CC BY
304
Регулирование инновационной политики и инновационной деятельности законодательством России и ряда других стран СНГ
Е. Б. Лисина,
юрист, Институт стратегических инноваций, Москва
В статье рассматриваются структура, содержание и виды инновационной деятельности в законодательстве стран Содружества Независимых Государств и Российской Федерации, а также субъекты инновационной деятельности. Сделаны выводы о противоречиях и пробелах в правовом регулировании данной сферы.
The article considers the structure, contents and types of innovative activity in the legislation of the Commonwealth of Independent States member-countries and the Russian Federation, as well as the subjects of innovative activity. It is concluded about the controversies and gaps of law in the legal regulation of this sphere.
Глобализация инновационных процессов предопределила возрастание роли государства в их регулировании. Любое регулирование, осуществляемое на уровне государства, носит, прежде всего, политический характер и строится на основе четко определенных целей, задач и принципов. Правительства стран, приступивших к формированию национальных инновационных систем, вплотную столкнулись во второй половине 90-х годов прошлого века с необходимостью разработки инновационной политики. Характерно, что и на межгосударственном уровне в рамках ЕС эта задача не только перешла в практическую плоскость, но и вошла в число первоочередных. Принятая Советом Европы в 2000 году «Лиссабонская Стратегия» сформулировала, по существу, инновационную политику Европы, которая осуществляется наряду с реализацией национальных инновационных политик.
В таких странах, как Германия и Франция, обеспечена приоритетность инновационной политики среди средств и инструментов государственного регулирования. Расширился вклад инновационных факторов в решение проблем экономического роста, улучшения качества и продолжительности жизни, возросла инновационность различных программ экономической, промышленной, научной, образовательной политики как на уровне регионов, так и стран в целом. Активно осуществляется задача ускорения инновационного развития как главного инструмента экономического роста. На этой базе происходит
консолидация политических элит, представителей бизнеса и гражданского общества. Выбор инновационных приоритетов и проектов финансирования органично встраивается в политический, законодательный и бюджетный процессы. Особенно важно, что все это происходит с широким использованием лучших образцов международной теории и практики содействия инновационной деятельности.
Таким образом, решающим условием инновационного развития на системной основе становится определение и реализация эффективной национальной инновационной политики. При этом важное значение приобретает ее согласование в рамках межгосударственного и международного сотрудничества.
Правовые нормы и механизмы реализации инновационной политики
Заслуживает внимания тот факт, что в большинстве из 35 нормативно-правовых актов, принятых в регионах Российской Федерации, в той или иной степени отражаются вопросы инновационной политики. Другое дело, что не совсем корректно говорить о такой политике на региональном уровне, поскольку в рамках единого государства региональные особенности не могут претендовать на преобладающий объем в содержании и формах инновационной политики. Она предполагает значительно большую долю общих норм, присущих всем без исключения регионам, нежели реально существующих особенностей. Проблема
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
заключается в том, что при отсутствии в России единого определяющего федерального закона это общее в рамках региональных законодательных актов не только размывается, но и зачастую трактуется по-разному, недостаточно точно и убедительно, что не позволяет рассматривать региональные законодательные акты в качестве полноценной нормативно-правовой базы общегосударственной инновационной политики.
Разные точки зрения существуют и относительно правосубъектности в области регулирования инновационной сферы. В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации инновационная политика не отнесена ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ее ведению с субъектами РФ. Это дало основание появлению мнения со ссылкой на статью 73 об отнесении ее к предмету ведения субъектов Российской Федерации.
Но, с другой стороны, инновационная политика является частью социально-экономической политики, установление основ которой находится в ведении Российской Федерации. И, наконец, Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование интеллектуальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации посредством гражданского законодательства. Поскольку инновационная деятельность подчинена задаче введения интеллектуальной собственности в гражданско-правовой оборот, то и ее отнесение к сфере исключительного федерального регулирования не вызывает сомнений. Эта практика существует и во многих других странах.
Таким образом, законы субъектов РФ по вопросам инновационной деятельности не вполне легитимны и их появление можно объяснить, главным образом, отсутствием соответствующего федерального закона, определяющего основы инновационной политики. В то же время нельзя проигнорировать и факт наличия законодательных актов 35 субъектов РФ. Такой внушительный пакет создает возможность представительного анализа правотворческой практики в этой сфере и обоснования выводов о ее сильных и слабых сторонах. За исключением ряда работ М. В. Волынкиной1, этот массив региональных законов комплексно еще не исследовался.
