GS4 ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-11-357-365 NIION: 2018-0076-11/22-1164 MOSURED: 77/27-023-2022-11-1362
АБДУЛЛАЕВ Рустам Рагубович,
адъюнкт адъюнктуры
ФГКОУ ВО «Санкт-Петербургский
университет МВД России», e-mail: mr.abdullaev.rustam@mail.ru
МИННИГУЛОВА Динара Борисовна,
профессор кафедры гражданского
права и гражданского процесса ФГКОУ ВО «Санкт-Петербургский
университет МВД России», доктор юридических наук, доцент,
e-mail: minnidinara@mail.ru
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ ПОДРЯДНЫХ РАБОТ ДЛЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ НУЖД ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: СВЕТСКИЙ ЭТАП
Аннотация. В статье освещается историко-правовой генезис советского законодательства, регламентирующего выполнение подрядных работ для нужд отечественных органов внутренних дел, представлена авторская концепция периодизации выстраивания советских государственных подрядных правоотношений во взаимосвязи с развитием правового регулирования и организацией милицейского ведомства указанной эпохи. Анализ советских нормативных правовых актов позволяет резюмировать: подрядные правоотношения для государственных нужд главным образом складывались между государственными органами, учреждениями и предприятиями, опирались на административно-командную систему, плановую экономику и реализовывались за счёт хозяйственного или подрядного способов. Договор подряда на капитальное строительство являлся ключевым документом, регулирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, заключавшийся на плановой основе без проведения публичных торгов.
Ключевые слова: подэтапы регламентации советских государственных подрядных правоотношений, подрядные работы для удовлетворения нужд органов внутренних дел, договор подряда на капитальное строительство, милиция.
REGULATION OF LEGAL RELATIONS ON THE PERFORMANCE OF CONTRACT WORK TO MEET THE NEEDS OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES: THE SOVIET STAGE
Annotation. The article highlights the historical and legal genesis of the Soviet legislation, regulating the performance of contract work for the needs of domestic internal affairs bodies, presents the author's concept of periodization of the formation of Soviet state contractual legal relations in conjunction
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
ABDULLAEV Rustam Ragubovich,
Adjunct of the postgraduate course FSTEI HE "Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia"
MINNIGULOVA Dinara Borisovna,
Doctor of Law, Associate Professor,
Professor of the Department
of Civil Law and Civil Procedure of the FSTEI HE "Saint-Petersburg
University of the Ministry of Internal Affairs of Russia"
with the development of legal regulation and organization of the police department of this era. The analysis of Soviet normative legal acts allows us to summarize: contractual legal relations for state needs mainly developed between state bodies, institutions and enterprises, were based on the administrative-command system, planned economy and were implemented at the expense of economic or contractual methods. Contract for capital construction was the key document regulating the relationship between the state customer and the contractor, concluded on a planned basis without a public auction.
Key words: sub-stages of the regulation of Soviet state contractual legal relations, contract work to meet the needs of the internal affairs bodies, the contract for capital construction, police.
Советский период развития отечественной историко-правовой парадигмы играет значительную роль в изучении законодательного регулирования института подрядных работ для нужд государственных органов власти, в частности, для обеспечения потребностей в них советской милиции. Данный хронологический отрезок российской юриспруденции был неоднороден, поскольку советское государство являясь приемником имперской правовой системы, построенной на монархических традициях и классовых различиях, избрало коммунистическую идеологию, повлекшую правовую трансформацию всех общественных отношений, в том числе подрядных правоотношений. Советское законотворчество базировалось на переработке дореволюционных норм права с учётом нового социалистического уклада жизни и, в дальнейшем развиваясь, вырабатывала уже свои юридические механизмы регулирования различных областей жизнедеятельности, включая подрядные работы для нужд советской милиции.
Следуя диалектической логике, советский этап развития государственных подрядных правоотношений для удовлетворения нужд органов внутренних дел возможно разделить на следующие подэтапы:
1) правовая детерминация категории «договор государственного подряда» (с 1917 по 1926 годы).
2) юридическая типизация и дифференциация подрядных договоров, отказ от публичных торгов (с 1927 по 1964 годы).
3) законодательное встраивание категории «договор подряда на капитальное строительство» в систему плановой экономики (с 1965 по 1991 годы).
Первый подэтап - правовая детерминация категории «договор государственного подряда»: История юридической регламентации правоотношений по выполнению подрядных работ для нужд советских органов внутренних дел начинается с постановления Народного комиссариата по внутренним делам (далее - НКВД) от 28 октября (по новому стилю 10 ноября) 1917 года «О рабочей милиции»1, заложившее основы материального
1 Постановление Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г.
