CC BY
52
- формирование правовых основ отношений собственнос- литические, социальные, межэтнические проблемы оттеснили ти на природные ресурсы; далеко на задний план экологические проблемы, хотя без ре- создание соответствующей институциональной структу- шения экологических проблем невозможна экономическая, а
ры, обеспечивающей реализацию отношений собственности в значит, и социально-политическая стабильность и целостность
сфере природопользования; государства.
- определение экологических, экономических и других ог- Российский опыт управления устойчивым развитием пока раничений на способы использования ресурсов природы; далек от совершенства. Необходимо изучать и использовать
- установление эффективного механизма изъятия и пере- на практике эффективные методы эколого-экономического распределения доходов от эксплуатации природных ресурсов. регулирования, применяемые в других странах с учетом спе-
С учетом важной роли России в глобальных экологических цифических российских социально-экономических и эколо-
процессах ее устойчивое развитие невозможно без решения гических реалий. Это позволит улучшить состояние окружаю-
экологических проблем, обеспечения экологической безо- щей природной среды и повысить качество жизни российских
пасности страны. В современной России экономические, по- граждан.
Литература
1. Tremblay S. Développement durable et communications // Quebec. — 2007. — 26 p.
2. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] www.gks.ru
3. Тагаева Т.О. Меры стимулирования природоохранной деятельности в России // Экологический вестник России: Научно-практический журнал. — 2014 [Электронный ресурс] http://ecovestnik.ru/index.php
4. Выступление руководителя Росводресурсов Р. Хамитова на Международной конференции «Устойчивое развитие: природа — общество — человек» 5-6 Июня, 2006 [Электронный ресурс] http://www.mnr.gov.ru/
5. Информационное агентство Eurasia Daily (EADaily) [Электронный ресурс] https://eadaily.com/
6. Epstein Marc J. Making sustainability work: best practices in managing and measuring corporate social, environmental and economic Impacts / UK: Greenleaf Publishing Limited, 2008.
7. Бабурин С.Н., Урсул А.Д. Политика устойчивого развития и государственно-правовой процесс. — М.: Магистр Инфра-М, 2010.
8. Esty D. C, Winston A.S. Green to Gold / The USA: Yale University Press, 2006.
9. Postalyuk Mikhael, Rozanova Lada. Evaluation of the social, ecological and economic geosystems under conditions of the blur of background information // Investment Management and Financial Innovations. — 2014. — №2.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОРНОПРОМЫШЛЕННЫХ ОТХОДОВ
М.М. Хайкин,
зав. кафедрой экономической теории Горного университета (г. Санкт-Петербург),
доктор экономических наук, профессор [email protected]
М.А. Невская
доцент кафедры организации и управления Горного университета (г. Санкт-Петербург),
кандидат экономических наук
В статье рассмотрены организационно-правовые аспекты регулирования хозяйственных отношений в области горнопромышленных отходов, показаны роль и значение институтов, регулирующих эти отношения в России и других странах
Ключевые слова: горнопромышленные отходы, государственное регулирование, теория прав собственности.
УДК 332.142 ББК 65.30
Одна из задач рационального недропользования — снижение отходов добычи и переработки полезных ископаемых за счет более полного освоения месторождений, комплексного использования минеральных ресурсов и продуктов их переработки, вовлечения в оборот отходов горного и перерабатывающего производств.
Несмотря на увеличение объемов использования и обезвреживания отходов производства и потребления, в том числе и при добыче полезных ископаемых, наблюдается устойчивый рост объемов накопления отходов добычи и переработки, опережающий темпы промышленного производства в отрасли.
За период 2005-2013 гг. среднегодовые темпы прироста (накопления) отходов, только в горнодобывающем производстве составили 14% (более 2 млрд т ежегодно). При этом среднегодовые темпы прироста объемов производства в данной сфере — немногим чуть больше 1%. К настоящему времени абсолютное значение накопленных отходов на территории Российской Федерации составляет около 100 млрд тонн [1].
Традиционно проблема образования горнопромышленных отходов рассматривается в экологическом, технологическом,
экономическом аспектах. В частности, экономический аспект предполагает идентификацию отходов как потенциального ресурса.
Чайников В.В., Гольдман Е.Л. определяют неиспользуемые отходы как «вторичные материальные ресурсы, для которых в настоящее время отсутствуют условия использования», отмечают, что «вне сферы конкретной отрасли «отходы» могут квалифицироваться как сырьевые ресурсы для других отраслей, имея при этом достаточно близкую потребительную стоимость» [2].
В научную лексику для определения минеральных ресурсов техногенного происхождения введено понятие «техногенные минеральные ресурсы», которое большинство ученых определяют как «совокупность техногенного минерального сырья, содержащегося в отходах горно-обогатительного и металлургического (химического) производства в пределах какого-либо региона или отрасли в целом» [3].
В работе Трубецкого К.Н. [4], Гальперина А.М. [5], а также других авторов, это определение включает понятие «запасы» — техногенные минеральные ресурсы — «совокупность запасов техногенного минерального сырья...».
Горлова О.С. определяет техногенные минеральные ресурсы как «совокупность запасов техногенного минерального сырья, содержащегося в отходах горно-обогатительного и металлургического производств, в пределах какого-либо региона или страны в целом» [6].
