идти на поводу у бизнеса и чиновников, стремящихся сохранить свои доходы, препятствуя введению прогрессивного подоходного налога. Необходимо освободиться от представления, что переход на плоскую шкалу налогов на физических лиц позволит резко увеличить объем налоговых поступлений.
Выступая в апреле 2009 г. перед парламентом с отчетом Премьер-министр заявил, что поступления по этому налогу выросли в 12 раз. Эффект абсолютно очевиден37 . Однако такой большой прирост связан, в первую очередь, с резким увеличением денежных доходов населения.
35 И.А. Погосов, Е.А. Соколовская. Доклад «Доходы и расходы сектора государственного управления в период кризиса 2008-2009 гг. Институт экономики РАН. 2009. С. 17.
36 Там же, с. 118.
37 Российская газета. 09 апреля 2009.