обеспечения советского правоохранительного ведомства. На первоначальном этапе удовлетворение имущественных потребностей подразделений милиции зависело от ресурсных возможностей военных и гражданских органов власти в конкретной местности страны. Позднее постановлением Народных комиссариатов по внутренним делам и юстиции от 12.10.1918 введена в действие инструкция «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)»2, юридически закреплявшее компетенцию советских органов внутренних дел, а также устанавливавшее два вида оплаты расходов на их содержание: из государственной казны и за счёт средств, выделяемые местными органами власти (Советами Депутатов).
Затем 10.06.1920 введено в действие более развёрнутое Положение о рабоче-крестьянской милиции3 устанавливающее, что «расходы по содержанию милиции оплачиваются из общегосударственных средств по смете Народного Комиссариата Внутренних Дел». Данное положение неоднократно перерабатывалось. При этом не в каждом имелись нормы по материальному содержанию милиции. Например, такие нормы отсутствовали в «Положении о службе Рабоче-Крестьянской милиции» 1925 года4.
Перечисленные нормативные правовые акты никаким образом не регулировали вопросы выполнения подрядных работ для нужд советской милиции, а отдельные акты из указанных лишь определяли источники по материальному содержанию и обеспечению милиции: из государственной казны и из местных источников.
В целях анализа и контроля за ситуацией, складывающейся в стране с государственными
«О рабочей милиции» // СУ РСФСР. - 1917. - № 1. - ст. 15.
2 Постановление НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13.10.1918 «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)» // СУ РСФСР - 1918. - № 75. - ст. 813.
3 Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 10.06.1920 «О Рабоче-Крестьянской Милиции (Положение)» // СУ РСФСР. - 1920. - № 79. - ст. 371
4 Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров от 28.09.1925 «О введении в действие Положения о службе Рабоче-Крестьянской милиции» // СУ РСФСР. -1925. - № 68. - ст. 539.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11• 2022
подрядами, Декретом Совета Народных Комиссаров (далее - СНК) от 11.12.1919 «О регистрации подрядчиков и поставщиков»1 для государственных учреждений и органов, к которым можно отнести и милицейские формирования на местах, вводилась обязанность предоставлять в финансовые отделы губернского или городского уровней всю информацию о договорных обязательствах по подрядам и поставкам. В этом документе юридически не закреплялось определение договора подряда (поставки), его сторон и их правомочия. Только лишь императивно перечислялись субъекты, которые обязаны были сообщать сведения о заключённых им договорах подряда и поставки.
В последующем предмет и содержание договора государственного подряда регулировались Положением о государственных подрядах и поставках 1921 года2, где раскрывалась его юридическая сущность, содержание договора, а именно «подрядчик обязуется на свой страх и риск выполнить определенное задание государственного учреждения или предприятия (возведение и ремонт сооружений, заготовку дров, перевозку и т.п.), последнее же обязуется дать определенное вознаграждение за выполнение задания». Можно констатировать, что данный правовой акт широко трактовал предмет подряда; вознаграждение для подрядчика могло выражаться, как в денежной сумме, так и в натуральном эквиваленте; допускал авансирование подрядчика; вводил процедуру публичного торга, а также обязательное требование об опубликовании условий подряда (поставки) и дне проведения торга, но никак более не регламентировал данные процедуры (порядок торгов определялся особой инструкцией, издаваемой Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции); устанавливал для подрядчика имущественную (в виде взыскания убытков, неустойки) и уголовную ответственности; не вводил для заказчика меры и виды ответственности; предусматривал обеспечительную меру - залог в размере 10% от стоимости подряда или в виде ценного имущества; обязывал регистрировать договор подряда, совершённый от имени государства, в учреждениях юстиции и утверждать его в соответствующем ведомстве (например, в НКВД РСФСР), если цена подряда превышала 1 000 000 000 рублей. Помимо этого, в договор государственного подряда обязательно включалось условие о выплате неустойке подрядчиком и в целях обеспечения исполнения договора государство обладало преимущественным правом
перед другими кредиторами в удовлетворении своих требований из имущества подрядчика.
По таким правилам советская милиция вступала в подрядные правоотношения, как государственный заказчик.
Затем в целях выстраивания общей плановой системы по государственным подрядам и поставкам, эффективного выполнения государственных программ и заданий, 04.10.1921 издаётся Декрет СНК «О порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами»3. Этим нормативным актом предусматривалась обязанность государственных заказчиков, в первую очередь, обращаться в обслуживающие учреждения, на которые законом возложено выполнение тех или иных подрядных работ. В случае мотивированного отказа такого учреждения от выполнения подряда, требуемые работы могли производиться заказчиком за счёт собственных средств хозяйственным или подрядным способами.