Отсутствие более чем в половине анализируемых нормативно-правовых актов определения термина «инновационная политика» свидетельствует о том, что серьезно обедняется правовая база регулирования инновационной деятельности. Эффективность усилий органов государственной власти, в т. ч. и на уровне регионов, в значительной степени зависит от наличия политической компоненты, которая должна отражать не только комплексную структуру политики, но и обеспечивать взаимоувязку ее с другими направлениями политики.
Следует признать, что сам факт включения термина «инновационная политика» в понятийный ап-
1
Волынкина М. В. Инновационное законодательство России. М.: Аспект Пресс, 2005.
парат акта вовсе не гарантирует полного раскрытия его правовой сущности. Наиболее распространена зауженная трактовка содержания категории «инновационная политика». В законодательных актах Волгоградской2, Самарской3, Томской4 областей она трактуется как «определение стратегии и механизмов поддержки инновационной деятельности». Законодатели Воронежской области5, Ставропольского края6, Тверской области7 и Ямало-Ненецкого автономного округа8 и вовсе определяют «инновационную политику как деятельность».
Безусловно, деятельность представляется важнейшей частью любого направления политики, однако только к ней политика не сводится. Попытка поставить деятельность над политикой или вне политики контрпродуктивна. В этом одна из главных причин неудачи проекта Федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике».
В законах, принятых в Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Тульской областях она фактически не дифференцируется от научно-технической политики.
В «Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» утверждается, что «...политика Российской Федерации в области развития национальной инновационной системы — составная часть государственной научно-технической и промышленной политики, представляющая собой совокупность осуществляемых государством социально-экономических мер.»9. Возникает вопрос: если инновационная политика — часть научно-технической и промышленной политики, то и меры должны быть ей соответствующие. Если необходимы меры все-таки социально-экономического характера, то и вытекать они должны из социально-экономической политики. И политику в целом, и отдельные ее направления не следует сводить лишь к совокупности
2 Закон Волгоградской области «Об инновационной деятельности в Волгоградской области» №925-ОД от 22.06.2004 г. ст. 1.
3 Закон Самарской области «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области». Ст. 1.
4 Закон Томской области «Об инновационной деятельности в Томской области» № 13-03 от 02.06.1999 г. Ст. 1.
5 Закон Воронежской области «Об инновационной политике на территории Воронежской области» №68-03 от 11.12. 2003 г. Ст. 1.
6 Закон Ставропольского края «Об инновационной деятельности в Ставропольском Крае» № 13-КЗ от 11.03. 2004 г. Ст. 1.
7 Закон Тверской области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тверской области» № 76-03-2 от 30.09.1999 г. Ст. 2.
8 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об инновационной деятельности» от 27.05. 1998 г. Ст.1.
9 «Основные направления политики Российской Федерации
в области развития инновационной системы на период до 2010
года». Утверждено Председателем Правительства Российской Фе-
дерации М. Фрадковым. №2473п-П7 от 05.08.2005 г. С. 3.
мер. Эта категория имеет более сложную структуру и насыщенное содержание.
Отметим, что не все нормативно-правовые акты других стран СНГ дают определение инновационной политики. К примеру, в законе Украины «Об инновационной деятельности» категория «инновационная политика» используется, но определение отсутствует. Содержание ее раскрывается через главную цель как «.создание социально-экономических, организационных и правовых условий для эффективного воспроизводства, развития и использования научно-технического потенциала страны, обеспечения внедрения современных экологически чистых, безопасных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, производства и реализации новых видов конкурентоспособной продукции»10.
В Концепции инновационной политики Республики Беларусь на 2003-2007 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь, определения «инновационной политики» также нет. Ее содержание просматривается через цель — «повышение технологического уровня и конкурентоспособности производства» и «развитие научно-технического потенциала»11.
Таким образом, и в законе Украины, и в концепции Беларуси «развитие научно-технического потенциала» и «повышение конкурентоспособности продукции» определяется в качестве целей инновационной политики.
Закон Кыргызской Республики «Об инновационной деятельности» также не содержит прямого определения термина «инновационная политика». Более того, он предполагает наличие национальной «инновационной доктрины» как системы «руководящих принципов, на основе которых формируется государственная политика в области инновационной деятельности»12.
Закон Республики Казахстан «Об инновационной деятельности» определяет понятие «государственная инновационная политика» как составную часть социально-экономической политики, направленной на развитие и стимулирование инновационной деятельности13.
В проекте Федерального закона Российской Федерации «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике», отклоненном Президентом Российской Федерации, «государственная инновационная политика» трактовалась
10 Закон Украины «Об инновационной деятельности» №40-^ от
04.07.2002 г. Ст. 3.
11 Постановление Совета Министров Республики Беларусь «О Концепции инновационной политики Республики Беларусь на 2003-2007 годы» № 1016 от 31.07.2003 г. Введение.
12 Закон Кыргызской Республики «Об инновационной деятельности». №128 от 28.11.1999 г. Ст. 6.
