CC BY
92
стратегического характера вызывают большие разногласия внутри самих фракций.
1.3. Анализ внесенных поправок.
Для Воронежской областной Думы характерен довольно высокий процент законов, принимаемых в первом чтении, без поправок (см.: табл. 3). Учитывая наличие фракций, составляющих оппозицию, этот факт свидетельствует не о совпадении позиций депутатов, а о недостаточно активном их участии в процессе законотворчества. В то же время необходимо отметить, что все законы, отнесенные нами к группе законов стратегического характера, приняты во втором чтении, что свидетельствует об их большей дискуссионности.
В целом, исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод, что общей проблемой политического процесса на уровне региона является отсутствие политической конкуренции, которое проявляется в:
- фактическом отсутствии ситуации голосования по нескольким вариантам законопроекта;
- отсутствии четких позиций оппозиционных фракций по ряду вопросов ВЭП;
- незначительном количестве вносимых поправок.
Рекомендацией по повышению эффективности в данном случае может быть стимулирование (вплоть до соответствующей законодательной регламентации) возникновения ситуации конкуренции законопроектов, прежде всего стратегического характера.
Подводя итоги, следует отметить, что представленная выше методика может быть использована для оценки эффективности работы представитель-
ных органов при разработке как экономической политики государства в целом, так и отдельных ее направлений (внешнеэкономической, бюджетной, инвестиционной), причем как на общефедеральном, так и на региональном уровне. По нашему мнению, мониторинг эффективности работы представительных органов и реализация необходимых мероприятий по ее совершенствованию позволит обеспечить разработку экономической политики, в максимальной степени соответствующей интересам общества, и избежать необоснованных издержек, связанных с реализацией неэффективных мер.
Библиографический список
1. Алескеров Ф. Т., Хабина Э.Л. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - 300 с.
2. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора: курс лекций. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005. - 530 с.
3. Регламент Воронежской областной Думы: утвержден постановлением Воронежской областной Думы от 7 декабря 2006 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.vrnoblduma.ru/ index.php?id=36 (дата обращения: 11.05.2010).
4. Устав Воронежской Области: принят областной Думой 25 мая 2006 г. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.vrnoblduma.ru/ index.php?id=35 (дата обращения: 11.05.2010).
5. Воронежская областная Дума IV созыва. Официальный Сайт Воронежской областной Думы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.vrnoblduma.ru/index.php?id= 1126 (дата обращения: 01.07.2010).
УДК 347.963
Петрова Ольга Николаевна
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
PeOlN@yandex.ru
КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
На основе изучения и анализа теоретической базы и практики применения прокурорами правовых средств по обеспечению законности в сфере местного самоуправления в статье рассматриваются основные их виды и проблемы применения.
Ключевые слова: прокуратура, правовые средства, органы местного самоуправления.
В юридической науке под правовыми средствами прокурорского надзора понимают предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона [12].
Во всех случаях эффективность средств прокурорского надзора зависит от законного, обоснованного, полного и оперативного их использования.
Представляется, что под правовыми средствами, применяемыми органами прокуратуры для обеспечения исполнения законодательства о местном самоуправлении, следует понимать совокупность действий, предусмотренных действующим законодательством, вытекающих из полномочий прокурора в данной области и направленных на достижение целей прокурорского надзора в данной сфере отношений.
© Петрова О.Н., 2012
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
361
Одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры и основой, на которой должна строиться вся «общенадзорная» работа прокуратуры, является надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Невозможно обеспечить соблюдение законности в правоприменительной практике без решения задачи соответствия закону нормативной базы местного уровня.
Нормотворческая и правоприменительная деятельность органов местного самоуправления создаёт особый правовой режим на территории муниципального образования, обеспечивает законность, именно поэтому соответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации имеет большое значение для обеспечения единого правового пространства в России.
Поэтому наиболее важным направлением надзора в сфере местного самоуправления становится надзор за законностью муниципальных правовых актов.
В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 155 от 2 октября 2007 года «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» [4] прокурорам городов и районов необходимо принимать меры по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления.
В рамках реализации приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 144 от 17 сентября 2007 года «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшению взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» [3] прокуроры городов и районов более активно участвуют в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Становится важным такое направление деятельности прокуроров городов и районов, как организация работы по систематическому поступлению в прокуратуру правовых актов органов местного самоуправления, а также их проектов.
В первую очередь органы прокуратуры нацелены на предупреждение принятия незаконных муниципальных актов.
Представляется необходимым внести изменения в ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], закрепив обязанность направления проектов правовых актов органов местного самоуправления в органы прокуратуры. Особенно это
касается актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих своё действие на всех или многих граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании.
Следует также помнить, что на сегодняшний день органы местного самоуправления вправе не учитывать мнение прокурора при принятии акта, а заключение носит рекомендательный характер. Представляется необходимым закрепить ответственность за невыполнение требований прокурора, внесённых до принятия правового акта.
Эффективным средством воздействия на муниципальное нормотворчество во многих регионах России является подготовка и распространение «модельных» правовых актов. Однако в данном случае появляется и другая проблема - «копирование» данного «модельного» акта без должной работы над его содержательной частью.
Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления рассматривают модельный акт не просто в качестве образца, требующего переработки применительно к условиям конкретного муниципального образования, а как проект правового акта, требующий его одобрения [13].
Статья 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1] даёт право прокурорам участвовать в заседаниях органов местного самоуправления. Такое взаимодействие на нормотворческой стадии позволяет сократить число принятых незаконных правовых актов.