В ходе дальнейшего совершенствования законодательства был принят Гражданский кодекс Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (далее - ГК РСФСР) 1922 года4, обособивший общие нормы о подрядных работах без выделения отдельных типов договоров подряда. В ст. 220 ГК РСФСР 1922 г. данная сделка определялась так: «по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется за свой риск выполнить определенную работу по заданию другой стороны (заказчика), последняя же обязуется дать вознаграждение за выполнение задания». Однако, если заказчиком в договоре подряда являлся орган государства (ст. 235 ГК РСФСР 1922 г.), то он регулировался Положением о государственных подрядах и поставках, которое с учётом последующих измене-ний5 вошло в Приложение № 5 к ГК РСФСР 1922 г.
Незначительное различие между Положениями 1921 и 1922 годов состояло в том, что последнее допускало размещение подряда без проведения торгов, если его цена не превышала 100000 рублей; внесение ценного имущества в качестве залога не предусматривалось.
1 Декрет Совета Народных Комиссаров от 11.12.1919 «О регистрации подрядчиков и поставщиков» // СУ РСФСР - 1919. - № 62. - ст. 571.
2 Декрет Совета Народных Комиссаров от 30.09.1921 «О государственных подрядах и поставках. (Положение).» // СУ РСФСР - 1921. - № 69. - ст. 549.
3 Декрет Совета Народных Комиссаров от
04.10.1921 «О порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами» // СУ РСФСР. - 1921.
- № 68. - ст. 529.
4 Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета «О введении в действие Гражданского Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» принятое на IV сессии 31.10.1922 // СУ РСФСР - 1922. - № 71. - ст. 904.
5 Декрет Совета Народных Комиссаров от
04.07.1922 «Об изменении положения о государственных подрядах и поставках» // СУ РСФСР - 1922. - № 43.
- ст. 525.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
Уже в 1923 году было введено новое Положение о государственных подрядах и поставках1, отменявшее ранее принятое, в котором многие нормы также дублировались из ранее действовавших подрядных правил и отсылали к ГК РСФСР 1922 года. Вводились основания, исключавшие проведение публичных торгов, в случае: если сумма подряда ниже 10000 рублей золотом; если подряд был необходим для борьбы со стихийными бедствиями; если заказчиком и подрядчиком выступали государственные органы. Порядок торгов определялся особой инструкцией, издаваемой СНК.
Необходимо отметить, что в этот период в перечень основных задач НКВД РСФСР2 входило руководство по организации и развитию коммунального хозяйства. Указанные полномочия выполняло, входившее в его состав, Главное управление коммунального хозяйства. К ведению данного структурного подразделения относилось общее руководство деятельностью органов коммунального хозяйства на местах в области жилищного дела, городского и сельского благоустройства, дорожного дела, эксплуатации и управления коммунальными предприятиями, городскими строениями и землями, а также местным транспортом. Помимо этого, постройка, ремонт и оборудование помещений для частей и учреждений милиции производились органами коммунального хозяйства.
Таким образом, на данном подэтапе советского этапа вырабатывались основные принципы и правила участия государственных органов, включая подразделения НКВД, в подрядных правоотношениях, как заказчиков.
Отличительные черты выделенного подэтапа следующие:
- достаточно широкий перечень объектов гражданского права являлся предметом договора государственного подряда: строительство и ремонт сооружений, услуги по перевозке, дровозаготовка;
- государственный заказчик обладает большими преференциями и правами по обеспечению исполнения договора в сравнении с подрядчиком, который мог нести имущественную и уголовную ответственность перед государством;
1 Постановление Правительства Союза Советских Социалистических Республик от 27.07.1923 «Положение о государственных подрядах и поставках» // СУ РСФСР. - 1923. - № 88. - ст. 851.
2 Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 24.05.1922 «Положение о Народном Комиссариате внутренних дел» // СУ РСФСР. - 1922. -№ 33. - ст. 386. Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 28.03.1927 «Об утверждении Положения о Народном Комиссариате внутренних дел РС.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. - 1927. - № 47. - ст. 315.
- положением о государственных подрядах и поставках какая-либо ответственность для государственного заказчика не предусматривалась;
- декларировалась примитивная система подрядных торгов;
- органы коммунального хозяйства, подчинённые НКВД, осуществляли строительство, ремонт и оборудование служебных строений, использовали как хозяйственный, так и подрядный способ для обеспечения милицейских нужд в различных работах.