13 Закон Республики Казахстан «Об инновационной деятельности». №333-11 ЗРК от 03.07.2002 г. Ст. 1.
как «часть государственной социально-экономической политики, направленной на совершенствование государственного регулирования, развитие и стимулирование инновационной деятельности»14.
Межгосударственным стандартом термин «инновационная политика» определяется как «.часть государственной социально-экономической политики, связанной с осуществлением государством комплекса организационных, экономических и правовых мер, направленных на развитие инновационной де-ятельности»15.
Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» инновационную политику также определяет как «комплекс мер., учитывающий инновационную политику федеральных органов государственной власти.»16.
В законе «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области» под инновационной политикой понимается «стратегия и механизмы поддержки инновационной деятельности.»17.
Помимо вышеуказанных законодателей, так поступили в Ивановской, Курганской, Орловской, Саратовской, Тамбовской областях, Республике Северная Осетия-Алания и др.
Как уже отмечалось, в ряде законодательных актов содержатся более детально прописанные нормы, раскрывающие содержание инновационной политики и, прежде всего, ее цели, задачи, принципы.
Анализ содержания норм законодательных актов, определяющих постановку основной цели (целей) инновационной политики, показывает, что наиболее приемлемой является формулировка «развитие и эффективное использование инновационного потенциала», содержащаяся в законах Омской18 и Томской19 областей.
Далее по тексту этих актов указывается также на привлечение материальных, финансовых, интеллектуальных ресурсов, направляемых на создание наукоемких технологий и инновационной инфраструктуры, поддержку и развитие научно-технического потенциала. Следует заметить, что потенциал сам по себе уже является совокупностью ресурсов, поэтому в таком дополнении нет необходимости.
14 Проект Федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике». Отклонен Президентом Российской Федерации № Пр-14, от 03.01.2000 г. Ст. 1.
15
Межгосударственный стандарт ГОСТ 31279 - 2004 «Инновационная деятельность. Термины и определения». Издание официальное. Минск, Госстандарт Республики Беларусь. 2005.
16 Закон г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» № 45 от 07.07.2004 г. Ст. 2.
17 Закон Самарской области «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области». Ст. 1.
18 Закон Омской области «Об инновационной деятельности на территории Омской области» №527-03 от 24. 06. 2004г. Ст. 3.
19 Закон Томской области «Об инновационной деятельности в Томской области» № 13-03 от 02.06.1999 г. Ст. 3.
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
В актах Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Курганской областей основная цель заменяется пакетом целей — в результате в разряд целей попадают задачи или направления деятельности. Например, «.кооперация заказчиков потребителей и производителей научной и научно-технической продукции (работ, услуг) на основе областных, целевых, научных, научно-технических и инновационных программ и проектов»20.
Принципиально важно установить соотношение категорий «научно-технический потенциал» и «инновационный потенциал». Очевидно, что реализация научно-технического потенциала возможна лишь при наличии инновационного потенциала, т. е. через инновационную деятельность.
Сама же инновационная деятельность предполагает существование научно-технического новшества, т. е. объекта, реализуемого с помощью инновационного потенциала. Вместе с тем, законодательную практику регулирования инновационной деятельности через научно-техническую политику нельзя признать удачной, т. к. в значительной степени теряется смысл и возможность целенаправленно воздействовать и развивать именно инновационную среду.
В этой связи заслуживает внимания норма, отраженная в законах Владимирской и Орловской областей, которая в качестве цели инновационной политики указывает развитие и научно-технического, и инновационного потенциалов.
Формулировка цели того или иного направления политики, в т. ч. инновационной, должна соответствовать содержанию регулируемой сферы и иметь, с одной стороны, достаточно обобщающий ее проблематику смысл, с другой — эта формулировка не должна дублировать цели политики другого уровня, т. е. социально-экономической или государственной политики в целом.
С учетом сказанного можно предложить следующее определение. Целью государственной инновационной политики является обеспечение устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности общества и прежде всего экономики за счет выпуска новых видов конкурентоспособной продукции, применения экологических природо- и ресурсосберегающих технологий, системного укрепления и использования научно-технического и инновационного потенциала.
Достижение данной цели предполагается посредством решения пакета задач. В ряде анализируемых актов они представлены как направления инновационной политики.
Всего задачи были выявлены в 20 нормативноправовых актах, содержащих 87 различного рода формулировок. Анализ содержания показал, что они в определенной мере дублируются, включая дослов-
20 См.: Закон Курганской области «О научной деятельности, научно-технической и инновационной политике в Курганской области» №302 от 27.03. 2000г. Ст. 3.
