CC BY
132
УДК 342.5
ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ ЧЕТВЕРТОГО И ПЯТОГО СОЗЫВОВ
© 2009 Е. Ю. Подосинников
канд. полит. наук, доц. каф. государственного и муниципального управления e-mail: [email protected]
Курский институт менеджмента, экономики и бизнеса
Настоящая статья посвящена исследованию деятельности Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации четвертого и пятого созыва. В статье предлагаются к рассмотрению различные аспекты действующего законодательства в сфере законотворчества, анализируются механизмы законодательного процесса в России.
Ключевые слова: Государственная дума, принятие политических решений, аппарат фракции, Совет Думы, Управление по внутренней политике, Государственно-правовое управление, Экспертное управление Государственной думы Российской Федерации, индексы влияния: Шейпли-Шубика и Банжафа.
Государственная Дума является одним из центральных органов государственной власти в Российской Федерации. Без Государственной думы не может быть осуществлен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Она выполняет три главные функции: законотворческую, контрольную и представительную. Политические решения, принимаемые нижней палатой парламента, являются основополагающими в жизни общества, оказывают непосредственное влияние на функционирование государственных и негосударственных институтов, определяют характер развития страны в целом. Дума инициирует целый ряд политических решений, обретающих различную форму: конституционные федеральные законы, федеральные законы, внесение изменений в существующие конституционные и федеральные законы, постановления Г осударственной думы, парламентские и простые депутатские запросы [Краснов 2004]. В современной ситуации, когда в нашей стране сформировался полу-президентский стиль правления, а традиции парламентаризма в России невелики, рассмотрение места и роли Государственной Думы в политической системе РФ, а также особенностей механизмов законодательного процесса является актуальной темой для исследования.
Процесс принятия политических решений в Государственной думе каждого созыва имеет свои отличительные черты. Если в Государственной думе первого, второго и третьего созывов активное участие в процессе принятия политических решений принимали депутаты всех фракций и партий, представленных в парламенте, имея относительно равные шансы быть услышанными, то начиная с четвертого созыва одна политическая партия установила полный контроль над законодательным процессом [Подосинников 2006], что наглядно демонстрируют диаграммы партийной принадлежности депутатов Государственной Думы IV и V созывов (см. рис. 1).
Справедливая Россия - 38; 8%
Рис. 1. Партийная принадлежность депутатов Государственной думы IV (по состоянию на 28.01.2004 года) и V созывов
Убедительные победы «Единой России» на парламентских выборах 2003 и 2007 годов превратили парламент из «места для дискуссий», органа, в котором доминировал принцип «коллегиальности» при принятии решений, в «место для эффективной государственной деятельности», в законодательный орган государственной власти, в котором начал превалировать принцип «иерархичности».
Впервые в российской истории после победы «Единой России» на выборах 2003 года одна политическая партия получила квалифицированное большинство голосов, что давало ей право действовать в одностороннем порядке, в том числе вносить изменения в Конституцию РФ. Состоявшиеся в конце 2003 года выборы депутатов Государственной думы ФС РФ изменили соотношение сил в нижней палате российского парламента. Это проявилось не только в уходе с парламентской сцены ряда коллективных политических акторов и уменьшении числа депутатских объединений, но и в изменении структуры сил и, соответственно, возможностей для влияния на принятие политических решений. В настоящее время Государственная дума представляет собой монолитную среду, в которой не только простое (230 голосов), но и конституционное или квалифицированное большинство (300 голосов) сосредоточено в руках единственной политической партии. В результате прочие политические партии, даже представленные в парламенте, утратили влияние на принятие решений.
В выборах 2 декабря 2007 года принимали участие 11 политических партий, при этом явка на выборы составила 63,78 % Гhttp://www.cifrf.rul. Пройти в новый парламент, преодолев 7-процентный порог, смогли 4 партии (Единая Россия, КПРФ, ЛДПР и Справедливая Россия), как и на выборах 2003 года, когда действовал 5-процентный порог (Единая Россия, КПРФ, ЛДПР и Родина). Прошедшие в парламент партии Единая Россия, КПРФ, ЛДПР и Справедливая Россия получили 315, 57, 40 и 38 депутатских мест соответственно (см. табл.).