Второй подэтап - юридическая типизация и дифференциация подрядных договоров, отказ от публичных торгов: Совершенствуясь, советское законодательство стремилось к унификации в подрядных правоотношениях. В частности, приказом Высшего Совета народного хозяйства СССР от 24.01.1927 № 371 утверждена типовая форма «Нормального подрядного договора на строительные работы»3, предусматривающая в обязательном порядке в качестве подрядчика государственный хозяйственный орган. В ней детально прописаны условия и порядок расчётов по договору подряда, права и обязанности сторон, сроки подрядных работ, требования к материалам, осуществление технического надзора, соблюдение правил безопасности, приёмка материалов и результатов работ, ответственность сторон и т.д.
Для более детального и солидарного регламентирования советской системы подрядов в 1927 году принимается переработанное Положение о государственных подрядах и поставках4, часть норм которого также были заимствованы из предыдущего положения. Особенность данного документа заключалась в том, что предмет подрядных правоотношений был сужен и в качестве него выступали исключительно результаты работы. Договорная конструкция приобрела следующий вид: «по договору государственного подряда подрядчик обязуется за свой риск выполнить определенную работу по заданию государственного учреждения или предприятия (заказчика), а заказчик обязуется уплатить за выполнение задания условленное вознаграждение». Вводился приёмочный акт о принятии заказчиком исполнения по договору подряда. Данное положение не распространялось на договоры подряда (поставки), в которых подрядчиком (поставщиком) являлся государствен-
3 Приказ Высшего совета народного хозяйства СССР (далее - ВСНХ СССР) от 24.01.1927 № 371 «Нормальный подрядный договор на строительные работы (для случаев, когда подрядчиком является госхозор-ган)» // Сборник постановлений и приказов по промышленности ВСНХ СССР - 1927. - № 8 (32).
4 Положение о государственных подрядах и поставках (утверждённое Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 мая 1927 г.) // СЗ СССР - 1927. - № 28. - ст. 292.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11• 2022
ный орган, либо сумма договора не превышала 5000 рублей. В него, в виде приложений, были включены Правила производства публичных торгов на государственные подряды и поставки и Правила о порядке обеспечения залогом исполнения по договорам государственных подрядов и поставок. Торги традиционно проводились в виде устного соревнования, но при этом расширились основания заключения подрядного договора без их проведения: если договор заключался между государственным учреждением и юридическим лицом с преобладающим участием государственного или кооперативного капитала; предмет подряда связан с оперативной производственной или коммерческой деятельностью государственного предприятия; прямое освобождение от проведения публичных торгов уполномоченным учреждением; в случае стихийных бедствий или порчи путей сообщений; объявление торгов не состоявшимися.
Сведения о торгах на государственные подряды и поставки, производимые на территории РСФСР, в обязательном порядке размещались в газете «Известия Центрального Исполнительного Комитета Союза С.С.Р. и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»1.
По результатам публичных торгов договор подряда заключался с предложившим наиболее выгодные условия для заказчика, а при равных условиях предпочтение отдавалось государственным органам или юридическим лицам с преобладающим участием государственного или кооперативного капитала.
Предмет залога для обеспечения исполнения договора государственного подряда также расширился и в качестве него выступали: деньги, иностранная валюта, драгоценные металлы и камни, золотая и серебряная монета, облигации государственного займа, варрантные и складочные свидетельства, право застройки, строения и иное имущество, не изъятое из оборота.
Примечательно, всё то, что не предусматривалось подрядными правилами 1927 года, регулировалось гражданским законодательством союзных республик о подряде.
Вместе с тем, НКВД РСФСР, например, принадлежали кирпичные заводы2. Данное ведом-
1 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 26.09.1927 «О признании газеты «Известия Центрального Исполнительного Комитета Союза С.С.Р и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета» органом печати, в котором должны помещаться публикации о торгах на государственные подряды и поставки, производимых на территории Р.С.Ф.С.Р» // СУ РСФСР - 1927. - № 100. - ст. 672.
2 Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 09.01.1928 «О передаче Народному Комиссариату внутренних дел РС.Ф.С.Р трех кирпичных заводов, находящихся в ведении Московского
ство могло самостоятельно производить кирпичи, из которых впоследствии возводились необходимые служебные здания и сооружения.
Законодательство РСФСР устанавливало, что все строения, возведённые народными комиссариатами для служебных целей, признаются национализированными и принадлежат соответствующему государственному органу на праве государственной собственности, если они построены на средства, предусмотренные в расходной смете этого учреждения3.
Тем самым советские органы внутренних дел самостоятельно обеспечивали свои нужды в подрядных работах, используя установленные общие (в гражданском законодательстве) и специальные (в Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г.) гражданско-правовые инструменты.