ное повторение. Выделим из них наиболее типичные определения и сгруппируем задачи в несколько тематических блоков:
> определение основных направлений и приоритетов развития инновационной сферы как системы;
> формирование и реализация на конкурсной основе инновационных программ и проектов, отражающих реальные потребности социально-экономического развития;
> формирование и совершенствование нормативно-правового обеспечения государственного регулирования и комплексной поддержки инновационной деятельности;
> развитие инновационной инфраструктуры, включая подсистемы экспертизы, сертификации, маркетинга, информационного, финансово-экономического, производственно-технологического и иного обеспечения инновационной деятельности;
> создание условий для научно-технической, изобретательской и рационализаторской деятельности, направленной на разработку новшеств с последующей их реализацией как инноваций;
> поддержка малого и среднего инновационного предпринимательства как основного субъекта инновационной деятельности;
> подготовка специалистов для работы в различных структурах инновационной сферы;
> научное сопровождение реализации инновационной политики, в т. ч. изучение и оценка состояния инновационного потенциала и его мониторинг, разработка мер по его укреплению;
> формирование инновационной культуры участников инновационных процессов и других групп общества, направленное на повышение степени восприимчивости личностью, группой, обществом различных новшеств, готовности и способности к превращению их в инновации;
> развитие межрегионального и международного сотрудничества в инновационной сфере, в т. ч. с участием международных организаций.
В таком виде набор представленных задач инновационной политики позволяет определить направления ее реализации, имея в виду конкретизацию мер в процессе непосредственной инновационной деятельности. Существенное значение в этом призваны играть принципы инновационной политики как нормы публичного законодательства.
Собственно инновационная деятельность детерминируется задачами и принципами инновационной политики. Они отражают в своем содержании запрограммированный подход законодателя к регулированию отношений, возникающих в процессе управления инновационной деятельностью. Их наличие в законе следует считать правообразующим началом, способствующим разумно соотнести нормы публичного и частноправового направлений.
В 20 нормативно-правовых актах называются 133 варианта принципов. Большую их часть (72) к таковым отнести нельзя, поскольку они по своему содер-
жанию и форме являются задачами или чем-то иным. Например, «развитие и расширение рынка инновационных услуг, поддержка конкуренции в инновационной сфере»21 или «сохранение, развитие и использование инновационного потенциала»22.
Оставшиеся нормы, которые можно отнести к принципам, группируются следующим образом:
— принцип социальной значимости и приоритетности научно-технической и инновационной политики содержится в 15 нормативно-правовых актах, в т. ч. Воронежской, Курганской, Томской областей;
— принцип интеграции инновационной, научнотехнической, инвестиционной и образовательной деятельности в целях их комплексного взаимодействия с производством содержится в 11 нормативно-правовых актах, в т. ч. Кабардино-Балкарской Республики, Омской, Орловской областей;
— принцип консолидации усилий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, предприятий всех форм собственности для активизации инновационной деятельности содержится в 5 нормативно-правовых актах, в т. ч. Кабардино-Балкарской Республики, Омской, Тамбовской областей;
— принцип концентрации ресурсов для инновационной деятельности на приоритетных направлениях социально-экономического развития региона содержится в 9 нормативно-правовых актах, в т. ч. Кабардино-Балкарской Республики, Волгоградской, Воронежской, Тульской областей;
— принцип гласности в выборе и реализации приоритетных инновационных программ и проектов содержится в 9 нормативно-правовых актах, в т. ч. Вологодской, Воронежской, Тульской областей;
— принцип системности (научности) в развитии инновационной сферы содержится в двух нормативно-правовых актах, а именно: Вологодской и Мурманской областей;
— принцип творческого подхода в инновационной деятельности содержится в одном нормативноправовом акте Курганской области.
К вышеназванным следовало бы добавить еще два принципа, относящихся как к политике в целом, так и к инновационной политике.
Прежде всего, это принцип законности. Для его соблюдения необходимо формирование нормативноправовой базы, а также осуществление правоприменительной практики, максимально препятствующей нарушению данного принципа. Ничем иным как попранием общеполитического принципа законности нельзя назвать и отсутствие базового закона об инновационной деятельности.
21 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об инновационной деятельности» от 27.05. 1998 г. Ст. 4.
22 Закон Свердловской области «Об инновационной деятельнос-
ти в Свердловской области». Ст. 16.
Принцип преемственности особенно актуален для инновационной политики, которая по своей природе должна определить задачи и механизмы обновления, освобождения от старого.