Практически общепризнанная точка зрения на горнопромышленные отходы, как потенциальный техногенный минеральный ресурс, требует изучения этого понятия в качестве материального носителя экономических отношений, а значит и условий их формирования.
С появлением в последние годы публикаций, посвященных вопросам законодательного регулирования отношений, связанных с использованием и обращением горнопромышленных отходов, смещаются акценты в сторону институционального аспекта этой проблемы.
Существующая институциональная среда не способствует комплексному использованию минеральных ресурсов недр, в том числе и процессу «превращения горнопромышленных отходов в экономические ресурсы (техногенные минерально-сырьевые). Одна из причин этого — «несбалансированность ресурсного режима», «отсутствие действенной системы правил пользования недрами», т.е. «мягкая институциональная среда», когда процедуры взаимодействия ...заменяются процедурами согласования и субординации» (Крюков В.А., Токарев А.Н.) [7]. «..Юридические формы должны конструироваться таким образом, чтобы у экономического субъекта [содержания] — примечание авторов была возможность для развития» [8].
Отсутствие действенной институциональной среды для комплексного использования минеральных ресурсов, снижения или вовлечения в оборот горнопромышленных отходов — часть общей проблемы формирования институциональных условий развития экономических отношений в недропользовании.
В рамках неоинституциональной экономической теории одно из центральных мест занимает теория прав собственности («правил игры»), у истоков которой стояли Р. Коуз и А. Алчиан. Важнейшим вопросом этой теории «является проблема распределения прав собственности». В соответствии с теорией прав собственности объектом собственности выступает не ресурс, а набор правомочий. При этом, «чем более четко определены права, тем эффективнее используются ресурсы» [9]. «В теории прав собственности прослеживается не только влияние существующих правовых установлений на результаты хозяйственной деятельности, но и обратное воздействие экономических факторов на эволюцию отношений собственности» [10]. Применительно к данной проблеме этот тезис можно интерпретировать таким образом — превращение горнопромышленных отходов в экономический ресурс, в частности в фактор производства, требует трансформации хозяйственных отношений в данной сфере недропользования.
Теория прав собственности предполагает два принципиальных ограничения: высокую экономическую ответственность — взыскания результатов хозяйствования способом погашения задолженности и использование директивного ресурса, запрещающего, каким бы то ни было способом, наносить вред окружающей среде.
Развитие теории прав собственности в современной экономике отражены в работах зарубежных ученых: Р. Коуз [11], А. Алчиан [12], Ф. Харрисон [13] и других.
Постановка проблемы. Выявление возможности в современных реалиях создания благоприятных условий для эффективного использования техногенных минеральных ресурсов путем идентификации их в качестве фактора производства.
Институциональное регулирование является неотъемлемым условием формирования системы хозяйственных отношений в сфере недропользования — способом регламентации, обеспечивающим взаимодействие хозяйствующих субъектов и согласованность их интересов. Усиление институционального аспекта в последние десять лет в недропользовании обусловлено:
во-первых, развитием теоретической базы регулирования экономических отношений, в первую очередь, формированием
новой институциональной теории, и ее экономического содержания — теории прав собственности;
во-вторых, тенденцией к упрощению взаимодействия между государством и недропользователями (в частности, предусмотрено снижение административных барьеров геологоразведочной деятельности компаний-недропользователей);
в-третьих, потребностью к преимущественно законодательному регулированию горных отношений (обеспечение единообразия содержания условий пользования недрами);
в-четвертых, тенденцией к «перекладыванию» выполнения обязательств по обеспечению публичных интересов государства на пользователей недрами [14];
в-пятых, необходимостью в развитии форм хозяйственного взаимодействия самостоятельных хозяйствующих субъектов в сфере недропользования на основе рыночных институтов и соответствующего им организационно-экономического механизма;
в-шестых, процессом интеграции России в систему мирохозяйственных связей и потребностью в унификации и стандартизации систем классификации и учета активов, включая минерально-сырьевые. В соответствии с международными стандартами с 90-х годов строится система национальной статистики, финансовой отчетности и бухгалтерского учета.
В большинстве индустриальных стран право собственности на отходы принадлежит их производителю (исключение могут составлять «брошенные» отходы). Например, законодательством Канады установлено, что результаты добычи и обработки руды, брошенные в хвостохранилищах, в течение года принадлежат пользователю недрами, а затем переходят в собственность государства, так как считается, что арендатор от них отказался [15]. Законом «О недрах и недропользовании Казахстана» определено, что техногенные минеральные образования (ТМО) являются собственностью пользователя недрами; исключение составляют ТМО, складированные до 30 мая 1992 года или включенные в государственный фонд минеральных ресурсов. В то же время право собственности на полезные ископаемые, извлеченные из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности, определяется контрактом.
Методология исследования. Методология исследования строится на положениях теории прав собственности, принципах рационального природопользования, системного анализа.
Экономическая система сферы недропользования — это исторически сложившаяся в стране и законодательно закрепленная, действующая в сфере недропользования совокупность принципов, правил, норм, определяющих форму и содержание основных экономических отношений субъектов, возникающих в процессе производства, распределения, обмена и потребления особого экономического продукта. В практическом отношении она представляет собой особым образом упорядоченную систему связей между субъектами хозяйствования, которые непосредственно или опосредованно обеспечивают производство, распределение, обмен и потребление ресурсов, естественным образом находящихся в недрах земли.