При этом в одних случаях участие прокурора заключается в виде наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законности, оценке работы, выполненной прокуратурой и другими правоохранительными органами. В иных случаях, при рассмотрении внесённых прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов, в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие даёт право прокурору выступить на заседаниях, дать анализ правонарушений, поддержать внесённые им акты реагирования.
В 2010 году прокурорами Центрального федерального округа (далее - ЦФО) дано свыше 54 тыс. заключений по проектам нормативных актов органов местного самоуправления, свыше 5 тыс. из них содержали замечания в связи с допущенными нарушениями закона. Большинство этих замечаний учтено органами местного самоуправления [9]. Также прокурорами подготовлено 524 модельных акта.
Одной из главных причин возникновения проблем в муниципальном нормотворчестве видится низкая квалификация управленческого состава органов местного самоуправления. Далеко не все муниципалитеты имеют сильные юридические службы. Один из способов решения существующих проблем - повышение уровня правовой грамотности.
Статистика Минрегиона России говорит о том, что в городских поселениях работают в среднем 1013 муниципальных служащих. В 6 тыс. сельских поселений (31% от общего количества сельских поселений) количество муниципальных служащих составляет не более двух человек. Данная ситуация является следствием отсутствия квалифицированных специалистов [8].
В. Басаргин, министр регионального развития РФ, в докладе на совещании в Генпрокуратуре России вопрос подготовки кадров для местного самоуправления определил приоритетной задачей.
Так, в 2010 году подготовку и повышение квалификации прошло более 5 тыс. специалистов сельских органов местного самоуправления. Наиболее налажена работа по повышению квалификации муниципальных служащих в Ростовской, Вологодской, Белгородской областях [7].
Основной причиной включения в правовые акты положений, нарушающих нормы законодательства, видится отсутствие у должностных лиц органов местного самоуправления глубоких знаний действующего законодательства.
Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что одной из основных задач органов прокуратуры остаётся консультативная и правовая помощь местной власти, в том числе и при подготовке проектов нормативных актов [14].
Генпрокурор России дал указание подчинённым регулярно информировать муниципалов о касающихся их работы изменениях федерального законодательства [11].
Актуальным является вопрос реализации статьи 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающей, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Данное право реализуется прокурорами во исполнение требований приказа Генерального прокурора № 243 от 24 ноября 2008 года «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» [5].
Сложности возникают в связи с тем, что в федеральном законодательстве не урегулирован вопрос наделения уставами муниципальных образований районных прокуроров правом правотворческой инициативы.
В целях улучшения правотворческой деятельности прокуроры направляют в представительные органы местного самоуправления предложения о внесении в уставы муниципальных образований норм, предоставляющих право правотворческой инициативы прокурору района. Принятие данной нормы соответствует положению ч. 1 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако в некоторых случаях органы местного самоуправления муниципальных образований отказывают прокурорам в предоставлении им права правотворческой инициативы.
Прокурорами ЦФО в 2010 году внесено в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления около 700 предложений о разработке нормативных актов. Направлено свыше 11 тыс. представлений, информационных писем, предложений о принятии и изменении нормативных актов, большинство из которых учтено. Подготовлено более тысячи проектов актов [10].
В случае выявления несоответствия положений правовых актов органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдение ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения.
На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления.
Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления -на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращённый срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Но, как показывает практика, органы местного самоуправления могут и отклонить протест прокурора, и опротестованный акт может продолжить действовать до тех пор, пока не будет дана оценка этому акту судом [6].
В юридической науке неоднократно высказывалось мнение о необходимости дополнения п. 1 ст. 23
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 1, 2012
363
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» положением о приостановлении действия акта после применения протеста.
Это представляется абсолютно верным, особенно в сфере исполнения законодательства о местном самоуправлении, так как незаконный правовой акт нарушает права и интересы не только государства, но и граждан муниципального образования.
Закон предоставляет возможность прокурору обратиться в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления.
На основании ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурором вносится представление об устранении нарушений закона, которое подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
На основании статьи 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Сущность предостережения состоит в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу местного самоуправления, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены.
Таким образом, на сегодняшний день, системный надзор за законностью в сфере местного самоуправления - важнейшее направление деятельности прокуратуры.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. - 18.02.1992. - № 39.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 8.10.2003. - № 202.
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшению взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», раздел «Законодательство».
4. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС «Консультан-тПлюс», раздел «Законодательство».
5. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» // СПС «Консультант-Плюс», раздел «Законодательство».
6. Антонова Н.А. Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. - 2009. - № 7.
7. Басаргин В. До 2020 года в развитие сельских поселений будет вложено 310 миллиардов рублей // Муниципальная власть. - 2011. - № 1.
8. Басаргин В. О проблемах взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2011. - № 1.
9. Горшенина О.В. Органы прокуратуры и местного самоуправления ищут точки взаимопонимания [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:bujet.ru
10. Лапицкий В.Г. Организация взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления // Практика местного самоуправления. -2011. - № 8.
11. Практика проверок органов местной власти со стороны прокуратуры может быть пересмотрена // Муниципальная власть. - 2011. - № 1.
12. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / под общ. ред. А.Н. Савенкова. -М., 2006.
13. ТихомировЮ., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. - 2008. - № 7.
14. Чайка Ю. «Генпрокуратура России постарается определить критерии прокурорского вмешательства» // Муниципальная власть. - 2011. - № 1.