Однако это обновление нельзя сводить к огульному отрицанию накопленного опыта, знаний, ломке традиций. Известно, что значительная доля инноваций имеет характер модификаций, улучшения, а не радикальных изменений, поскольку базируется на имеющихся устройствах и технологиях, проверенных практикой. Принцип преемственности — это универсальный принцип политики, и его нельзя сводить лишь к разумному подходу в совершенствовании технических устройств. Реформирование инновационной сферы, начатое в конце прошлого века, показало, что в результате игнорирования принципа преемственности, например, страна фактически лишилась отработанной системы рационализаторской деятельности, включая и ее нормативно-правовое регулирование. Таким образом, государственная инновационная политика определяется следующими общеполитическими принципами:
• законности;
• научности;
• преемственности;
• гласности;
• творческого подхода.
Особенную часть государственной инновационной политики отражают следующие принципы:
• приоритета социальной значимости инновационной политики;
• консолидации усилий всех субъектов инновационной политики;
• интеграции в рамках инновационной других видов деятельности (научно-технической, инвестиционной, образовательной);
• концентрации ресурсов на стратегически важных направлениях.
Система категорий политики и, прежде всего, цель, задачи, принципы не могут быть декоративными атрибутами декларативных актов, а призваны выполнять свою крайне важную роль правообразующей конструкции в нормативно-правовом регулировании инновационной сферы.
С учетом сказанного можно определить инновационную политику как часть государственной социальноэкономической политики, направленную на разработку и реализацию программно-целевых задач развития инновационной сферы, нормативно-правовое регулирование функций субъектов и объектов инновационной политики, их отношений, а также организацию и осуществление инновационной деятельности.
Миссия инновационной политики выходит за рамки сугубо производственной инновационной области. Она призвана обеспечивать инновационность развития всех сфер жизнедеятельности общества, что требует наличия инновационного компонента в структуре соответствующих этим сферам направлений политики.
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
Структура и содержание инновационной деятельности
Очевидно, что инновационная деятельность является важнейшей частью инновационной политики, т. к. именно через нее эта политика реализуется. Наличие и функционирование других составляющих политики, включая программно-целевой блок, субъекты и объекты политики, политические отношения, обусловлены потребностями осуществления именно политической деятельности.23 При этом деятельность по реализации политики, в данном случае — инновационной, наряду с политическими детерминантами (целью, задачами, принципами) имеет и собственные признаки и содержание.
Анализ употребления термина «инновационная деятельность» в нормативно-правовых актах показывает, что из 35 законов субъектов Российской Федерации, где дается его определение, в 24 практически дословно воспроизводится формулировка из «Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы». Под инновационной деятельностью в ней понимается «.процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемые на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемые в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки».24
При этом в 6 из этих нормативно-правовых актов вместо понятия «реализация» используется термин «внедрение». Законодатели 15 субъектов РФ инновационной считают деятельность по созданию и практическому применению результатов научных исследований и экспериментальных разработок, что предусматривает полную научно-техническую фазу в структуре инновационного процесса.
Ситуация с определением понятия «инновационная деятельность» более неоднозначна, чем с любой другой дефиницией инновационной сферы. Именно «инновационная деятельность» является предметом государственного регулирования и поддержки, и любые неясности в этом вопросе деформируют правовую конструкцию закона. Камнем преткновения стало наполнение содержания научно-технической и инновационной деятельности.
Представляется, что следует исходить из того, что научно-техническая деятельность классифицируется по содержанию, а инновационная — по цели и результату. Действительно, научно-техническая деятельность по созданию новшества таковой остается
23 Уледов А. К. Социологические законы. М. 1975, с. 96.
24 Постановление Правительства Российской Федерации «О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы» №832 от 24.07.1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации 1998, № 32, ст. 3886.
независимо от положительного или отрицательного результата. Деятельность по реализации новшества инновационной можно считать лишь при получении инновации, т. е. положительного результата. Сама по себе в чистом виде инновационная деятельность не существует, она состоит из набора различных видов деятельности. Но в то же время эти виды деятельности точно так же могут использоваться и при постановке на производство не совсем нового изделия. По мнению Л. Я. Косалса, инновационная деятельность, например для руководителя, «.включает в себя тот же набор процедур, которые характерны для управленческой деятельности вообще: планирования нововведений, организация их осуществления, работа с кадрами и обеспечение материальной. организационной и методической базы».25
Таким образом, отнесение того или иного вида деятельности к инновационному, например маркетинга, определяется не его содержанием, а включенностью в инновационный процесс, инновационностью его целевой установки.
Отсюда следует, что целесообразно выделение двух равнозначных фаз в работе с новшествами: их создание и реализация как нововведений.
На первом этапе доминирует научно-техническая деятельность, хотя могут присутствовать и любые другие виды деятельности. Тот же маркетинг предварительно может осуществляться тогда, когда контуры новшества существуют еще в форме замысла. Однако этот этап однозначно является научно-техническим. Второй этап носит характер реализации или внедрения. Он может включать в себя опять-таки любые виды деятельности, которые при этом подчинены задаче получения инновации. Научно-техническая деятельность здесь вполне допустима, т. к. в ходе реализации нередко возникает потребность в дополнительных исследованиях, испытаниях и т. д.
