CC BY
258
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Сослан Хазбиевич ДЖИОЕВ,
профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор lab.kpsd@msal.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРОВ
Аннотация. В статье обоснован вывод о том, что в последнее время возрастает роль участия прокурора в правотворческой деятельности. Прокурор уже на стадии подготовки проектов правовых актов может добиться устранения нарушений законов, что позволяет снизить не только нагрузку на надзорные подразделения органов прокуратуры, но и, что особенно важно, объем работы по опротестованию незаконных правовых актов и их судебному оспариванию. Это в конечном итоге положительно влияет на формирование единого правового пространства в России и ее субъектах. На основе анализа действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность прокуратуры на разных уровнях, ведомственных приказов и сложившейся практики в сфере участия прокурора в правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, показана необходимость определения эффективных форм участия прокурора в правотворческой деятельности. Ключевые слова: прокурорская деятельность, правотворчество, право законодательной инициативы, формы участия прокурора в правотворчестве, проекты нормативных правовых актов, законотворческие органы, взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.60.8.040-046
© С. Х. Джиоев, 2019
S. Kh. DZHIOEV, Professor of the Department of Judicial and Prosecutorial Investigative Activities of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor lab.kpsd@msal.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 SOME DIRECTIONS OF IMPROVEMENT OF THE LEGISLATIVE REGULATION OF THE PROSPECTS OF PROSPECTS Abstract. The article substantiates the conclusion that recently the role of the participation of the prosecutor in law-making has been growing. Already at the stage of preparation of draft legal acts, the prosecutor can achieve
тз
L-—^ i,
elimination of violations of laws, which reduces the burden not only on the supervisory units of the prosecution authorities, but, most importantly, reduces the amount of work involved in the appeal of illegal legal acts and their judicial challenge. This ultimately positively affects the formation of a single legal space in Russia and its subjects. Based on the analysis of the current regulatory legal acts regulating the activities of the prosecutor's office at various levels, departmental orders and prevailing practice in the field of participation of the prosecutor in law-making activities at the level of constituent entities of the Russian Federation and local authorities, the need for determining effective forms of participation of the prosecutor in law-making activities is shown. Keywords: prosecutorial activity, law-making, law of legislative initiative, forms of participation of the prosecutor in law-making, draft regulatory legal acts, law-making bodies, interaction of the prosecutor's office with local authorities.
Участие прокурора в правотворческой деятельности, его цели, задачи, принципы и другие аспекты данного направления прокурорской деятельности последние два десятка лет часто выступают предметом монографических исследований теоретиков и не оставляют без пристального внимания правоприменителей. Научный и практический интерес объясняется прежде всего сложившейся практикой участия прокурора в правотворческой деятельности, одной из проблемных сторон которой является вопрос о наделении или ненаделении прокуроров соответствующих уровней правом законодательной инициативы.
Правотворчество в теории права рассматривается как деятельность по принятию, изменению (совершенствованию) и отмене юридических норм. Оно направлено на формирование правовых основ общества и государства и включает в себя подготовку и принятие в установленном законом порядке нормативных правовых актов. Субъектами данной деятельности выступают государственные органы (прежде всего — законодательной и исполнительной власти), негосударственные структуры, которые наделены соответствующими полномочиями,
П
а также граждане, если закон принимается путем референдума.
Органы прокуратуры, участвуя в правотворческой деятельности, основанной П
на определенных принципах, реализуют правозащитную функцию и одновремен- рр
но обеспечивают верховенство закона. РА
Исследователи1 обращают внимание на тот факт, что Конституция РФ 1993 г П1
не наделяет Генерального прокурора РФ или Генеральную прокуратуру РФ пра- □ ш I
--Е|1
1 См., например: Жидких А. А. Правовые и организационные основы участия прокурату- Д ^ I
ры в реализации правотворческой функции : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011 ; Залуж- ПП^
—I у 1
ная И. А. Деятельность прокурора по реализации права законодательной инициативы §Д □
в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Россий- IБ1
ской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013 ; Шобухин В. Ю. К вопросу о консти- □ □ §
туционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право: 551
образование, практика, наука. 2015. № 4. С. 73—76 ; Ковин В. А. Участие прокуратуры ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
вом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), что нельзя сказать о Конституции СССР 1977 г., которая закрепляла право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР (ст. 113). Заметим, что Конституция РСФСР 1978 г. наделяла таким правом Прокурора РСФСР (ст. 108). Конституции союзных республик бывшего СССР также закрепляли за прокурорами республик право законодательной инициативы.
На этом фоне привлекательными представляются конституции и уставы абсолютного большинства субъектов РФ (по данным некоторых авторов — 80 субъектов2), которые закрепляют за прокурорами субъектов РФ право законодательной инициативы, т.е. возможность вносить законопроект в соответствующий законодательный орган. Примечательно, что Конституционным Судом РФ указанные нормы субъектов не признаны противоречащими Конституции РФ.