Чрезвычайная обширность круга обязанностей НКВД, включая вопросы советского строительства, вызывали споры [1, с. 99]. Поэтому в ходе реформирования советской правоохранительной системы в 1930 г. НКВД союзных и автономных республик упразднялись и в целях специализированного планового руководства коммунальным хозяйством страны полномочия в данной сфере были переданы в обособленные главные управления коммунального хозяйства при СНК союзных и автономных республик4. При этом отмечалось, что органы внутренних дел в годы гражданской войны и после неё провели большую работу по восстановлению и организации коммунального фонда страны. Реализация указанного направления деятельности обеспечивалась только посредством интенсивного участия НКВД в подрядных правоотношениях для государственных нужд.
Взамен НКВД на республиканском уровне в 1931 г. создаются управления милиции. Так, в принятом Положении о Главном управлении Рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР5, в части материального обеспечения, на органы внутренних
губернского исполнительного комитета» // СУ РСФСР -
1928. - № 8. - ст. 77.
3 Постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 05.11.1928 «О признании национализированными зданий, выстроенных государственными органами» // СУ РСФСР - 1928. - № 137. - ст. 891.
4 Постановление ЦИК и СНК СССР от 15.12.1930 «О ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик» // СЗ СССР -1930. - № 60. - ст. 640.
5 Постановление СНК РСФСР от 04.10.1931 «Об утверждении положения о Главном управлении рабоче-крестьянской милиции при Совете народных комиссаров РСФСР» // СУ РСФСР - 1931. - № 59. - ст. 431.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
дел возлагалось руководство строительством жилищ и ведомственных зданий.
Положением о рабоче-крестьянской милиции 1931 г.1 предусматривалось её разделение на общую и ведомственную, и для каждого вида устанавливались свои источники материально-финансового обеспечения. Так, расходы на содержание общей милиции возлагались на бюджеты союзных и автономных республик, на краевые (областные), районные и городские бюджеты, а ведомственная милиция содержалась за счёт средств государственных и общественных органов, чьи учреждения, предприятия, организации она охраняла.
Позже, в 1934 г. образован общесоюзный НКВД2, в составе которого находилось административно-хозяйственное управление, занимавшееся вопросами материально-технического обеспечения милицейских органов.
Кроме того, НКВД СССР стал крупномасштабным хозяйственным ведомством, которое использовало дешевую рабочую силу огромной армии репрессированных граждан, заключенных в спецлагеря, трудовые колонии и др. [1, с. 112].
В этот период хозяйственная деятельность страны становилась плановой, распределение государственным, частный элемент враждебным. Изменения в системе государственных подрядов носили более политический, чем экономический характер. Несмотря на то, что Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г. никто не отменял, окончательным политическим решением было де-факто полное сворачивание конкурсных закупок, как несовместимых с существующим строем [2, с. 65].
Произошёл окончательный отказ от проведения публичных торгов с переходом к плановым договорам подряда, поскольку заказчиками и подрядчиками фактически в преобладающих случаях являлись государственными учреждениями и организациями, между которыми циркулировали бюджетные средства.
В связи с чем большое распространение получило типовое развитие правового регулирования в сфере подрядного строительства, способствующее единообразному регулированию подрядных правоотношений. Например, для обязательного использования в хозяйственной деятельности в 1938 г. были разработаны Правила о подрядных договорах по строительству3, предусматривающие две формы подрядных договоров: 1) Типовой гене-
1 Положении о рабоче-крестьянской милиции (введено в действие Постановлением СНК СССР от 25.05.1931) // СЗ СССР - 1931. - № 33. - ст. 247.
2 Постановление ЦИК СССР от 10.07.1934 «Об образовании общесоюзного Народного Комиссариата Внутренних Дел» // СЗ СССР. - 1934. - № 36. - ст. 283.
3 Постановление СНК СССР от 26.02.1938 № 23 «Об улучшении проектного и сметного дела и об упоря-
ральный подрядный договор по строительству; 2) Типовой годовой подрядный договор по строительству.
Первый вид подрядного договора заключался на весь период и объём строительных работ, предусматривал сроки начала и окончания строительства основных объектов, постройка которых выходила за пределы одного года. Второй вид подрядного договора заключался ежегодно на конкретный объём работ, которые необходимо выполнить в этот период. Общая стоимость работ, порученных подрядчику по генеральному договору, определялась по утверждённой смете к технической документации. Ежегодная стоимость работ устанавливалась годовым договором.
Указанные правила вводили для подрядчика и для заказчика имущественные санкции за невыполнение обязательств.
Кроме того, финансирование всех видов строительства государственных предприятий и строительных организаций союзного, республиканского и местного значения, входящих в состав ведомств, осуществлялось, например, Промышленным Банком по утверждённым годовым титульным спи-скам4.
