CC BY
9РЕГУЛИРОВАНИЕ ГАЗОСНАБЖАЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ 0 РЕГИОНЕ
ХУЗМИЕВ И., Председатель РЭК РСО-А, эксперт ФЭК России, проф., д.т.н. СОРОКИН В., Генеральный директор ОАО «Регионгазхолдинг»
Конструктивное сотрудничество с администрацией региона при разделении полномочий между Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации (ФЭК) и Региональными Энергетическими Комиссиями (РЭК), обеспечение профессионализма и независимости РЭК в рамках ее полномочий являются важными факторами успешной деятельности органа исполнительной власти в регионе - РЭК для соблюдения баланса интересов всех заинтересованных сторон в процессе регулирования энергетических естественных монополий - компаний общего пользования. Так, например, РЭК РСОА осуществляет Государственное регулирование цен на электрическую энергию и природный газ в соответствии с Положением о Региональной Энергетической Комиссии, утвержденным Постановлением Правительства РСОА по согласованию с ФЭК, на основании типового положения, утвержденного Постановлением РФ и договора, заключенного с ФЭК.
РЭК РСОА действует в строгом соответствии с нормативно-правовыми актами и методическими документами по вопросам регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию и природный газ на территории РФ. Это Федеральные законы, Указы Президента России, Постановления Правительства РФ, нормативно-методические документы ФЭК, нормативно-правовые акты РСОА, не противоречащие Федеральным нормативно-правовым актам. Как следует из нормативных документов, Государственное регулирование тарифов происходит на двух уровнях: федеральном и региональном. Структура регулирования построена не на властной вертикали подчинения РЭК -ФЭК, а на независимых РЭК, методическое руководство и координацию действий которых осуществляет ФЭК. В порядке контроля все постановления РЭК регистрируются в ФЭК, которая является также арбитром в случаях разногласий между РЭК и субъектами регулирования.
ФЭК, являясь федеральным органом исполни-
тельной власти, имеет законодательно установленные полномочия, отделенные от полномочий Российского Правительства, и независима от него при принятии решений в рамках своих полномочий. Аналогичным образом должны действовать региональные органы исполнительной власти - РЭКи. Целью такого разделения полномочий при независимом принятии решений по тарифам на энергоносители является экономически обоснованная ценовая политика в сфере энергетических естественных монополий во вне зависимости от политических, зачастую популистских, лозунгов различных партий и общественных организаций на федеральном и региональном уровнях. Игнорирование такого подхода может привести к ценовому диспаритету и кризису энергообеспечения региона, как это произошло, например, в Приморском крае.
В соответствии с Федеральным законом от 17.08.99 №147 ФЗ «О естественных монополиях» РЭК наделяется следующими полномочиями по осуществлению регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе:
* принимать обязательные для субъектов естественных монополий решения о ведении, применении, изменении или о прекращении регулирования и его методов;
* принимать в соответствии со своей компетенцией решения по фактам нарушения Федерального закона «О естественных монополиях»;
* направлять естественным монополиям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащих обязательному обслуживанию, о внесении изменений в заключенные договора, о перечислении в Федеральный бюджет прибыли, полученной в результате действий, нарушающих Федеральный закон «О естественных монополиях»;
I- ¡£¡¡1 ВЕСТНИК ФЭК РОССИИ ЩяЙМ ■1
* вести реестр субъектов естественных монополий, находящихся на территории региона, в отношении которых осуществляется Государственное регулирование и контроль, как части сводного реестра естественных монополий, формируемого и ведущегося ФЭК;
* направлять органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене, изменении или прекращении принятых ими актов, не соответствующих Федеральному закону «О естественных монополиях»;
* принимать решения о наложении штрафов на субъекты регулируемых естественных монополий и привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей естественных монополий, должностных лиц органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом;
* обращаться в суд с иском, участвовать в суде в рассмотрении дел, связанных с нарушениями Федерального закона «О естественных монополиях»;
* контролировать соблюдение требований в части полномочий, переданных ФЭК по Государственному регулированию естественных монополий топливно-энергетического комплекса, предусмотренными нормативно-правовыми актами России о Федеральной Энергетической Комиссии;
Функционирование субъектов естественных монополий должно способствовать становлению конкурентного рынка энергоносителей без ущемления прав и обязательств участников рынка. Их действия не должны противоречить существующей организации народнохозяйственного комплекса страны. Принцип свободного доступа к источникам энергии должен привести в конечном счете к равным условиям конкуренции. Единственным ограничением свободного доступа к сети и выбора поставщика могут быть только технические ограничения, определяемые органами Государственного Энергетического Надзора. Этот принцип должен быть абсолютно свободным от какого-либо диктата естественных монополистов - владельцев распределительных сетей и источников энергии на всех уровнях. Иначе зачастую возникают конфликтные ситуации, связанные с несовершенством правил регулирования, при которых естественные монополисты делают попытки ущемить потребителей.