Таким образом, участие прокуроров в законотворческой деятельности на региональном уровне получило нормативное закрепление. Прокуроры субъектов РФ имеют право самостоятельно вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих законодательных органов. Такому праву корреспондирует обязанность законодательного органа рассмотреть и принять решение по внесенному законопроекту.
Исходя из содержания ст. 104 Конституции РФ приходится констатировать, что совершенно иное положение у Генерального прокурора РФ, его обращение с соответствующим предложением рассматривается законодателем в обычном порядке. Так, для принятия разработанного Генеральным прокурором РФ проекта закона или поправок к уже действующему закону в соответствии с законодательством он, как и любой гражданин Российской Федерации, должен обратиться в один из органов, обладающих согласно Конституции РФ правом законодательной инициативы.
В связи с этим поддерживается мнение В. Ю. Шобухина, который считает закрепление на конституционном уровне за Генеральным прокурором РФ права законодательной инициативы и справедливым, и закономерным3.
Предложение о закреплении за Генеральной прокуратурой РФ или Генеральным прокурором РФ права законодательной инициативы поддерживается многими учеными и практиками. На наш взгляд, сложившаяся ситуация настоятельно требует внесения в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, а также Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» соответствующих законодательных изменений, необходимых не для повышения статуса органов прокуратуры, а с целью совершенствования осуществления одной из функций прокуратуры — правотворческой деятельности.
в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления // URL: http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=17&art=4421 (дата обращения: 10.10.2017).
2 См.: Шалумов М. С., Шалумова Н. Э. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5 ; Богдашкина Г. А. Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления как один из способов обеспечения законности // Экономика, педагогика, право. 2016. № 2.
3 Шобухин В. Ю. Указ. соч. С. 75—76.
73
L-—^ Ii
В соответствии с законодательством на прокурора возлагается обязанность участвовать в правотворческой деятельности, в частности, в ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» имеется прямое указание на участие прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, а в ст. 9 этого же документа закреплено право прокурора «вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов», если в ходе осуществления своих полномочий прокурором будет установлена необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов4.
Общие цели деятельности прокуратуры, каковыми являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, являются значимыми факторами, которые обусловливают участие органов прокуратуры в правотворчестве.
Важное значение в обеспечении эффективности осуществления прокурорскими работниками правотворческой деятельности имеют приказы Генеральной прокуратуры РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормот-ворческой деятельности органов местного самоуправления»5, которые служат правовой основой участия прокуроров субъектного и муниципального уровней в правотворческой деятельности. Несмотря на наличие достаточной правовой базы для осуществления правотворческой деятельности, Генеральная прокуратура РФ обращает внимание на то, что «не все прокуроры, наделенные консти-
П
туциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной
инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования П нормативной базы в развитие федерального законодательства»6.
В юридической литературе отмечается многообразие форм участия прокуроров в правотворческой деятельности. Достаточно эффективными формами, как П1 мы полагаем, являются: участие в подготовке проектов нормативных правовых ОщН актов; участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых пЦ<
актов; внесение в органы, обладающие правом законодательной инициативы, тИт
Д%
--nnm
4 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» шД0 (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. j [П Н 1992. № 8. Ст. 366.
5 СПС «КонсультантПлюс». SSÜ
6 URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 10.10.2017). ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
предложений о принятии новых нормативных правовых актов, об отмене действующих нормативных правовых актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок); проведение правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов; осуществление мониторинга соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам; подготовка информационных писем о необходимости принятия или приведения в соответствие федеральному законодательству нормативных правовых актов и другие. Причем, в рамках одной формы участие в правотворческой деятельности может осуществляться в нескольких направлениях. К примеру, участие прокурора в подготовке проектов нормативных правовых актов осуществляется по следующим направлениям: «внесение предложений о необходимости правового регулирования и его развития; содействие субъектам правотворчества в разработке проектов правовых актов и инициативная подготовка в пределах компетенции нормативных правовых актов; участие в разработке международных договоров Российской Федерации, подготовке соглашений с компетентными органами других государств и международными организациями»7.
Среди ученых-юристов нет единого мнения по вопросу отнесения проведения правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов к формам участия прокурора в правотворческой деятельности. Некоторые авторы не признают формой участия прокурора в правотворческой деятельности опротестование незаконных нормативных правовых актов и участие в рассмотрении протестов и представлений федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления. Так, А. И. Гальченко, Р. Р. Абляскин и другие считают необоснованным отнесение некоторыми авторами вышеперечисленной деятельности к формам участия прокуратуры в правотворческой деятельности8. Н. П. Дудин и И. И. Головко придерживаются противоположной точки зрения, рассматривая указанные направления как формы участия прокурора в правотворческой деятельности9.
Поддерживая частично позицию последних, заметим, что в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 17.09.2007 № 144 осуществление правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления отнесено к сфере правотворческой деятельности прокуратуры. Однако принесение протеста на незаконные нормативные правовые акты и участие в его рассмотрении соответствующих органов, все же следует отнести к надзорной деятельности прокуратуры, поскольку надзор осуществляется на соответствие действующих правовых актов нормам, имеющим более высокую юридическую силу. В отличие от надзора, правотворчество связано с деятель-
7 Дудин Н. П., Головко И. И. Указ. соч. С. 8—9.