Также регулированию подвергались нормы расходов для строительных работ5. Наркоматам СССР и союзных республик вменялась обязанность по разработке мер, обеспечивающих ликвидацию перерасходов накладных и административно-хозяйственных расходов по строительным работам, доведению их до каждой стройки, в том числе годовых лимитов накладных.
После окончания Великой Отечественной войны в 1946 г. НКВД был преобразован в Министерство внутренних дел СССР6 (далее - МВД СССР).
Нормативно-правовые акты (положения, постановления) устанавливавшие статус и полномочия советской милиции в основном регулировали лишь отношения, связанные с их финансированием, посредством которого и реализовывалось материальное обеспечение, включая выполнение подрядных работ.
Необходимо отметить, что до 1961 г. в СССР отсутствовал единый кодифицированный акт в
дочивании финансирования строительства» // СП
СССР - 1938. - № 9. - ст. 58.
4 Там же.
5 Постановление СНК СССР от 19.06.1941 «О накладных расходах в строительстве» // СП СССР -1941. - № 16. - ст. 297.
6 Закон СССР от 15.03.1946 «О преобразовании Совета народных комиссаров СССР в Совет министров СССР и Советов народных комиссаров союзных и автономных республик — в Советы министров союзных и автономных республик» // Ведомости ВС СССР. - 1946. - № 10.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11• 2022
сфере гражданского законодательства и каждая республика самостоятельно регулировала гражданско-правовые отношения, в большей степени основываясь на нормативно-правовых актах СССР и РСФСР, в том числе в сфере подрядных работ для нужд правоохранительной системы.
Принятые в 1961 году Основы гражданского законодательства СССР и Союзных Республик1 закрепили две разновидности подрядных сделок: договор подряда (ст. 64): «по договору подряда подрядчик обязуется выполнить за свой риск определенную работу по заданию заказчика из его или своих материалов, а заказчик обязуется принять и оплатить выполненную работу» и договор подряда на капитальное строительство (ст. 67): «по договору подряда на капитальное строительство организация-подрядчик обязуется своими силами и средствами построить и сдать организации-заказчику предусмотренный планом объект в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией и в установленный срок, а заказчик обязуется предоставить подрядчику строительную площадку, передать ему утвержденную проектно-сметную документацию, обеспечить своевременное финансирование строительства, принять законченные строительством объекты и оплатить их». При этом акцентировалось, что договоры подряда на капитальное строительство заключаются и исполняются в соответствии с правилами, утверждёнными Советом Министров СССР Союзным республикам предоставлялось право вводить свои правила о договорах подряда на капитальное строительство в колхозах (ст. 71).
Аналогичные определения подрядных договоров в дальнейшем вошли в ГК РСФСР 1964 г.2, в котором выполнение работ оформлялось посредством договора подряда (ст. 350 гл. 30 «Подряд»), типового договора бытового заказа (ст. 367) и на капитальное строительство (ст. 368 гл. 31 «Подряд на капитальное строительство»).
Таким образом, гражданско-правовые отношения в сфере подрядных работ, в том числе для материально-технического обеспечения органов внутренних дел, согласно законодательству СССР и РСФСР, выстраивались на основе плановой системы с использованием типовых форм договоров подряда, а также реализовывались при помощи подрядного или хозяйственного способов.
Обозначенный второй подэтап советского этапа становления и развития института подрядных работ для государственных нужд с участием
органов внутренних дел характеризуется следующими отличительными чертами:
- в качестве предмета любого договора подряда стал пониматься исключительно результат выполненной работы;
- существовала видовая классификация договоров подряда (общий договор подряда, договор бытового заказа, договор подряда на капитальное строительство, договор государственного подряда);
- нормативно вводились различные типовые формы договоров подряда (например, нормальный подрядный договор на строительные работы; типовые генеральный и годовой подрядные договора по строительству);
- в целях соблюдения государственного интереса увеличились основания заключения государственного договора подряда без проведения публичных торгов, а также расширился перечень вещей, которые использовались в качестве залога по подрядным обязательствам;
- произошёл окончательный отказ от проведения публичных торгов с переходом на плановые договора подряда для нужд государственных органов.
Третий подэтап - законодательное встраивание категории «договор подряда на капитальное строительство» в систему плановой экономики: Согласно Общему положению о министерствах СССР 1967 г.3 полномочиями и функциями в области капитального строительства наделялось любое министерство СССР, в том числе МВД СССР, что позволяло ему в полной мере осуществлять свои права в сфере подрядных работ. Кроме того, в данном положении предусматривалось, что капитальное строительство ведётся, как правило, подрядным способом.