Функционирование экономической системы недропользования должно быть нацелено на выполнение важнейших социально-экономических задач общества. Во-первых, она должна быть направлена на обеспечение экономического роста всех субъектов недропользования. Во-вторых, эта система должна координировать все виды хозяйственной деятельности в сфере недропользования. В-третьих, она, в конечном счете, должна создавать благоприятные социально-экономические условия, способствующие росту качества жизни в стране и регионе, формировать реальную промышленную политику, направленную на неоиндустриализацию экономики, создавать благоприятные условия для реализации социальных целей общества.
Важной характеристикой экономической системы сферы недропользования является то, что она охватывает всю совокупность экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека с ресурсами земли по поводу преобразования их в элементы жизнедеятельности. Именно поэ-
тому функционирование сферы недропользования связано с постановкой многих социальных проблем общества, и при этом проблем не только экономического характера.
Общеизвестным фактом является то, что именно сфера недропользования создает самую значительную часть средств на уровне всей страны [16]. Но в связи с этим возникает вполне уместный вопрос: насколько эффективно и справедливо эти средства используются? Очевидны ошибочные экономико-политические решения относительно изъятия и присвоения огромной массы горной и ценовой ренты, формирующейся в сырьевой экономике России. Более двадцати лет имело место присвоение львиной доли ренты узким сегментом собственников с использованием узаконенных оффшорных схем. Каждый гражданин страны должен иметь право доступа к ценовой и горной ренте, возникающей при эксплуатации участков недр (месторождений) и являющихся в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «О недрах» государственной общественной (общенародной) собственностью. Система институтов в сфере отношений собственности на основе разветвленной системы норм, правил и процедур, жестко регламентирующих использование ресурсов недр, должна реально регулировать хозяйственный оборот активов. Государство тем самым должно не только обеспечивать защиту своих прав как собственника недр, но и формировать условия для того, чтобы работы по освоению и использованию невозобновляемых полезных ископаемых были направлены на реализацию общественных интересов. Существующие же реалии в сфере недропользования в России таковы, что до настоящего времени учитываются не столько общественные интересы, сколько интересы собственников — владельцев контрольных пакетов компаний-недропользователей [17].
Не меняя сущностной природы экономической системы недропользования, в процессе развития трансформируется ее содержание: меняются не только количественные и качественные характеристики хозяйствующих субъектов — элементов системы, но и содержание и формы взаимодействий между ними. Стоит отметить, что высока роль и социальных факторов в динамике инновационного развития сферы недропользования.
В хозяйственной системе сферы недропользования протекают не только экономические процессы, основанные на сложившихся в соответствующих отраслях отношениях собственности. В рамках этой системы протекают как организационно-управленческие процессы,основанные на многообразии и развитии различных организационно-правовых форм хозяйствования субъектов сферы недропользования, так и непосредственно производственные процессы, обеспечивающие добычу, обогащение, транспортировку и т. д. ресурсов земли. Поэтому, с нашей точки зрения, экономическая система сферы недропользования — это лишь составляющая (и при этом очень важная ее часть) комплексной хозяйственной системы сферы недропользования. Результаты соответствующих направлений исследований последних двух десятилетий подтверждают тот факт, что на практике не существует чисто экономических (и тем более финансовых) механизмов хозяйствования: есть механизмы организационно-экономические, организационно-управленческие, экономико-управленческие и т. п.
Хозяйственная система сферы недропользования — это эко-социо-экономическая система. Реализация ее экономических целей не может и не должна осуществляться вне решения экологических и социальных задач. Однако эти задачи нередко связаны с реализацией тех или иных видов неэкономической эффективности, которые в ряде случаев вступают в противоречие традиционным общепризнанным критериям экономической эффективности. При этом текущая деятельность того или иного субъекта хозяйствования или его проектное управление по своей природе являются неприбыльными или даже убыточными. Поэтому оценка эффективности функционирования экономической системы сферы недропользования только с позиции критериев прибыльности и рентабельности, на наш взгляд, не учитывает полезность многих видов той инфраструктурной деятельности, которая создает необходимые условия для ее нормального функционирования. В свою оче-
редь, надежно работающая система обеспечения основной деятельности необходима для эффективной работы основных производственных подразделений компаний-недропользователей, получения ими экономической эффективности как необходимого условия экономического роста не только на микроуровне, но и роста качества жизни в соответствующем регионе и стране в целом — на всех уровнях управления экономикой.
Функционирование хозяйственной системы сферы недропользования есть совокупность взаимодействий ее элементов — хозяйствующих субъектов, связанных друг с другом определенными отношениями, центральное место среди которых занимают финансово-правовые отношения.
Хозяйственная система недропользования предполагает наличие «правил игры» субъектов экономических отношений, которые должны быть закреплены законодательно.
Законодательная система и ее понятийный аппарат нуждаются в значительной корректировке.
Например, для обозначения отходов добычи и переработки полезных ископаемых в законе «О недрах» введена дефиниция «отходы горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств».
Однако это понятие: во-первых, не раскрыто в законе, а во-вторых, не применяется ни в одном из нормативных документов, регламентирующих деятельность, связанную с пользованием недрами.
