CC BY
188
сийский судья. - 2008. - № 12 (СПС «Консультант Плюс», раздел «Комментарии законодательства»).
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.09.2006 № 583 «О федеральной
целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы // СПС «Консультант-Плюс», раздел «Законодательство».
13. http://pravo. ru/news/view/64752/.
УДК 330
Гоголева Татьяна Николаевна
кандидат экономических наук
Воронежский государственный университет tgogole va2003@mail. ш
Мажарова Лина Александровна
Воронежский государственный университет linamazharova@yandex.ru
РЕГЛАМЕНТ РАБОТЫ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК ЭЛЕМЕНТ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ И ОЦЕНКА ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье представлена авторская методика оценки эффективности регламента работы законодательных органов, основанная на предпосылках теории общественного выбора, и изложены результаты ее применения для мониторинга проблем и разработки программ совершенствования в реальных условиях.
Ключевые слова: механизм принятия государственных решений, органы законодательной власти, голосование, эффективность, согласованность.
Традиции экономического исследования правил голосования и регламента законодательных органов были заложены в рамках неоинституциональной теории общественного выбора, основоположниками которой являются Дж. Бьюкенен, К. Эрроу, В. Смит, Д. Блэк, К. Мэй. В работах отечественных ученых -В.А. Мау, Р.М. Нуреева, С.Г. Синельникова-Муры-лева, К.И. Сонина, И.В. Трунина, С.Г. Шульгина, Е.Г. Ясина - данные идеи были развиты и адаптированы к особенностям российского политического процесса.
Однако вопросы оценки эффективности до настоящего времени могут быть отнесены к малоисследованным.
Данное направление научной мысли рассматривает отношения, возникающие в процессе подготовки и утверждения законодательных актов с позиций конкуренции индивидов за влияние на принятие политических решений. Это позволяет трактовать их как специфическую форму экономических отношений.
На основании такого подхода нами была разработана приведенная ниже методика, целью которой является исследование регламента работы органов представительной власти с позиций эффективности, поскольку именно регламент определяет условия развития конкурентной среды в рамках механизма принятия политических решений. Следует отметить, что, с нашей точки зрения, данный аспект является неотъемлемым элементом более общей проблемы эффективности государственного регулирования экономики.
В каждом конкретном случае реализация регламента имеет свои особенности, которые определяются предпочтениями участников относительно данного вопроса (например, при использовании одной и той же процедуры закон может быть принят как минимально необходимым числом голосов, так и единогласно, как с поправками, так и без), возможностью образования коалиций и «торговли» между ними, предполагающей принятие компромиссных решений в обмен на поддержку большего числа депутатов.
В соответствии с разработанной методикой, оценка эффективности предполагает анализ процедуры принятия решений, имевшей место в каждом конкретном случае, с точки зрения
1.1. Количества фактически имевших место вариантов законопроекта;
1.2. Распределения голосов участников (депутатов) как в целом, так и в разрезе отдельных фракций.
Распределение голосов в целом по органу представительной власти характеризует степень поддержки конкретных мер государственного регулирования экономики членами представительных органов власти и, следовательно, согласно логике политического процесса в демократических системах, обществе в целом. От степени поддержки непосредственно зависит успешность реализации соответствующих мер.
В свою очередь, фракции объединяют депутатов по партийному признаку, а политические партии являются «проводниками» интересов отдельных социальных групп, обеспечивая участие в полити-
358
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
© Гоголева Т.Н., Мажарова Л.А., 2012
ческом процессе (хотя и опосредованное) широких масс населения.
Различия в предпочтениях депутатов внутри фракции свидетельствуют либо об отсутствии четкой партийной позиции по данному вопросу, либо о наличии противоречий внутри самой фракции. И в том, и в другом случае фракция перестает эффективно играть роль «проводника интересов», и, следовательно, теряется смысл работы представительной власти как коллективного института демократии.
Для количественной оценки распределения голосов в процессе голосования нами были разработаны показатели, базой для которых послужил индекс согласованности (конформизма), используемый при анализе работы представительных органов власти [1, с. 160]:
і = -
I p - q I
тах( р,1 - p)
(1),
где l - индекс согласованности, находящийся в интервале [0, 1]; q - доля проголосовавших «за» в отдельной фракции; p - доля проголосовавших «за» в целом.
На его основе в ходе анализа были разработаны более обобщенные показатели:
1) мера согласованности фракции депутатов за период, которая может быть рассчитана как индекс согласованности в среднем за период работы законодательного органа:
^ (Рм , Чм )
(1а),
где т - количество голосований за период;
2) мера согласованности фракции депутатов по группе вопросов, рассчитываемая, соответственно, как
я
(1б),
где g - количество голосований по законам соответствующей группы.