В ряде законов сделала попытка определить виды инновационной деятельности. Например, в законе «Об инновационной деятельности в Хабаровском крае» названы такие ее виды, как: НИОКР; маркетинг; трансферт; развитие инфраструктуры; подготовка кадров; охрана и использование интеллектуальной собственности; подготовка производства; испытания, сертификация, стандартизация; производство; финансирование и инвестиции; иные виды работ.26
Вполне очевидно, что здесь представлены не только виды деятельности, но и направления, и задачи. Однако наличие варианта «иные виды работ» закономерно ставит вопрос о целесообразности наличия столь обширного списка. Нередко в законе понятие «инновационная деятельность» определяется как «процесс реализации завершенных научно-
25
Косалс Л. Я. Социальный механизм инновационных процессов. - Новосибирск: Наука. Сиб.отд-ние, 1989, с. 41.
26 Закон Хабаровского края «Об инновационной деятельности в
Хабаровском крае» № 222 от 04.07.2005 г.
технических разработок», а в перечислении видов инновационной деятельности присутствует такой вид, как «фундаментальные научно-исследовательские и прикладные работы, необходимые для создания инноваций».27
По существу, именно здесь главное противоречие в трактовке содержания как самой инновационной деятельности, так ее законодательного регулирования. Рассмотрим, как отражается это противоречие в нормативно-правовых актах государств — участников СНГ.
Закон Украины «Об инновационной деятельности» определяет, что она направлена «на использование и коммерциализацию результатов научных исследований и разработок и обусловливает выпуск на рынок новых конкурентоспособных товаров и услуг»28. В законе Казахстана «Об инновационной деятельности» отмечается, что она направлена «на внедрение новых идей, научных знаний, технологий и видов продукции»29. Таким образом, граница начала инновационной деятельности размывается. Между тем, внедрение новых идей и видов продукции — не однопорядковые категории и охватывают разные по содержанию и объему этапы деятельности.
Закон Кыргызской Республики «Об инновационной деятельности» трактует ее как создание «под ключ» производства новых или недостающих на рынке товаров, услуг30. Введение нормы «под ключ» не проясняет, какие этапы включает в себя инновационная деятельность. Кроме того, прямо не прописано положение о реализации товара.
Наиболее полный пакет терминов и определений инновационной деятельности имеет Республика Беларусь, где разработан и введен с 01.09.2005 г. в действие государственный стандарт. Более того, Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации он принят в качестве межгосударственного стандарта СНГ. В стандарте дано определение 41 термина на русском языке, приведены их эквиваленты на немецком, английском и французском языках. За принятие данного стандарта проголосовали Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Украина. Пока не присоединились к нему Грузия, Россия, Узбекистан.
В стандарте четко приравнены понятия «инновация» и «нововведение». Также дана классификация различных видов инноваций и их определения: технологическая инновация, продукт-инновация,
27 Закон Хабаровского края «Об инновационной деятельности в Хабаровском крае» № 222 от 04.07.2005 г.
28 Закон Украины «Об инновационной деятельности» №40-^ от
04.07.2002 г., ст. 1.
29 Закон Республики Казахстан «Об инновационной деятельности» № 333-11 от 03.07.2002 г., ст. 1.
30 Закон Кыргызской Республики «Об инновационной деятельности». №128 от 28.11.1999 г., ст. 3.
процесс-инновация, организационная инновация, социальная инновация, экономическая инновация, инновация услуг31.
Что касается непосредственно дефиниций «инновационная деятельность» и «научно-техническая деятельность», то в их определении содержится ряд противоречий. В стандарте, например, указано, что инновационной называется «деятельность, обеспечивающая создание и реализацию иннова-ций»32. Поскольку инновация — это реализованный продукт, возникает вопрос: а что такое «создание инноваций»? Далее в стандарте говорится, что это — процесс, «включающий в себя прикладные исследования, подготовку и пуск производства, а также деятельность, обеспечивающую создание инноваций — научно-технические услуги, маркетинговые исследования, подготовку и переподготовку кадров, организационную и финансовую деятель-ность»33. Возникает вопрос, почему «создание инноваций» начинается именно с прикладных исследований? Пропущен этап опытно-конструкторских работ, неясно содержание этапов подготовки и пуска производства, подготовки и переподготовки кадров, организационной и финансовой деятельности, а также критерии отличия научно-технических услуг от собственно научно-технической деятельности.