Большинство распространенных в научной лексике терминов не имеют законодательного оформления, т.е. не являются юридическими дефинициями. Такая ситуация приводит к нарушению правовых коммуникаций, сдерживает формализацию законодательства — порождает противоречия, как между отдельными нормами, так и отдельными отраслями права.
Отсутствие необходимых дефиниций и некорректное применение отдельных понятий приводит к проблеме разграничения прав собственности на «отходы».
В Законе «О недрах» имеются и другие противоречивые положения [18]. Например, статья 6 п.3 относит использование «отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств» к виду пользования недрами, что автоматически влечет за собой процедуру оформления прав пользования отходами с обязательным получением лицензии (ст. 11) на их добычу и переработку, а также уплату налога на добычу полезных ископаемых, что предусмотрено ст.336 НК РФ п.2.
В то же время, согласно ст.1.2. «О недрах» добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной, государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности», что должно исключать необходимость оформления прав пользования отходами.
Обращает внимание фактическое отнесение (согласно ст.6) отходов к недрам, что противоречит здравому смыслу, а также:
1. Определению недр, данных в ФЗ «О недрах»: «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».
2. Гражданскому Кодексу РФ (ст. 130), относящему недра к недвижимости: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства» по двум позициям: прочная связь с землей и нанесение несоразмерного ущерба их назначению. Вряд ли использование отходов можно отнести к причинению «несоразмерного ущерба» недрам.
3. Статье. 1.2. ФЗ «О недрах», поскольку закрепляет право собственности на отходы, которые рассматриваются как недра, за только государством.
На наш взгляд, эти противоречия можно устранить путем введения в юридическую лексику понятия «техногенное мес-
торождение». Право собственности на техногенное месторождение закрепляется за государством, а права пользования реализуются в соответствии с законом «О недрах».
В этой связи более корректно будет применяться термин «добытое полезное ископаемое», поскольку не вся извлеченная горная масса в общем случае является полезным ископаемым.
Все остальные отходы на основании правоустанавливающего документа — лицензии на право пользования недрами должны поступать в собственность недропользователя, что закреплено в законе — «Об отходах производства и потребления» (ст. 4. п.1): право собственности на отходы принадлежит собственнику «сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались» в соответствии с нормами гражданского права [19].
Этот документ также не лишен недостатков, в частности неясным остается вопрос об ограниченности прав собственности на отходы. Так, п.2. этой же статьи закрепляет возможность приобретения права собственности на отходы другим лицом в результате различных сделок, а п. 3 определяет право отчуждения отходов I—IV класса опасности (большая часть отходов переработки относится классу)).
Однако нормативная база гражданского права в наибольшей степени соответствует требованиям рыночной экономики. Сравнение нормативно-правовых актов, регулирующих обращение с горнопромышленными отходами, представлено в таблице.
Таким образом, неразвитость понятийного аппарата и несогласованность нормативно-правовых документов делают практически невозможным включение механизма активного вовлечения в хозяйственный оборот техногенных минеральных ресурсов или утилизации накопленных отходов. Ключевыми вопросами остаются: обоснованность включения в нормативную лексику понятия «техногенное месторождение»; возможность распространения норм гражданского права на деятельность, связанную с использованием и переработкой отходов; права собственности на горнопромышленные отходы.
Резюме. Развитие институционального регулирования обращения с горнопромышленными отходами видится, в первую очередь, в формализации экономических отношений, формировании понятийного аппарата (например, введение в горное право категории «техногенное месторождение»), в развитии экономических отношений.
Необходимо, в рамках институционального регулирования, разграничить правомочия субъектов хозяйствования. Например, деятельность, связанную с формированием и разработкой техногенных месторождений следует относить к виду пользования недрами, а право собственности на техногенные месторождения — закрепить за государством. Право собственности на созданные в процессе основной деятельности отходы добычи и переработки должно быть закреплено за пользователем недрами, а деятельность, связанная с отходами добычи и переработки имеет смысл отнести к деятельности, регулируемой нормами гражданского права.
Право собственности на отходы прошлой деятельности при неустановленном правообладателе, а также законсервированные и рекультивированные отходы следует закрепить за государством и включить в государственный реестр объектов размещения отходов.
В области развития теории и методологии функционирования экономической
системы сферы недропользования, как основы неоиндустриализации экономики России, необходимо проведение научных исследований по ряду направлений. Отметим некоторые из них:
- разработка и обоснование теоретических положений в области формирования и развития институтов в сфере недропользования на мега-, макро-, мезо- и микроуровнях функционирования экономической системы.
- выявление и научное обоснование приоритетных направлений развития институциональных систем в сфере недропользования, в том числе совершенствование законодательной базы, системы государственного управления, института государственного контроля.
- разработка научных подходов по формированию новых институтов: гражданского общества и рыночной экономики во взаимосвязи с разработкой и научным обоснованием предложений по трансформации института собственности на минерально-сырьевые ресурсы недр в соответствии с существующими экономическими реалиями и принципами современного этапа развития рыночной экономики с учетом опыта других стран.
- разработка нового организационно-экономического и инновационного механизма недропользования, способного создать основу для неоиндустриализации экономики России.