Результаты выборов 2 декабря 2007 года в Государственную думу V созыва (по данным ГД ФС РФ - www.duma.gov.ru)
Партия Число голосов Доля голосов, в % Число депутатских мандатов Индекс влияния Шейпли- Шубика Индекс влияния Банджафа
Демократическая партия России 89 780 0,13 - - -
Единая Россия 44 714 241 64,30 315 1 1
Коммунистическая партия РФ 8 046 886 11,57 57 0 0
СПС 669 444 0,96 - - -
Либеральнодемократическая партия России 5 660 823 8,14 40 0 0
Российская демократическая партия «Яблоко» 1 108 985 1,59 - - -
Партия патриотов России 615 417 0,89 - - -
Аграрная партия России 1 600 234 2,30 - - -
Партия «Гражданская сила» 733 604 1,05 - - -
Партия социальной справедливости 154 083 0,22 - - -
Справедливая Россия 5 383 639 7,74 38 0 0
Сопоставляя выборы 2003 и 2007 годов, можно отметить некоторые изменения. В парламентских выборах в 2003 году принимали участие 23 политические партии и предвыборных блока, а явка была на уровне 55,75 %. С учетом избранных по одномандатных округам депутатов в предыдущем парламенте присутствовали представители 12 политических партий и блоков, тогда как в новой Государственной думе партийное представительство сократилось до 4 партий. Вместе с тем прошедшие в новую Думу партии представляют 91,75 % избирателей, пришедших на выборы, тогда как в 2003 году уровень представительства составлял 87,09 % [Там же]. Эти даные позволяют с уверенностью говорить о действенности принятых в 2004-2007 годах мер по консолидации российской политической системы.
Рассматривая особенности деятельности и принятия решений в Государственной думе IV и V созывов, нельзя не затронуть вопрос оценки влияния депутатских групп. В зависимости от своего размера некоторые депутатские объединения оказываются более влиятельными, иногда даже обладают правом принятия единоличных решений или правом вето на решения остальных фракций и депутатских групп, тогда как другие депутатские объединения совсем не оказывают влияния на принятие решения. Однако было бы ошибкой полагать, что степень влияния объединения строго пропорциональна числу имеющихся у него голосов. Скорее уровень влияния связан с вероятностью, с которой фракция или депутатская группа может воздействовать на результат принятия решения [БИар1еу 1953].
Данный подход нашел развитие в большом числе индексов влияния, среди которых наиболее известны индексы Шейпли-Шубика и Банжафа [БИар1еу 1954; Ба^ИаГ 1965]. Эти работы стали основой для большого числа исследований, которые были направлены на создание эффективных алгоритмов расчетов индексов и их сопоставление, а также разработку и расчет новых индексов и их практическое использование [Алескеров http://www.duma-digest.rul.
Индекс Банжафа пропорционален числу минимальных выигрывающих коалиций, в которых участие фракции или депутатской группы является решающим для ее сохранения. Индекс Банжафа является показателем влияния партии в данном парламенте, то есть оценивает её возможность влиять на исход голосования. Он основан на вычислении доли коалиций, в которых партия является ключевой. Индекс Шейпли-Шубика пропорционален числу последовательностей формирования коалиций, в которых вхождение фракции или депутатской группы в коалицию оказывается решающим для успеха коалиции [Данков 2004]. Индекс Шейпли-Шубика имеет очень похожую логику с индексом Банжафа. Он вычисляет влияние отдельных партий при помощи отношения между коалициями, в которых партия является ключевой ко всем выигрывающим коалициям. Однако, в отличие от индекса Банжафа, индекс Шейпли-Шубика приписывает коалициям разный вес в зависимости от их размера.
В основе индексов лежат различные концепции формирования и распада коалиции. В первом случае предполагается, что депутатские объединения входят в коалицию в некотором порядке и не могут покинуть ее, тогда как во втором случае объединения могут свободно входить в коалицию и покидать ее. Тем самым закладывается различие во времени: первый индекс описывает влияние фракции или депутатской группы на этапе формирования коалиции, тогда как второй - уже после формирования и сохранения от распада минимальной выигрывающей коалиции.
Интересно, что слияние депутатских объединений, с соответствующим уменьшением их числа и перераспределением голосов, часто уменьшает индекс влияния сливающихся объединений, что является одной из причин, препятствующих формированию устойчивых коалиций. Имеет место и обратный эффект: слияние фракций и депутатских групп может увеличивать индекс влияния остальных объединений. Не менее интересен эффект включения одного или более новых депутатских объединений, в результате чего индекс влияния по меньшей мере одного из ранее присутствовавших объединений скорее увеличится, чем уменьшится или сохранится неизменным. Третий эффект связан с несовместимостью фракций или депутатских групп, не позволяющей им одновременно вступать в коалиции: индекс влияния конфликтующих объединений может увеличиваться за счет сокращения индекса влияния остальных объединений. Этот эффект, как и первый, создает стимулы, препятствующие формированию коалиций [Brams 1975]. Разумеется, все вышеперечисленные эффекты имеют место при отсутствии «диктатора» - депутатского объединения, которое единолично располагает числом голосов, достаточным для принятия решения.