Непосредственно Государственное регулирование тарифов на услуги естественных монополий на федеральном уровне (оптовые и поясные цены
на электрическую энергию и природный газ) осуществляются ФЭК, а на розничные цены в регионах определяют РЭК в целях:
* защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения;
* обеспечения поставщикам возможности воспроизводства и получения акционерами соответствующей прибыли;
* создания механизмов согласования интересов поставщиков и потребителей энергоресурсов;
* формирования конкурентной среды в топливно-энергетическом комплексе для повышения эффективности его функционирования и минимизации затрат;
* стимулирования энергосбережения и повышения эффективности использования энергетических ресурсов;
* обеспечения всем субъектам рынка свободного доступа к транспортным и распределительным сетям.
При Государственном регулировании и определении цен на энергоносители должны соблюдаться следующие принципы:
* осуществление поставок энергоносителей всем потребителям по тарифам, установленным соответствующими органами регулирования;
* определение экономической обоснованности прогнозируемой прибыли и себестоимости при утверждении тарифов;
* открытость и доступность для всех потребителей и общественности материалов по рассмотрению и утверждению тарифов;
* обеспечение для регулируемых организаций финансовых ресурсов на производство, техническое и социальное развитие, обеспечение энергосбережения, энергетической и экологической безопасности;
* создание условий для привлечения инвесторов в регулируемую отрасль;
* определение размеров фонда оплаты труда в соответствии с отраслевым тарифным соглашением;
* выбор поставщиков энергетического оборудования и подрядных организаций на конкурсной основе;
* учет результатов деятельности регулируемых организаций за период, предшествующий периоду регулирования;
106
* прекращение перекрестного субсидирования.
Тарифы на энергоносители, устанавливаемые для всех потребителей, должны быть не ниже расчетной средней себестоимости производства, передачи и распределения при отсутствии перекрестного субсидирования. Выпадающие доходы, возникающие от применения льготных тарифов различным группам потребителей, должны компенсироваться из бюджетов тех органов власти (федеральный, региональный, муниципальный, местный), которые эти льготы установили. Кроме этого, в соответствующих бюджетах необходимо предусматривать в виде защищенных статей средства на оплату лимитированных количеств энергоносителей для организаций, финансируемых из бюджетов.
Для той части населения, которая нуждается в социальной поддержке, необходимо применение специальных тарифов в соответствии с существующим законодательством в пределах нормированного потребления. Система ступенчатых тарифов, поощряющих энергосбережение, может быть применена как фактор социальной защиты лиц с низкими доходами. При этом отнесенные к социальным нормам тарифы должны быть доступными для всех потребителей, а сверхнормативное потребление должно оплачиваться с таким расчетом, чтобы среднеотпускной тариф равнялся стоимости энергоносителя для данной группы потребителей. Ступенчатые тарифы могут быть использованы при разработке энергосберегающей системы тарифов для всех секторов экономики и инфраструктуры. В качестве примера можно привести систему дифференцированных тарифов на природный газ, реализуемый населению, применяемых в РСОА в течение ряда лет.