Попытка определить в стандарте содержание научно-технической деятельности не проясняет ситуацию. Утверждается, что она включает в себя проведение прикладных исследований, но они в предыдущем определении уже были включены в инновационную деятельность. «К научно-технической деятельности отнесены работы по научно-методическому, патентно-лицензионному и техническому обеспечению непосредственного проведения научных исследований и разработок, а также их распространение и применение результатов»34. При таком обилии разнохарактерных признаков научно-технической деятельности остается лишь выяснить, относится ли к ней само «проведение научных исследований и разработок» или только работы по его обеспечению? Что касается «распространения и применения результатов», то здесь можно найти признаки любого вида деятельности.
Некоторые законодатели жестко привязывают содержание инновационной деятельности к реализации именно объектов интеллектуальной собственности. Например, в законе Саратовской области сказано, что «.деятельность юридических и физических лиц считается инновационной при условии использования в этой деятельности объекта
31 Межгосударственный стандарт. ГОСТ 31279-2004 «Инновационная деятельность. Термины и определения». п. 1-8.
32 Там же, п. 9.
33 Там же, п. 9.
34 Там же, п. 9.
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
интеллектуальной собственности, обеспеченного охранными документами»35. Практически дословно эту норму повторили нижегородские36 и волгоградские37 законодатели.
Налицо стремление поднять инновационную деятельность на уровень работы не просто с новшествами, а с объектами интеллектуальной собственности. Однако не во всех сферах деятельности новшества могут получить необходимый охранный документ. Даже применительно к производству большая группа ноу-хау не имеет однозначной правовой защиты. Наконец, патентные службы у большинства субъектов инновационной деятельности зачастую не способны своевременно подготовить и получить охранные документы. Признавая необходимость наращивания научного и научно-технологического потенциала страны, сложно отрицать, что слабым местом остается низкая востребованность уже имеющегося интеллектуального продукта. Одной из причин является удручающее состояние инновационной сферы и прежде всего ее инфраструктуры.
Таким образом, инновационная деятельность — это целенаправленный процесс преобразования новшества (новации) в виде принципиально новой или имеющей в основе новую комбинацию известных элементов научной, научно-технической разработки (в т. ч. изобретения) в нововведение (инновацию) в форме реализуемого на рынке продукта (устройства, метода, услуги) с новыми потребительскими свойствами или сферами применения.
Близкими к инновационной деятельности понятиями являются «инновационный процесс» и «инновационный цикл». Большинство нормативно-правовых актов эти термины специально не определяют. В «Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы» инновационная деятельность определяется также как «. процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений.»38. В ряде случаев, например, законы Самарской облас-ти39 и Тюменской области40 прямо приравнивают инновационный процесс к инновационной деятель-
35 Закон Саратовской области «О государственной поддержке специализированных субъектов Саратовской области» № 39-ЗСО от.23.07.2004 г.
36 Закон Нижегородской области «О государственной поддержке инновационной деятельности в Нижегородской области», № 79-З от 15.09.2003 г.
37 Закон Волгоградской области «Об инновационной деятельности в Волгоградской области» № 925-ОД от 05.04.2004 г.
38 Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы. Введение.
39 Закон Самарской области «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области», ст. 1.
40 Закон Тюменской области «Об инновациях и инновационной
деятельности в Тюменской области», ст. 1.
ности. В родовых понятиях «деятельность», «процесс» и «цикл» имеются различия. Так, деятельность «включает цель, средства, результат и сам процесс»41. Процесс, в свою очередь, определяется «как совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата»42. Наконец, цикл трактуется также как «совокупность явлений, процессов, составляющая кругооборот в течение известного промежутка времени»43.
Однако применительно к инновационной деятельности эти различия можно считать несущественными, а все три вышеназванные категории признать в основном идентичными.
Часто употребляется в документах, в специальной литературе и в средствах массовой информации термин «инновационная сфера». Его определение дано в «Концепции инновационной политики.». Это «область деятельности производителей и потребителей инновационной продукции (работ, услуг), включающая создание и распространение инноваций»44. Дословно его воспроизводит и Межгосударственный стандарт. В других нормативно-правовых актах этот термин специально не определяется, видимо, в силу очевидности его содержания. Однако, как уже отмечалось, неоднозначной в стандарте оказалась трактовка понятия «создание инноваций».
Близким по содержанию, но более емким является термин «инновационная среда», впервые введенный в активный правовой оборот В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию (2006 г.). Формирование инновационной среды поставлено в ряд основных задач российской политики. В этой связи предлагается следующее определение.
Инновационная среда — это определенным образом организованное пространство, включающее в себя институциональные, финансово-экономические, научно-технические, производственно-технологические, правовые, социальные и иные сегменты, в совокупности обеспечивающие разработку новшеств и последующую их трансформацию в нововведения или инновации.