Индексы влияния Шейпли-Шубика и Банжафа для избранных в парламент политических партий, для решений, требующих как простого, так и конституционного большинства, в точности повторяют аналогичные показатели в предыдущей IV Думе, где у Единой России также было конституционное большинство - 306 депутатов (см. табл.).
В настоящее время в Государственной думе все решения могут быть единолично приняты единственным депутатским объединением, так что остальные политические силы, даже представленные в парламенте, лишены возможности влиять на принятие решений, что исключает возможность и необходимость «торговли голосами» при рассмотрении вопросов на пленарных заседаниях.
Первые действия единороссов были направлены на изменение ряда ключевых положений Регламента Государственной думы с целью изменить алгоритм принятия решений и поставить законодательный процесс под абсолютный контроль руководства партии «Единая Россия». Всего за период 2003-2009 годы в Регламент Государственной думы постановлениями ГД ФС РФ были внесены 52 изменения [Регламент ГД].
Результатом политики, проводимой единороссами в начале работы Государственной думы IV созыва, стало изменение баланса влиятельности ключевых внутридум-ских институтов: Совета Думы, комитетов, депутатских групп и межфракционных депутатских объединений (см. рис. 2).
Председатель ГД
Совет ГД
Первый заместитель Председателя ГД
Заместители Председателя ГД
ФРАКЦИЯ ФРАКЦИЯ ФРАКЦИЯ ФРАКЦИЯ
Всероссийской политической партии ЕДИНАЯ РОССИЯ' Коммунистической партии Российской Федерации ‘Либерально-демократическая партия России’ ■СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: 1 РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ7
КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ГД
АППАРАТ ГД
Руководство Аппарата ГД Секретариаты Руководства ГД Секретариат Руководителя Аппарата ГД Аппараты фракций в ГД Аппараты комитетов ГД Управления Аппарата ГД
-
Рис. 2. Структура Государственной думы (www.duma.gov.ru)
Первые изменения коснулись Совета Думы - постоянно действующего коллегиального органа, созданного для подготовки и предварительного рассмотрения организационных вопросов. В состав Совета Думы первого, второго и третьего созывов входили руководители депутатских объединений и Председатель Думы. Таким образом, орган обеспечивал равное, вне зависимости от их численности, представительство депутатских фракций и групп, помогая согласовывать позиции депутатских объединений по организационным вопросам и принимать компромиссные решения. Кроме того, Совет обеспечивал коллегиальный контроль со стороны всех депутатских объединений за
работой выборной администрации Думы в лице Председателя нижней палаты и его заместителей, а также за возможным административным влиянием на деятельность Думы [Нисневич 2007].
После внесения изменений в Регламент Государственной думы [Постановление ГД 2003] в состав Совета Думы стали входить: с правом решающего голоса - Председатель Государственной думы и его заместители; с правом совещательного голоса -председатели комитетов Государственной думы. В случае если законопроект не находит поддержки большинства членов Совета Думы с правом решающего голоса, его рассмотрение на пленарном заседании переносится, и такое может происходить годами, пока не будут согласованы все интересы основных парламентских групп влияния.
Примечателен тот факт, что, несмотря на то что в Думе четвертого созыва все посты председателей комитетов занимали представители «Единой России», председатели комитетов были лишены права решающего голоса на Совете Думы. Лишение председателей комитетов права решающего голоса при голосовании по организационным вопросам на Совете Думы, главный из которых - попадание законопроекта в повестку пленарного заседания палаты, преследовало цель снизить их лоббистский потенциал, а также установить полный контроль над процессом принятия решений в Государственной думе со стороны партийного руководства «Единой России».
Не менее важные изменения в Регламенте Г осударственной думы коснулись порядка создания депутатских групп и объединений. Организационный порядок создания таких групп вначале был значительно усложнен. Депутатская квота, необходимая для создания таких групп, была существенно увеличена с 35 до 55 человек. А после принятия поправок в избирательное законодательство и перехода на пропорциональную систему выборов надобность в иных депутатских группах и объединениях, кроме фракций, отпала.