Нормативно-правовые акты в области регулирования обращения с отходами добычи и переработки полезных ископаемых можно объединить по следующим признакам:
1. Нормативно-правовые акты, определяющие общую концепцию, политику и механизмы государства в сфере обращения с отходами и экологической безопасности.
2. Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность в сфере обращения с отходами добычи и переработки полезных ископаемых.
3. Подзаконные акты, формирующие комплекс инструментов и методов регулирования обращения с отходами (рис. 1).
Таким образом, действующая законодательная система и нормативно-правовая база, как в целом, так и применительно к проблеме обращения с отходами горного производства, в частности, определяют инструментарий и методы государственного регулирования в сфере воспроизводства минераль-
Таблица 1
Сравнение нормативно-правовых актов, регулирующих обращение с горнопромышленными отходами
Признак сравнения За конодател ьство
Горное Экологической
Отрасль права Административное Гражданское
Основной документ ФЗ «О недрах» ФЗ «Об отходах производства и потребления»
Понятие Отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Отходы производства и потребления
Содержание понятия Не определено Несколько определений
Признаки классификации Не определены Класс опасности, вид и объемы, состояние, тип
Сфера применения норм Пользование недрами Обращение с отходами
Право собственности на отходы Строго не закреплено Закреплено за хозяйствующим субъектом
Возникновение прав собственности 1. В процессе недропользования 2. В результате приобретения лицензии на право отработки Не приобретается. Возникает в процессе хозяйственной деятельности.
Передача прав собственности другому лицу Не передается На основе гражданских сделок
Условия приобретения прав собственности другим лицом Через процедуру лицензирования На основе гражданских сделок
Условия отчуждения (изъятия) Истечение срока действия лицензии. Ликвидация деятельности Решение суда
Права собственности на брошенные отходы Принадлежит государству Принадлежит владельцу земельного участка
Рис.1. Методы и инструменты государственного регулирования обращения с отходами добычи и переработки
но-сырьевой базы, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Концептуальное соответствие государственной воспроизводственной и экологической политики законодательно обеспеченное уравниванием отраслевых (геологоразведочных) и общественных интересов (экологическая безопасность), может привести к определенным противоречиям между экологическими и производственными задачами, решаемыми в конкретных производственных условиях.
Далее проанализируем методы государственного регулирования обращения с отходами добычи и переработки полезных ископаемых.
Разработанная в ходе исследования нормативно-правовой базы схема позволяет выделить три группы основных методов регулирования обращения с отходами субъектов хозяйствования (недропользователей): административные, экономические и программно-целевые [20]. Горное и экологическое законодательства предусматривают широкий спектр административных методов, которые можно разделить на три группы:
- методы, оп ределяющи е п роцедуры в отношении деятельности, связанной с отходами (лицензирование, техническая, геологическая и экологическая экспертиза, и др.);
- методы, устанавливающие степень соответствия деятельности, связанной с отходами, установленным техническим и экологическим стандартам и нормативам (нормативы потерь и разубоживания, показатели содержания полезных компонентов в отходах, класс опасности, нормативы платы и т.п.);
- методы сбора и обобщения информации (статистический и кадастровый учет, горный аудит, мониторинг и т.п.).
Сравнение приведенных методов позволяет сделать вывод о том, что существуют противоречия между административными методами, предусмотренными нормативно-правовыми актами горного и экологического законодательства в области лицензирования деятельности с отходами и их учета (табл. 2).
К группе экономических методов регулирования обращения с отходами относятся: налог на добычу полезных ископаемых из отходов, плата за размещение отходов добычи и переработки, а также методы экономического стимулирования.
Следует отметить, что экономическое стимулирование предусмотрено только экологическим законодательством и только в отношении деятельности, связанной с обращением с отходами. Статьей 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусматривается понижение размера платы за размещение отходов и ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.
Горным законодательством такие методы в отношении деятельности, связанной с горнопромышленными отходами, не предусматриваются. Основными недостатками действующих методов экономического стимулирования являются:
- ограниченная область применения (например, методы ускоренной амортизации работают, когда организация повышает эффективность своей деятельности, т.е. объемы производства растут);
- низкая мотивационная составляющая (плата за размещение отходов не является обоснованным стимулом и носит фискальный характер);
Несмотря на ограниченность методов экономического стимулирования,
- деятельность пользователя недрами, связанная с использованием собственных горнопромышленных отходов по формальным признакам (квалификация этого вида деятельности как пользование недрами) не позволяет эффективно применять экономические стимулы, предусмотренные экологическим законодательством.
Третья группа методов — программные традиционно рассматривается как способ формирования системы плановых решений крупных социально-экономических проблем.
В качестве основного инструмента государственного регулирования при применении программного метода выступают государственные (отраслевые, региональные, федеральные) целевые комплексные программы, являющиеся связующим звеном между целями программы и средствами ее достижения [21].
Экологическое законодательство обладает потенциалом внедрения рыночных механизмов и методов регулирования, основанных на гражданско-правовых нормах, что позволяет внедрять более адаптированные к рыночным условиям формы организации взаимодействия между хозяйствующими субъектами и применять рыночные методы регулирования их отношений.