Планирование капитального строительства по законодательству СССР4 базировалось на основе утверждённых титульных списков строек, включённых в соответствующие планы министерств и ведомств СССР
На основе планового ведения экономического хозяйства страны для министерств и ведомств СССР устанавливались средние нормы накладных расходов на строительные работы5 (для МВД СССР
1 Закон СССР от 08.12.1961 «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и Союзных Республик» // Ведомости ВС СССР - 1961. -№ 50. - ст. 525.
2 Закон РСФСР от 11.06.1964 «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР - 1964. - № 24. - ст. 406.
3 Постановление Совета Министров СССР от 10.07.1967 № 640 «Об утверждении Общего положение о министерствах СССР» // СП СССР - 1967. - № 17. -ст. 116.
4 Постановление Совета Министров СССР от
10.07.1967 № 643 «О порядке планирования централизованных капитальных вложений и утверждения титульных списков строек» // СП СССР - 1967. - № 17. - ст. 119.
5 Постановление Совета Министров СССР от
02.12.1968 № 950 «О нормах накладных расходов в строительстве» // СП СССР - 1968. - № 23. - ст. 167.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022
они составляли 14% к сметной стоимости прямых затрат).
Вместе с тем, в 1969 году в целях эффективного использования капитальных вложений, выполнения государственного плана капитального строительства утверждены нормативно проработанные Правила о договорах подряда на капитальное строительство1, в последствии обновлённые в 1986 году2. Данные правила устанавливали договор подряда на капитальное строительство - единственным ключевым документом, регулирующим взаимоотношения между заказчиком и подрядчиком, определяющим их обязанности, как технического, так и социального характера. В качестве заказчика могли выступать министерства (ведомства), включая МВД СССР, а подрядчиком - строительно-монтажная организация.
Как отмечал О.С. Иоффе, «подряд на капитальное строительство - плановый договор, заключаемый заказчиком и подрядчиком в обязательном порядке» [5, с. 123]. Договор заключался на основе плана капитального строительства и титульных списков строек, при наличии всей необходимой проектно-сметной и иной документации.
Невыполнение обязательств по договору подряда на капитальное строительство признавалось нарушением государственной дисциплины, влекущую имущественную ответственность подрядчика и заказчика, допустивших такое. Предусматривалось, что законодательством союзных республик могут быть установлены особые правила о договорах подряда на капитальное строительство в колхозах.
В указанных правилах и в целом в советском законодательстве появилось деление подрядчиков на генерального подрядчика и субподрядчика, а также правовое регулирование их взаимоотношений и ответственности.
В 60-70 годах XX века правовое регулирование финансирования и материального обеспечения советских органов внутренних дел осуществлялось следующими правовыми актам: Положением о советской милиции, утверждённое постановлением Совета Министров СССР от 17.08.1962 № 901 [3, с. 112-119]; Положением о советской милиции, утверждённое постановлением Совета Министров СССР от 08.06.1973 № 385 «О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции» [4, с. 236-247]. Последнее положение, развивая предыдущее, устанавли-
вало три источника оплаты расходов по содержанию милиции: союзный бюджет; бюджеты местных Советов депутатов трудящихся; ассигнования министерств, ведомств, предприятий, организаций и учреждений, объекты которых по договорам охраняют подразделениями милиции. Кроме того, бремя по обеспечению служебными помещениями возлагалась на исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся, на предприятия, организации, учреждения, на транспортные министерства и ведомства, которым принадлежали охраняемые объекты.
Закон СССР от 06.03.1991 № 2001-1 «О советской милиции»3 стал последним нормативно-правовым актом общесоюзного значения, регулирующий служебную деятельность советских органов внутренних дел и предусматривающий удовлетворение нужд милиции в финансировании, в материально-техническом и социально-бытовом обеспечении за счёт средств союзного и республиканского бюджетов; средств, поступающих на основании заключённых договоров по охране с министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, кооперативами и гражданами.
При этом законодательством союзных республик могли быть предусмотрены более широкие возможности получения финансовых средств органами внутренних дел и, в частности, в ст. 35 Закона РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»4 устанавливались следующие источники финансирования: 1 - бюджет РСФСР; 2 -бюджеты республик, входящих в состав РСФСР; 3 - местные бюджеты; 4 - средства, поступающие от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров по охране; 5 - внебюджетные целевые фонды; 6 - иные поступления в соответствии с законами РСФСР и входящих в состав РСФСР республик.