8 См., например: Гальченко А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы // Lex Russica. 2014. № 11 ; Абляскин Р. Р. Функция участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности // Universum: Экономика и юриспруденция : электрон. научн. журнал. 2017. № 6 (39).
9 Дудин Н. П., Головко И. И. Указ. соч. С. 12—13.
73
L-—^ Ii
ностью, направленной на совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, принятие нормативных правовых актов в точном соответствии с Конституций РФ и иными действующими законами.
Нельзя не заметить, что, рассматривая отдельные аспекты участия прокурора в правотворческой деятельности, исследователи акцентируют внимание на вопросе о взаимодействии органов прокуратуры с органами местного самоуправления. И это понятно, поскольку наибольшее количество нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству, принимают и издают именно органы местного самоуправления. В связи с этим имеется необходимость в деятельном участии органов прокуратуры в нормотворческом процессе органов местного самоуправления. Такое участие может быть обеспечено посредством проведения прокурором консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, инициирования разработки проекта и прочей деятельности, однако в большинстве регионов отмечается отсутствие налаженной совместной работы между органами местного самоуправления и органами прокуратуры.
Проведенный анализ показывает, что в процессе взаимодействия у органов прокуратуры и органов местного самоуправления возникают определенные трудности, которые могут быть связаны с вопросами, например, организационного характера (сроков проведения заседания, невозможностью присутствия прокурора на заседании в муниципальном образовании, срочностью принятия решений, практикой ведения регистра и др.), что приводит часто к принятию актов без получения заключения органов прокуратуры. Органы прокуратуры и органы местного самоуправления зачастую расходятся во мнении, какие акты должны быть отнесены к нормативным, а какие нет. Как результат разногласий — не все проекты нормативных актов представляются в органы прокуратуры для предварительной экспертизы.
С учетом изложенного, полагаем целесообразным предусмотреть в уставах муниципальных образований норму, закрепляющую за прокурорами городов и районов право нормотворческой инициативы в представительных органах. В целях улучшения взаимодействия в сфере обеспечения законности нормативных правовых актов, полноты правового регулирования и создания единого правового
П
пространства необходимо внедрить во всех муниципальных образованиях оправдавший себя в ряде субъектов РФ10 опыт заключения прокуратурой с главами К муниципальных образований соглашения о взаимодействии, в котором должны найти отражение в том числе положения, обеспечивающие представление прокурору всех проектов муниципальных нормативных актов до их принятия, а также ПI в течение установленного в соглашении срока уже принятых актов, для изучения □ ш I их на предмет соответствия действующему законодательству. пЦЦУ
Следует отметить, что некоторые прокурорские работники придерживают- т^1
ся позиции, согласно которой правотворческая деятельность для прокуратуры,
ППЕ
хотя и важна по своему значению, но не является главной; прокуратура в первую ВД □ очередь является надзорным органом, поэтому прокуроры в основном должны нгпН
НО
□ □Ш
10 См.: Загидуллин Р. И. Участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов
местного самоуправления // Законность. 2014. № 6. ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
заниматься надзорной деятельностью, а заниматься правотворческой деятельностью нет необходимости11.
Бесспорно, правотворчество не должно превалировать над основной деятельностью — надзорной, вместе с тем значение участия прокуроров в правотворчестве нельзя недооценивать. Прокурор уже на стадии подготовки проектов или принятия правовых актов может добиться устранения нарушений принципа законности в правотворчестве (в части непротиворечия принимаемых норм действующему законодательству), что в конечном итоге позволит снизить нагрузку на надзорные подразделения органов прокуратуры и, что особенно важно, объем работы по опротестованию незаконных правовых актов и их судебному оспариванию.
Подводя итог, отметим положительное влияние участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности на формирование единого правового пространства в России и ее субъектах.
Очевидно, это направление прокурорской деятельности нуждается в дальнейшем развитии (как в теоретической, так и в практической плоскости).
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Абляскин Р. Р. Функция участия прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности // Universum: Экономика и юриспруденция: электрон. научн. журнал. — 2017. — № 6 (39).
2. Богдашкина Г. А. Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления как один из способов обеспечения законности // Экономика, педагогика, право. — 2016. — № 2.
3. Гальченко А. И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы // Lex Russica. — 2014. — № 11.
4. Жидких А. А. Правовые и организационные основы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2011.
5. Загидуллин Р. И. Участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. — 2014. — № 6.
6. Залужная И. А. Деятельность прокурора по реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2013.
7. Ковин В. А. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления // URL: http:// www.justicemaker.ru/ (дата обращения: 10.10.2017).
8. Шалумов М. С., Шалумова Н. Э. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 5.
9. Шобухин В. Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры // Российское право: образование, практика, наука. — 2015. — № 4.
11 См.: Богдашкина Г. А. Указ. соч.