Программно-целевые методы в области обращения с отходами добычи и переработки: во-первых, являются методами прямого государственного управления и служат для прямой реализации государственной политики в области воспроизводства МСБ, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; во-вторых, позволяют согласовать как отраслевые, так и общественные интересы, связанные с обращением с отходами добычи и переработки, при этом, нивелировать законодательные противоречия; в-третьих, позволяют концентрировать материальные, финансовые, трудовые, инновационные ресурсы на решении комплекса задач. Например, в число задач, решаемых Федеральной целевой программой «Переработка техногенных образований Свердловской области» включалось создание системы управления обращением с отходами, построенной на основе организационно-управленческих, правовых, нормативных, экономических, информационных и контрольных регуляторов. В качестве экономических стимулов предусматривалось установление налоговых и иных льгот организациям, перерабатывающим техногенные образования, применение системы
льготного кредитования, передача части средств, подлежащих перечислению во внебюджетные экологические фонды, на договорных условиях в виде субсидий или ссуд организациям, осуществляющим переработку техногенных объектов [22].
В-четвертых, дают возможность объединить усилия независимых участников программы (субъектов хозяйствования различных уровней управления и форм собственности, общественных организаций, муниципалитетов и т.п.).
Основным недостатком программно-целевых методов в условиях рынка являются:
- отсутствие методов, позволяющих точно оценить эффективность Программы, т.е. соразмерить затраты на ее реализацию с полученными результатами (поскольку результаты могут носить социальный характер);
- применение недостаточно обоснованных критериев оценки результатов Программы (в качестве которых выступают различные индикаторы);
- необходимость формирования структур управления программой, разработки нормативного и методического обеспечения (в силу комплексности и индивидуальности Программы);
- как правило, долгосрочный характер программ, основанный на прогнозах, которые могут не оправдаться;
- риск «сворачивания» программы, из-за дефицита финансовых ресурсов, структурных перестроек в органах власти, внешних факторов. Например, вследствие уменьшения финансирования не были в полном объеме решены задачи, поставленные в рамках Федеральной целевой Программы «Отходы» (1996-2000 г.г.), включавшей около 30 технологических мероприятий по переработке отходов горной добычи, обогащения и металлургического передела. В результате реализации Программы «Переработка техногенных образований Сверд-
Таблица 2
Характеристики административных методов горного и экологического законодательства
Характеристики административных методов ФЗ «О недрах» ФЗ «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления»
1. Процедурные методы
Лицензирование деятельности с отходами добычи и переработки предусмотрена не предусмотрена (лицензированию подлежит деятельность, связанная с транспортировкой и захоронением отходов)
Геологическая экспертиза предусмотрена -
Техническая экспертиза проектов переработки отходов проектов переработки отходов -
Экологическая экспертиза - предусмотрена
2.Методы контроля
Нормативы потерь, разубо-живания полезного ископаемого, предусмотрены -
Содержание полезных компонентов предусмотрены -
Нормативы содержания вредных примесей и веществ - установлены
Норматив платы за размещение отходов - установлен
3.Методы сбора и обобщения информации
Горный аудит предусмотрен -
Экологический мониторинг - предусмотрен
Кадастровый учет предусмотрен учет техногенных месторождений в кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых. В гос. балансе запасов предусмотрен учет в реестре и кадастре отходов
Статистический учет Предусмотрена по форме статистического учета 71-тп Форма 2-тп — отходы предусмотрена для непромышленных отходов производства и потребления,
ловской области было реализовано только 17 проектов, (из запланированных 55), ликвидация в 2001 году Федерального Экологического фонда усугубила проблему финансирования природоохранных мероприятий [23]. В течение десяти лет, с момента закрытия этих Федеральных Программ не было принято ни одного документа, направленного на комплексное решение проблемы с горнопромышленными отходами.
Определенным прорывом в этой области стала разработка Федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» на 2014-2025 годы, одним из направлений которой является экологическая реабилитация территорий, подверженных негативному воздействию объектов накопленного экологического ущерба в результате прошлой хозяйственной деятельности добывающей и горно-обогатительной промышленности.
Можно сделать вывод, что условиями применения программно-целевых методов являются: наличие крупной актуальной проблемы, решение которой невозможно другими методами; стабильная финансовая ситуация, позволяющая планировать бюджет программы; отсутствие радикальных изменений в государственных структурах управления.
Далее рассмотрим зарубежный опыт государственного регулирования обращения с отходами добычи и переработки. К основным позициям, которые должны определяться законодательно, на наш взгляд, относятся: установление права собственности на отходы; методы регулирования обращения с отходами, включая стимулирование их переработки или утилизации.
Как было отмечено ранее, в большинстве стран право собственности на отходы принадлежит тому, кто их произвел. Исключение могут составлять «брошенные» отходы. Например, законодательством Канады установлено, что отходы добычи и обработки руды, брошенные в хвостохранилищах, в течение года принадлежат недропользователю, а затем переходят в собственность государства, так как считается, что арендатор от них отказался [24].
В законе «О недрах и недропользовании Казахстана» от 24 июня 2010 года определено, что техногенные минеральные образования являются собственностью недропользователя, в отношении которых он может совершать любые, не запрещенные законодательством Республики, гражданско-правовые сделки. Исключение составляют техногенные минеральные образования, складированные до 30 мая 1992 года, или включенные в государственный фонд минеральных ресурсов, которые являются государственной собственностью, а право собственности на полезные ископаемые, извлеченные из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности, определяется контрактом [25].