Вместо депутатских групп и объединений, с учетом подавляющего доминирования депутатов от «Единой России», в Регламент Г осударственной думы было внесено положение [Постановление ГД 2008] о возможности создания внутри фракции, численный состав которой превышает сто человек, внутрифракционных групп. Численность последних не может составлять менее 50 депутатов Государственной думы, а возглавлять внутрифракционную группу должен депутат, занимающий должность первого заместителя руководителя фракции. Создание внутрифракционных групп - инструмент контроля руководства партии «Единая Россия» за членами их фракции в Государственной думе, возможность довести позицию руководства по тем или иным вопросам.
В Государственной думе четвертого созыва было четыре внутрифракционные группы, а в Государственной думе пятого созыва их число было сокращено до трех. Сокращение было вызвано попыткой оптимизации работы аппарата фракции, перераспределением управленческих функций, а также необходимостью сократить излишний технических персонал. Каждая внутрифракционная группа имеет свой аппарат, возглавляемый сотрудником в должности заместителя руководителя аппарата фракции «Единая Россия», и несколько сотрудников, отвечающих за техническую организацию работы внутрифракционных групп.
Внутрифракционные группы «Единой России» собираются три раза в неделю по вторникам, средам и пятницам. Во вторник до депутатов, состоящих во фракции «Единая Россия», доводятся решения президиума фракции, раздается примерный порядок работы на пленарных заседаниях, решаются организационные вопросы. По средам и пятницам, утром, до начала пленарного заседания, депутатам раздается специальная табличка, подготовленная информационно-аналитической группой фракции «Единая Россия», в которой указана повестка заседания, напротив каждого вопроса проставлена
позиция администрации Президента РФ, Правительства РФ и фракции «Единая Россия»: как правило, все они совпадают.
Ключевое значение при принятии решений в Государственной думе четвертого и пятого созывов стала играть позиция администрации Президента и Правительства РФ по рассматриваемым вопросам. При этом обозначился новый порядок взаимодействия органов государственной исполнительной власти с Государственной думой в целом и фракцией «Единая Россия» в частности.
Администрация Президента взаимодействует с Думой посредством трех управлений: Управления по внутренней политике, Государственно-правового управления и Экспертного управления. Государственно-правовое управление и Экспертное управление возглавляют чиновники президентской администрации в ранге помощника Президента, что не делает их подотчетными заместителям руководителя администрации Президента и наделяет достаточно широкими полномочиями при принятии решений. Государственно-правовое управление готовит заключения на законодательные инициативы на предмет их соответствия Конституции и действующим законам. Экспертное управление оценивает законопроекты с учетом их потенциального эффекта для экономической и социальной ситуации в стране. Как показывает практика, если на законопроект приходит отрицательное заключение одного из вышеперечисленных управлений, то авторам приходится серьезно дорабатывать законопроекты с учетом высказанных замечаний, иначе законодательная инициатива обречена на провал. Фракция «Единая Россия» не поддерживает законопроекты, получившие отрицательный отзыв администрации Президента [http://www.cifrf.ru].
Оперативную работу в Думе ведет Управление по внутренней политике, точнее его структурное подразделение - Департамент по взаимодействию с Федеральным собранием и политическими партиями, который курирует заместитель руководителя администрации Президента, отвечающий за внутреннюю политику, в том числе за организацию и проведение выборов. За каждым думским комитетом закреплен сотрудник Управления по внутренней политике, в функции которого входят:
- отслеживание поступающих в комитет законодательных инициатив;
- контроль за соответствием принимаемых в комитете решений позиции Государственно-правового управления, Экспертного управления и Правительства РФ;
- корректировка при необходимости решения комитета;
- тесное взаимодействие с депутатами - членами комитета.
Кроме того, зачастую сотрудники Управления по внутренней политике при поступлении соответствующих указаний инициируют внесение депутатами Государственной думы законопроектов, подготовленных в недрах администрации Президента или Правительства с целью либо ускорить процесс принятия решения, либо нивелировать возможные отрицательные последствия, канализировав негативную общественную реакцию на формальных авторов законопроекта. Осуществляют такие законодательные инициативы группа авторов, которая представляет все думские фракции.
По схожей схеме, правда в более скромных институциональных формах, осуществляется взаимодействие Государственной думы с Правительством РФ. Учитывая специфику принятия решений в Правительстве РФ, в том числе длительность процесса согласования решения между различными ведомствами, ключевую роль во взаимодействии с Государственной думой играет аппарат Правительства. В аппарате Правительства создана Комиссия по законодательству, под руководством вице-премьера А.Д. Жукова, на которой утверждаются официальные отзывы Правительства РФ на законопроекты, находящиеся на рассмотрении в Думе. Решение комиссии доводится до полномочного представителя Правительства в Государственной думе, который представляет его депутатам.