1.3. Наличие и характер поправок.
Поправки отражают процесс поиска компромисса между предпочтениями участников и могут в значительной степени изменять содержание принятого закона по сравнению с первоначально внесенным законопроектом.
Данная методика была апробирована в ходе оценки эффективности регламента работы органов представительной власти Воронежской области, проведенной на примере принятия законов, формирующих условия внешнеэкономической деятельности в регионе. Исследуемый период охватывает срок полномочий областной Думы IV созыва (20052010 гг.), численность которой составляла 52 депутата, объединенных в четыре фракции: «Единая Россия» (38 депутатов), «Справедливая Россия»
(5 депутатов), КПРФ (6 депутатов), региональный блок «Справедливость» (2 депутата), а также одного независимого депутата.
Из 716 законов, принятых Воронежской областной Думой в 2005-2010 гг., было отобрано 12, прямо или косвенно изменяющих условия внешнеэкономической деятельности на территории области, которые в ходе дальнейшей оценки эффективности выступают объектами анализа [5].
Содержание вышеуказанных законов позволяет достаточно четко разделить их на два вида:
- законы стратегического характера (5 законов за исследуемый период), изменяющие компетенции отдельных субъектов ВЭД и / или определяющие приоритетные направления государственного регулирования данной сферы - то есть изменяющие «правила игры»;
- законы тактического характера (7 законов за исследуемый период), посвященные «оперативным вопросам» государственного регулирования - предоставление прямой государственной поддержки отдельным предприятиям, изменение налогового режима или требований к качеству производимой продукции, привлечение инвестиций в отдельные сферы деятельности.
1.1. Количество вносимых вариантов законопроекта.
В реальном политическом процессе (в части законов, формирующих условия ВЭД в регионе) фактически не встречается ситуация конкуренции альтернативных законопроектов, определенная как более эффективная в рамках априорного анализа, -все 12 исследуемых законов были утверждены голосованием по правилу простого большинства за / против единственного варианта законопроекта.
1.2. Анализ распределения голосов депутатов.
1.2.1. В целом анализ долей голосов, фактически отданных в поддержку каждого из 12 законов, выступающих объектами анализа, показал, что средний процент голосов, фактически отданных в поддержку каждого из исследуемых законов, составляет в среднем 88,5%, что значительно превышает требуемые 50% + 1 голос, что может быть объяснено как совпадением позиций депутатов, принадлежащих к различным фракциям, так и, в большей степени, существованием доминирующей политической силы, которой выступает фракция «Единая Россия», объединяющая 38 депутатов и являющаяся фракцией квалифицированного большинства.
Для законов тактического характера этот показатель на 5,7% выше, чем для законов стратегического характера (см. табл. 1).То есть законы стратегического характера, по сравнению с законами тактического характера, во-первых, в большей степени затрагивают интересы всех групп участников политического процесса (меньше депутатов, воздер-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
359
Таблица 1
Распределение голосов депутатов Воронежской областной Думы*
Название группы % голосов (в среднем по группе)
«за» «против» «воздержались»
Законы стратегического характера 84% 10,4% 3,5%
Законы тактического характера 89,7% 4,8% 5,7%
В целом 88,5% 6,8% 4,7%
* Рассчитано авторами по данным [5].
Таблица 2
Согласованность фракций депутатов в Воронежской областной Думе IV созыва*
Показатель Фракции депутатов
Единая Россия Справедливая Россия КПРФ Справедливость
1. Мера согласованности за период (1а) 0,86 0,81 0,27 0,47
2.1 Мера согласованности депутатов по стратегия. законам (1б) 0,82 0,67 0,19 0,22
2.2 Мера согласованности депутатов по тактич. законам (1б) 0,89 0,89 0,41 0,65
* Рассчитано авторами по данным [5] на основании формул (1а), (1б).
Таблица 3
Процедура утверждения законов, регулирующих ВЭП региона*
Название группы Процедура принятия Всего законов (12)
Приняты в первом чтении Приняты во втором чтении
Законы стратегического 5 5
характера (100%) (100%)
Законы тактического характера 4 3 7
(57%) (43%) (100%)
Всего 4 8 12
(33%) (67%) (100%)
* Рассчитано авторами по данным [5].
жавшихся от голосования), во-вторых, являются более дискуссионными и, в конечном итоге, на момент утверждения в меньшей степени отвечают интересам всех групп участников (больше голосов отдается «против»).
1.2.2 Анализ распределения голосов в разрезе отдельных фракций.