Для определения степени государственного регулирования обращения с отходами было сделано предположение, что существует определенная связь между показателями добычи и переработки минеральных ресурсов и сырья, соотношением экспорта-импорта минерального сырья и методами государственного регулирования обращения с отходами. Выдвинутое предположение основывалось на том, что в тех странах, где экономика, зависит от импорта сырья, меры по стимулированию комплексной переработки отходов на основе высокоэффективных технологий должны быть более полноценными, при довольно жестких экологических ограничениях. В результате изучения информации из доступных источников были получены следующие группировки индустриально-развитых стран (табл. 3).
Наиболее ярко выражена зависимость от импорта минерального сырья у стран — членов ЕС, поэтому для них наиболее тщательно обозначены механизмы, позволяющие осуществлять деятельность по утилизации отходов с меньшим экологическим ущербом. Минимальные требования по предотвращению или снижению негативного воздействия отходов добычи на окружающую среду для стран — членов ЕС, определены Директивой № 2006/21/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС «Об управлении отходами добывающей промышленности» [26]. Вместе с тем, каждая из стран ЕС вправе устанавливать свои правила и требования в области обращения с отходами
добывающей промышленности. Например, Германия, как член Европейского Союза, должна выполнять ряд Европейских и национальных обязательств, согласно закону страны «Об отходах», и повторно использовать строительные отходы, что успешно осуществляется в условиях немецкой строительной индустрии [27].
Законодательство об отходах в Финляндии в значительной степени основано на законодательстве Евросоюза, но в некоторых случаях вводит более строгие стандарты и ограничения, чем предусмотрено в ЕС в целом.
США, несмотря на значительный минерально-сырьевой потенциал, в национальной экономической политике придерживаются принципов экономии минеральных ресурсов (также как и страны, обладающие ограниченными минеральными ресурсами — Япония, страны ЕС), ориентации потребителей на более дешевые зарубежные источники цветных, редких, благородных металлов и целенаправленное создание крупных стратегических запасов. Специфика государственного регулирования обращения с отходами в Канаде и США проявляется не столько в применении законодательных норм (использование административных методов), сколько в разработке и реализации различных экологических и природоохранных программ.
Немаловажное значение в опыте зарубежных стран имеет стимулирование деятельности по переработке отходов. В частности, в Великобритании от уплаты налогов освобождаются хвосты, которые не подвергались обработке и имеют свою первоначальную естественную структуру. Это создано для стимулирования коммерческой деятельности по их переработке [28].
Таблица 3
Группировка индустриально-развитых стран по признакам «доля добычи (переработки) минерального сырья в структуре ВВП%», «доля экспорта (импорта) сырья и топлива в структуре товарного баланса»[28]
Страна Доля добычи (переработки) минерального сырья в структуре ВВП, % Экспорт (в т.ч. топливо); импорт (в т.ч. топливо) сырья и топлива
Россия 10,9 (15,2) 72,7 (69,1); 5,1 (1,6)
Казахстан 20 (11,7) 77,2 (71,7); 11,7( 9,9)
Страны-члены ЕС (Великобритания, Франция, Германия) 1,2 (25,8) 15,3 (12,7); 14,3 (11,3) 6,3; 16,7 (13,8) 3,9; 15,6 (11,4)
США 3,2 (20,7) 13,0 (6,3); 20,2(18,4)
Канада 4,0 (18,0) 33,0 (23,7); 13,0(10)
Австралия 10,0 (9,0) 61,3 (28,9)
Примечание: в структуре экспорта и импорта, по данным Росстата, позиция «сырье» включает непродовольственное (кроме топлива), а также животные и растительные масла и жиры
Из всех выделенных индустриально развитых стран, Австралия является одним из крупных мировых поставщиков минерально-сырьевых ресурсов. Несмотря на объемное законодательство в сфере обращения с отходами, задача сокращения отходов возведена в ранг национальной политики (в ноябре 2009 принята Национальная политика в области отходов до 2020 года — National Waste Policy: Less Waste, More Resources).
Опыт индустриальных стран с развитой рыночной экономикой показывает, что для них, как и для России высока роль государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Как и в России, экологическая политика зарубежных стран предусматривает направления по снижению накопления отходов, комплексному использованию минерального сырья, снижению опасностей и рисков размещения отходов. Экологическое и природоохранное законодательство содержит комплекс мер по повышению ответственности за негативное воздействие, а также меры по стимулированию образования и вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Однако конкретные законодательные
меры во многом определяются местом и значением минераль- управления, передачей полномочий по регулированию обра-
ных ресурсов в национальной экономике. щения с отходами на территориальный уровень; доступом к
Государственное регулирование в сфере обращения с отхо- информации об отходах производителей и общественности;
дами добычи и переработки в большинстве стран обеспечива- методами экономического стимулирования и серьезными
ется: правом частной собственности на отходы, определяющим административными взысканиями за нарушение законода-
степень ответственности за их образование и использование; тельных норм.
активной политикой ресурсосбережения и энергоэффектив- Для стран, где объемы добычи уступают переработке сырья
ности; наличием самостоятельных нормативно-правовых актов, и вторичных минеральных ресурсов, характерно наиболее тща-
регулирующих обращение с отходами добычи и переработки; тельное обозначение механизмов, позволяющих осуществлять
тесной взаимосвязью центральных и региональных органов эту деятельность с меньшим экологическим ущербом.