Апогеем развития советского права в урегулировании подрядных правоотношений, в том числе для нужд МВД СССР, стали Основы гражданского законодательства СССР и республик 1991 года5, где помимо общего понятия договора подряда (ст. 91), вводилось три его разновидно-
1 Постановление Совета Министров СССР от 24.12.1969 № 973 «Об утверждении Правил о договорах подряда на капитальное строительство» // СП СССР. - 1970. - № 2. - ст. 11.
2 Постановление Совета Министров СССР от 26.12.1986 № 1550 «Об утверждении Правил о договорах подряда на капитальное строительство» // СП СССР. - 1987. - № 4. - ст. 19.
3 Закон СССР от 06.03.1991 № 2001-1 «О советской милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР - 1991. - № 12. - ст. 319.
4 Закона РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - 1991. -№ 16. -ст. 503.
5 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31.05.1991 № 2211-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР - 1991. - № 26. - ст. 733.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11• 2022
сти: договор подряда на капитальное строительство (ст. 95); договор подряда на производство проектных и изыскательских работ (ст. 96); договор о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (ст. 97). Отдельной формы договора подряда подобного современному государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд не предусматривалось.
Таким образом, на третьем подэтапе подрядные правоотношения для государственных нужд юридически оформлялись посредством плановых договоров и, в первую очередь, в форме договора подряда на капитальное строительство, где от имени государственного заказчика могли выступать также органы внутренних дел, а в качестве подрядчиков - государственные строительно-монтажные организации.
Отличительными чертами третьего подэтапа являются:
- нормативно закреплялись следующие виды подрядных договоров: общий договор подряда, договор подряда на капитальное строительство, договор подряда на производство проектных и изыскательских работ, договор о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
- капитальное строительство велось, как правило, подрядным способом;
- договор подряда на капитальное строительство являлся единственным ключевым документом, регулирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком;
- план капитального строительства и титульные списки строек являлись основанием заключения договора на капитальное строительство для удовлетворения государственных потребностей, включая нужды МВД СССР;
Выделенные подэтапы на этапе советского регулирования выполнения подрядных работ для государственных нужд, а равно и для удовлетворения потребностей советской милиции, подчёркивают многоаспектность и неоднородность законодательного подхода в регулировании исследуемых общественных отношений. Несмотря на это, подрядные правоотношения, главным образом, складывались между государственными органами, учреждениями и предприятиями, опирались на административно-командную систему, плановую экономику и реализовывались посредством
хозяйственного или подрядного способов. Наследие советского законодательства стало основой для будущего юридического оформления российских подрядных работ, выполняемых для нужд органов внутренних дел.
Список литературы:
[1] Андреева И.А. Очерки истории органов внутренних дел России: учебное пособие. - Омск: Омская академия МВД России, 2000. - 158 с.
[2] Веденеев ГМ., Кобзев Г.Н., Гончаров Е.Ю. Конкурсные торги в России: исторический опыт. -2-е изд., доп. М.: Издательство МЭИ, 2005. - 78 с.
[3] Хрестоматия по истории органов внутренних дел России (XVIII - начало XXI вв. / сост.: канд. юрид. наук Т.М. Ашенова, канд. ист. наук, доцент А.В. Быков. - Омск: Омская академия МВД России, 2020. - 160 с.
[4] Свод законов СССР / Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР. Т. 10: Раздел VII Законодательство о правосудии, прокурорском надзоре, арбитраже и охране правопорядка. - М.: Издательство «Известия», 1985. - 720 с.
[5] Иоффе О.С. Что должен знать каждый о гражданском праве: пособие для слушателей. -М.: Знание, 1973. - 192 с.
Spisok literatury:
[1] Andreeva I.A. Essays on the history of internal affairs bodies in Russia: textbook. - Omsk: Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2000. - 158 с.
[2] Vedeneev GM, Kobzev G.N., Goncharov E. Yu. Competitive tenders in Russia: a historical experience. - Moscow: MPEI Publishing House, 2005. - 78 с.
[3] Khrestomatiya po istoriye vnutreniya vnu-treniya Rossii (XVIII - nachala XXI vv.) / kompost. kand. jurid. nauk T.M. Ashenova, kand. nauk. nauk, docent A.V. Bykov. - Omsk: Omsk Academy of MIA of Russia, 2020. - 160 с.
[4] Code of Laws of the USSR / Presidium of the Supreme Soviet of the USSR, Council of Ministers of the USSR. Т. 10: Section VII Legislation on Justice, Prosecutor's Supervision, Arbitration and Law Enforcement. - Moscow: Izvestia Publisher, 1985. -720 с.
[5] Ioffe O.S. What everyone must know about civil law: a manual for students. - M.: Znanie, 1973. -192 с.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2022