Цены на природный газ, реализуемый населению, сегодня установлены на всех уровнях ниже его реальной стоимости, то есть являются льготными. Имеет место перекрестное субсидирование населения за счет других потребителей, что противоречит сути рыночных реформ в стране. По существующему положению более 60% населения имеют различные льготы на оплату природного газа, которые исчисляются из этих льготных цен. По сути, дела имеет место двойное предоставле-
ние льгот. До общего решения по сокращению и ликвидации льгот в стране можно, как промежуточное, временное решение, предложить исчислять льготы из реальной стоимости природного газа, реализуемого в данном ценовом поясе. Это уменьшит нагрузку на бюджеты всех уровней и увеличит поступление денег за потребленный газ.
Необходимо провести большую работу по сокращению количества льготников. В законодательном порядке установить источники финансирования льгот и их нормирование для всех без исключения категорий льготников и установить жесткое правило для всех энергоснабжающих организаций, которые не несут ответственности по обязательствам государства как акционерные общества: нет финансирования - нет льготных тарифов. Наиболее правильным было бы отменить все льготные тарифы на все и перейти на адресное бюджетное дотирование нормированных объемов потребления всем, кому положены льготы.
Для укрепления платежной дисциплины и увеличения сбора денежных средств за потребленный природный газ со всех потребителей, в том числе и с населения, необходимо отказаться от услуг посредников и передать функцию сбора денег владельцу газа или его агенту. Этим агентом в регионах являются структуры ООО «Меж-регионгаза». Для этого РЭК должна, помимо установления тарифов для ГРО за пользование их газораспределительной сетью и транспорт и распределения природного газа, предусмотреть при установлении тарифов на природный газ в регионе так называемую сбытовую надбавку для «Реги-онгазов». Это средства на ведение реестра потребителей газа, их учета и сбора платежей за потребляемый природный газ. При этом необходимо соблюдать равноприбыльность всех регулируемых организаций и отказаться от многолетней практики заключения договоров между владельцами природного газа и газораспределительными организациями (ГРО) на поставку газа и перейти на договора на транспорт и распределение по принадлежащим ГРО газовым сетям.
Владелец газа после сбора платежей должен после выплаты налогов перечислить деньги ГРО,
107
чтобы они могли содержать в надлежащем исправном состоянии объекты повышенной общественной опасности - газораспределительные сети. Такая работа проведена в Республике Северная Осетия - Алания, в которой РЭК принял соответствующие решения, одобренные ФЭК, и с 1 марта сего года в качестве первого опыта в регионе ООО «Аланиярегионгаз» заключил с ОАО «Владгоргаз» договор на транзит природного газа, а ГРО должно передать свою абонентскую службу вместе с персоналом и базами данных о потребителях ООО «Аланиярегионгазу». По экспертным оценкам, при этом сбор денег с населения увеличится в несколько раз и достигнет величины около 90%.
В процессе передачи всех потребителей ГРО поставщику газа возникает проблема передачи старых долгов за поставленный природный газ. Необходимо провести инвентаризацию и сверку всех долговых обязательств. Какая-то часть долгов будет списана, так как некоторые организации - должники и часть населения просто перестали существовать или выбыли из региона. Конечно, может вестись работа по их поиску, но нужно соразмерить величину долга и затраты на поиск, прежде чем принять решения по розыску должников. Однако при проведении сверки кредитной и дебиторской задолженности ГРО нужно иметь в виду следующее:
1. Если дебиторская задолженность потребителей газа перед ГРО за сверяемый период за минусом определенных в установленном государством порядке затрат на транспорт и распределение природного газа ГРО будет равна кредитной задолженности ГРО владельцу газа, имеет место нулевой вариант по долгам между ГРО и поставщиком газа в регион, что маловероятно в настоящее время для реальных условий внутреннего рынка природного газа в России.
2. Если дебиторская задолженность окажется больше кредиторской после изъятия абонентской платы, то поставщик должен ГРО, чего практически сегодня не может быть.