Литература
1. Невская М.А. Основные проблемы управления отходами горной добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов недр Актуальные проблемы экономики и управления» / Сборник статей Первой заочной научно-практической конференции, Екатеринбург, 24-25 сентября 2013 г. С. 84-91.
2. Харрисон Ф. Российская модель третьего пути развития //Проблемы собственности на природные ресурсы. — Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1999. — С.35-36.
3. Техногенные месторождения Среднего Урала и оценка их воздействия на окружающую среду / Под ред. Ю.А. Боровко-ва. — Екатеринбург: НИА — Природа, ДПР по Уральскому региону, АООТ «ВНИИЗАРУБЕЖГЕОЛОГИЯ», Геологическое предприятие «Девон», 2002.
4. Трубецкой К.Н. Классификация техногенных месторождений, основные категории и понятия/К.Н. Трубецкой, В.Н. Уманец, М.Б. Никитин // Горный журнал, 1989, № 12. С. 6-9
5. Гальперин А.М., Кутепов Ю.И. Освоение техногенных массивов на горных предприятиях: Монография.- М.: Изд-во «Горная книга», 2012. — С. 69.
6. Горлова О.С. Техногенные месторождения полезных ископаемых. — Магнитогорск: МГТУ им. Н.Носова, 2001. — С. 13.
7. Крюков В.Д., Токарев А.Н. Особенности недропользования в России: анализ с позиции институционального подхода // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер.: Социально-экономические науки. — 2005. — Т. 5, Вып. 2. С. 110-123.
8. Михеев А.А. Управление собственностью в экономической системе региона. Монография. — СПббГИЭУ, 2008. С. — 28.
9. Там.же. — С. 33.
10. Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). — М., 1990. — С. 54.
11 Coase R.H. The Institutional Structure of Production // The American Economic Review, vo l.82, n°4, pp. 713-719, 1992. (Hobel Prize lecture); Coase R. H. Comment. -- «Journal of Institutional and Theoretical Economics», 1984, v. 140, № 1.
12. Alchian A.A., Demsetz H. Production, information costs, and economic organization. — American Economic Review, 1972, v. 62, № 6.
3. Харрисон Ф. Российская модель третьего пути развития // Проблемы собственности на природные ресурсы. — Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1999.
14. Налетов К.И. Правовые формы недропользования. Монография. — Тюмень, 2008. — С.18.
15. The Mines and Minerals Act» of Canada, p. 126(5), 126(6) http://web2.gov.mb.ca/laws/statutes/ccsm/m162e.php
16. Бунин Е.Д. Экспортно-сырьевая экономика в инновационном развитии: автореферат дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. — СПб., 2014. — 17 с.
17. Крюков В.А. Институциональные условия недропользования в России: результаты и следствия //Регион: экономика и социология. — 2006. — № 1. — С.72-93.
18. «Об отходах производства и потребления» Федеральный закон №89-ФЗ от 24.06.1998 [Электронный ресурс] режим доступа www.consultant.ru
19. Закон «О недрах и недропользовании» республики Казахстан, ст.10 п.3, 4, 5, http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=30770874
20. Кузнецов Ю.В. Методы государственного регулирования экономики [Электронный ресурс] — режим доступа: http://www. ibl.ru/konf/151211/metody-gosudarstvennogo-regulirovanija.html
21. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учебное пособие. — М.: ИНФРА-М, 2003.
22. Пахальчик Г.Ю. Программы переработки техногенных образований Свердловской области // Горный журнал, Известия ВУЗ. — 1997. — № 11-12.
23. Пахальчик Г.Ю. Программы переработки техногенных образований Свердловской области // Горный журнал, Известия ВУЗ. — 1997. — № 11-12.
24. «The Mines and Minerals Act» of Canada, п.126(5),126(6) [Электронный ресурс] — режим доступа: http://web2.gov.mb.ca/laws/ statutes/ccsm/m162e.php
25. «О недрах и недропользовании» (с изменениями и дополнениями по состоянию на .2014 г.) Закон Республики Казахстан от 24 июня 2010 года № 291-IV 11.04, ст.10 п.3,4,5 [Электронный ресурс] — режим доступа: http://online.zakon.kz/document/?doc_ id=30770874
26. Директива № 2006/21/ЕС Европейского Парламента и Совета ЕС «Об управлении отходами добывающей промышленности» и о внесении изменений в Директиву 2004/35/ЕС/Страсбург, 15 марта 2006 года [Электронный ресурс] — режим доступа: //www.consultant.ru
27. Reinhard Fischer, Mineral Construction and Demolition Waste in Germany: potentials for reuse and recycling in various sectors, 2010, [Электронный ресурс] — режим доступа: http://www.sweep-net.org/?q=node/711
28. Составлена по: «Россия и страны мира» — 2012 [Электронный ресурс] — режим доступа:gks.ru, табл.14.6,14.7; Калабеков И.Г. Российские реформы в цифрах и фактах. (Издание второе, перераб. и доп.). — М.: РУСАКИ, 2010. — С. 290.
29. Landfill Tax of Great Britan, [Электронный ресурс] — режим доступа: http: // www.legislation.gov.uk.