Субъектами инновационной деятельности, как следует из большинства законодательных актов регионов, «.являются физические лица — граждане Российской Федерации, лица без гражданства, иностранные граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей в порядке, установленном законодательством, осуществляющие инновационную деятельность; юридические лица — российские, иностранные и совместные организации независимо от организационно-правовых форм и форм
41 Большой энциклопедический словарь: В 2-х т. М.: Советская энциклопедия, 1991, т. 2, с. 151.
42 Там же, с. 216.
43 Там же, с. 618.
44 Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы. Введение
собственности, осуществляющие инновационную деятельность»45.
В ряде законов субъекты классифицируются по степени их включенности в инновационный процесс, а именно: собственно субъекты, обеспечивающие инновационную деятельность, и субъекты, регулирующие инновационную деятельность.46
Используются также применительно к органам власти субъекта РФ и органам местного самоуправления формулировки типа «участвующим в координации регулирования инновационной деятельности». А применительно к инфраструктурным образованиям и общественным организациям — «способствующим инновационной деятельности».
Законодатели Ставропольского края особо выделяют среди субъектов «собственников объектов интеллектуальной собственности, реализуемых и используемых в процессе инновационной деятельности, и инвесторов, осуществляющих инвестиции в инновационную деятельность»47.
Аналогичная норма установлена и в законе Республики Северная Осетия-Алания.
В законе Свердловской области дословно повторяется норма, что «.субъекты инновационной деятельности могут выполнять функции заказчиков и (или) исполнителей инновационных проектов и программ, инвесторов, потребителей результатов инновационной деятельности, а также организаций, обслуживающих инновационный процесс и содействующих освоению и распространению инноваций»48.
В ряде законов для классификации субъектов инновационной деятельности используется более дробный перечень ее видов. Так, в законе Оренбургской области к ним отнесены организации и лица, оказывающие услуги «в сфере финансового лизинга, инжиниринга, консалтинга, сертификации и стандартизации, маркетинга и сбыта, образования, информационного и кадрового обеспечения, а также специализированные субъекты инновационной деятельности: технополисы, технопарки, инкубаторы бизнеса и иные организа-
45 Закон Тюменской области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тюменской области», ст.6
46 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об инновационной деятельности» от 27.05.1998 г., ст.6.
47 Закон Ставропольского края «Об инновационной деятельности в Ставропольском Крае» № 13-КЗ от 11.03. 2004 г., ст. 5.
48 Закон Свердловской области «Об инновационной деятельнос-
ти в Свердловской области», ст. 6.
ционные структуры, содействующие созданию и распространению инноваций»49.
Что касается прав и обязанностей субъектов инновационной деятельности, то они фактически повторяют применительно к ней нормы предпринимательского права.
Таким образом, нет общего мнения о том, являются ли равнозначными собственно инновационные предприятия и предприятия так называемой инновационной инфраструктуры. Собственно инновационный процесс состоит из разнородных видов деятельности, которые объединены не их содержанием, а целевой направленностью достижения заданного результата. Вполне естественно, что на различных этапах инновационного процесса будут разные субъекты. Поэтому деление на субъектов инновационной деятельности и субъектов, способствующие инновационной деятельности, недостаточно продуктивно. Как уже отмечалось ранее, более точным было бы отнесение того или иного вида деятельности к инновационному не по признаку ее содержания, а по включенности в инновационный проект или программу.
Анализ законов субъектов Российской Федерации, их сравнение с актами ряда государств — участников СНГ позволили сделать следующие выводы.
В целом исследованный массив документов представительно отражает состояние и основные проблемы формирования нормативно-правовой базы регулирования инновационной деятельности на постсоветском пространстве, и в этом качестве его можно рассматривать как весьма ценный эмпирический материал. В позиции законодателей отражаются определенный опыт, накопленный в регионах и странах СНГ, уровень его осмысления, а также представления субъектов законодательства о путях и средствах поддержки и стимулирования инновационной деятельности.
Вместе с тем, имеющиеся законы охватывают менее половины субъектов Российской Федерации и носят скорее декларативный, нежели нормативно-правовой характер. Субъекты РФ превысили свои полномочия, взяв на себя решение вопросов, которые должны были регулироваться на федеральном уровне. Это относится как к набору основных понятий, которые зачастую неполны и произвольны, так и к трактовке их содержания. Эти недостатки должны быть устранены в Федеральном законе «Об инновационной деятельности», который до сих пор не принят.
49 Закон Оренбургской области от 27 июля 1998 года N 87/14-ОЗ «Об инновационной деятельности в Оренбургской области», ст. 5.
ИННОВАЦИИ № 08 (106), 2007