3. Если дебиторская задолженность в вышеуказанном варианте меньше кредиторской, то ГРО должно поставщику, так как расходовало не при-
надлежащие ему средства поставщика газа на свои цели, равные разности между кредиторской и дебиторской задолженностями. Эти средства должны быть изъяты в пользу поставщика газа по суду или мировому соглашению в виде материальных и финансовых ресурсов или, что более предпочтительно, в виде акций должника для передачи его собственности во владение и управление владельцу природного газа.
Низкий уровень автоматизации контрольных и управленческих процедур, отсутствие эффективной оперативной связи между всеми уровнями управления в единой системе поставок и распределения природного газа потребителям, отсутствие координации в действиях отдельных субъектов рынка природного газа, отсутствие оперативного учета затрат и корректировки розничных цен на транспорт, распределение, учет и сбыт в условиях имеющихся возмущений, определяемых экономическими изменениями ситуации в стране, - все это одна из причин снижения эффективности работы газоснабжающих организаций.
Рост стоимости природного газ и его дефицитность меняет отношение к учету газа и эффективности управления этим ценнейшим энергетическим ресурсом. Появилась необходимость не только увеличить сбор денег, уменьшить газопотребление, но и эффективно управлять газовыми и финансовыми потоками в отрасли.
Анализ накопленного опыта по созданию и использованию различных систем управления газовыми сетями, в особенности распределительными, показал, что наличие средств контроля за состоянием газовых потоков, компьютерной техники, современных информационных технологий и средств коммуникации, необходимых для решения проблем безопасности, экономии, оперативного учета и управления, позволяет создать автоматизированную систему управления газоснабжающих организаций, включающую в себя следующие подсистемы:
1. Автоматизированного контроля и коммерческого учета поставки и потребления газа (АСКУГ);
2. Диспетчерской системы распределения природного газа;
3. Коммуникации на основе оптико-волокон-
108
ных линий связи и космических информационных технологий.
АСКУГ с применением электронных счетчиков природного газа должна отвечать следующим требованиям:
* возможность интеграции различных типов систем технических средств учета и контроля, возможность передачи информации в другие системы (верхний уровень АСКУГ);
* возможность хранения больших объемов информации при сборе данных с большого числа счетчиков газа, сохранение ее целостности, обеспечение достоверности и надежности, защита от помех и несанкционированного доступа;
* возможность осуществления контроля за качеством природного газа на соответствие с установленным ГОСТом;
* использование и совместимость различных современных систем передачи информации;
* использование современных пользовательских интерфейсов.
Основное назначение системы АСКУГ - это высокоточный коммерческий учет потребленного природного газа за заданный промежуток времени. Применение счетчиков газа способствует экономии газа более чем на 30% за счет повышения точности учета, широкого применения дифференцированных тарифов. Здесь немаловажную роль играет чисто психологическая реакция потребителей на установку приборов учета. Кроме этого, установка электронных счетчиков природного газа позволяет нормализовать отношения между потребителями и поставщиками и перевести их в автоматический безличностный режим и создать условия для цивилизованных взаимоотношений, в том числе и по широко обсуждаемой сегодня проблеме адресных отключений.
Разработка и внедрение вышеуказанных подсистем должна осуществляться поэтапно, в соответствии с «Программой модернизации учета газа, потребляемого абонентами коммунально-бытово-го и промышленного секторов газораспределительных организаций на период с 2001 по 2010 годы». Финансирование программы должно вестись за счет средств абонентов, владельцев бюджетных
средств, а также за счет формирования внебюджетных фондов путем включения в тариф соответствующих защищенных статей в размере не более нескольких процентов.
В условиях нехватки ресурсов природного газа на процессы его экономии и эффективного потребления существенное влияние оказывает ценовая политика как на федеральном уровне, так и на региональном. Неизбежный рост тарифов на услуги газоснабжающих организаций, реструктуризация и либерализация газовой промышленности, так и электроэнергетики, как связанной отрасли, должны проходить поэтапно, без резких скачков, с учетом реального положения в экономике России и платежеспособного спроса населения на энергоресурсы. Этому будет способствовать создание вертикали регулирования энергетическими естественными монополиями, создание независимых от политической конъюнктуры органов их регулирования в округах и регионах, совершенствование процедур ценообразования.
109