Анализ меры согласованности фракций депутатов продемонстрировал (см.: табл. 2), что мера согласованности фракции депутатов за период является наиболее высокой у фракции «Единая Россия» (которая является фракцией квалифицированного большинства), что свидетельствует о высоком уровне дисциплины внутри фракции (в поддержку принятых законопроектов эта фракция голосовала практически единогласно). Наиболее низким этот показатель является у фракций КПРФ и «Справедливость», что свидетельствует о различиях в позициях членов фракции по рассматриваемым вопросам (единогласного голосования этих фракции как «за», так и «против» утверждаемых законопроек-
тов практически не наблюдается). Фракция «Справедливая Россия» достаточно четко (и практически единогласно) поддерживает законопроекты социального характера, например, обеспечивающие поддержку национальным хозяйствующим субъектам, - это прежде всего законы тактического характера, в то время как по остальным (в том числе законам стратегического характера) демонстрирует отсутствие единой позиции.
Мера согласованности фракций по группам законов стратегического и тактического характера в целом повторяет описанные выше тенденции (то есть является наиболее высокой у фракции «Единая Россия» и стабильно низкой у фракций КПРФ и «Справедливость»). Однако следует отметить, что для законов стратегического характера этот показатель несколько ниже (в среднем по фракциям на
0,06), а для законов тактического характера несколько выше (в среднем по фракциям на 0,05) меры согласованности каждой из фракций за период. Это может быть объяснено тем, что законы
360
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
стратегического характера вызывают большие разногласия внутри самих фракций.
1.3. Анализ внесенных поправок.
Для Воронежской областной Думы характерен довольно высокий процент законов, принимаемых в первом чтении, без поправок (см.: табл. 3). Учитывая наличие фракций, составляющих оппозицию, этот факт свидетельствует не о совпадении позиций депутатов, а о недостаточно активном их участии в процессе законотворчества. В то же время необходимо отметить, что все законы, отнесенные нами к группе законов стратегического характера, приняты во втором чтении, что свидетельствует об их большей дискуссионности.
В целом, исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод, что общей проблемой политического процесса на уровне региона является отсутствие политической конкуренции, которое проявляется в:
- фактическом отсутствии ситуации голосования по нескольким вариантам законопроекта;
- отсутствии четких позиций оппозиционных фракций по ряду вопросов ВЭП;
- незначительном количестве вносимых поправок.
Рекомендацией по повышению эффективности в данном случае может быть стимулирование (вплоть до соответствующей законодательной регламентации) возникновения ситуации конкуренции законопроектов, прежде всего стратегического характера.
Подводя итоги, следует отметить, что представленная выше методика может быть использована для оценки эффективности работы представитель-
ных органов при разработке как экономической политики государства в целом, так и отдельных ее направлений (внешнеэкономической, бюджетной, инвестиционной), причем как на общефедеральном, так и на региональном уровне. По нашему мнению, мониторинг эффективности работы представительных органов и реализация необходимых мероприятий по ее совершенствованию позволит обеспечить разработку экономической политики, в максимальной степени соответствующей интересам общества, и избежать необоснованных издержек, связанных с реализацией неэффективных мер.
Библиографический список
1. Алескеров Ф. Т., Хабина Э.Л. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - 300 с.
2. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора: курс лекций. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005. - 530 с.
3. Регламент Воронежской областной Думы: утвержден постановлением Воронежской областной Думы от 7 декабря 2006 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.vrnoblduma.ru/ index.php?id=36 (дата обращения: 11.05.2010).
4. Устав Воронежской Области: принят областной Думой 25 мая 2006 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.vrnoblduma.ru/ index.php?id=35 (дата обращения: 11.05.2010).
5. Воронежская областная Дума IV созыва. Официальный Сайт Воронежской областной Думы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.vrnoblduma.ru/index.php?id= 1126 (дата обращения: 01.07.2010).
УДК 347.963
Петрова Ольга Николаевна
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
PeOlN@yandex.ru
КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
На основе изучения и анализа теоретической базы и практики применения прокурорами правовых средств по обеспечению законности в сфере местного самоуправления в статье рассматриваются основные их виды и проблемы применения.
Ключевые слова: прокуратура, правовые средства, органы местного самоуправления.
В юридической науке под правовыми средствами прокурорского надзора понимают предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона [12].
Во всех случаях эффективность средств прокурорского надзора зависит от законного, обоснованного, полного и оперативного их использования.
Представляется, что под правовыми средствами, применяемыми органами прокуратуры для обеспечения исполнения законодательства о местном самоуправлении, следует понимать совокупность действий, предусмотренных действующим законодательством, вытекающих из полномочий прокурора в данной области и направленных на достижение целей прокурорского надзора в данной сфере отношений.
© Петрова О.Н., 2012
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
361