Широкое распространение в Государственной думе четвертого и пятого созывов получила процедура так называемого «нулевого чтения», в рамках которой Правительство РФ проводит переговоры и согласование позиций с руководством фракции «Единая Россия» до официального внесения подготовленного им законопроекта в Думу. Переговоры проводятся в закрытом режиме, таким образом, компромиссы и уступки, на которые идет правительство, остаются скрытыми от общественности.
Существенно изменилась роль и характер работы комитетов Государственной думы. В Государственной думе предыдущих созывов комитет представлял собой площадку, на которой во многом формировалось и принимало очертания будущее решение. Комитет был объектом усилий лоббистов, заседания комитетов носили состязательный характер, на которых в ходе дискуссий и обсуждений выкристаллизовывался текст законопроекта. Заседания комитетов в Г осударственной думе четвертого и пятого созывов носят предсказуемый характер, о готовящемся решении известно заранее, оно согласовано со всеми необходимыми инстанциями. При подготовке текста законопроекта сотрудники аппарата комитета ориентируются на позицию профильного министерства или ведомства, одновременно учитывают замечания Государственноправового управления, Экспертного управления и Правового управления Думы, позиция и концептуальная идея автора законодательной инициативы отходят на второй план.
Главным органом Государственной думы четвертого и пятого созыва, принимающим все решения палаты, а также определяющим порядок ее работы, стал президиум фракции «Единая Россия». На президиуме фракции рассматриваются законопроекты, подлежащие обсуждению на предстоящей неделе, решается вопрос об их попадании или непопадании в повестку пленарных заседаний, а также выносится решение о консолидированном голосовании фракции. В работе президиума принимают участие: руководитель фракции и его заместители, председатели комитетов, члены «Единой России», или их первые заместители, полномочные представители Президента и Правительства РФ. Фактически на президиуме фракции решается судьба законопроекта: будет ли он принят, отклонен либо перенесен на более поздний срок. Алгоритм принятия решений на президиуме фракции выглядит примерно следующим образом: руководитель фракции докладывает о законопроектах, которые комитеты предложили рассмотреть на предстоящей неделе, озвучивает позицию правового управления Госдумы и дает рекомендации относительно одобрения или отклонения этих инициатив президиумом; далее обозначается позиция комитета; уточняется, не произошли ли изменения в позиции администрации Президента и Правительства РФ; свои возражения высказывают руководители фракции. По результатам обсуждений выносится решение президиума фракции, которое посредством внутрифракционных групп ретранслируется и доводится до рядовых депутатов.
Таким образом, Государственная дума - это мощный и эффективный созидательный фактор. Законодательная власть, представленная Думой, имеет исключительное право принятия законов. В передаче ей такого права реализуется принцип народного суверенитета. Недооценка роли Государственной думы прямо отражается на экономической ситуации в стране, на правопорядке и уважении к закону, на легитимности власти в стране.
Отличительные особенности процесса принятия решений в Государственной думе четвертого и пятого созывов можно свести к следующему:
- принятие решение в Государственной думе тождественно принятию решений во фракции «Единая Россия»;
- определяющей при принятии решений в Государственной думе является позиция администрации Президента и Правительства РФ;
- снижается роль комитетов при подготовке законопроектов;
- девальвирована роль дискуссий и обсуждений законопроектов во время пленарных заседаний;
- в связи с техническим участием в подготовке решений фракций, а также оперативном доступе к информации возросла роль аппарата фракции «Единая Россия»;
- процесс принятия решений в Государственной думе становится менее публичным и прозрачным, преобладают неформальные отношения и договоренности.
Библиографический список
Регламент ГД // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации" -1994. - N 3. - Ст.160.
Постановление ГД ФС РФ от 29.12.2003 №11-VI ГД.
Постановление ГД ФС РФ от 16.01.2008 №35-5 ГД.
Алескеров, Ф.Т., Оценка влияния групп и фракций в российском парламенте (1994-2003 гг.) / Ф.Т. Алескеров, Н.Ю. Благовещенский, Г.А. Сатаров, А.В. Соколова, В.И. Якуба // Дума-Дайджест (http://www.duma-digest.ru).
Данков, А.Н. «Стационарная» торговля голосами в представительном органе власти / А.Н. Данков. - М.: Центральный экономико-математический институт РАН, 2004.
Краснов, Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути
совершенствования. - М., 2004.
Нисневич, Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России / Ю.А. Нисневич. - М.: Материк, 2007.
Подосинников, Е.Ю. Региональные парламенты в политическом процессе современной России / Е.Ю. Подосинников, А.А. Гусев. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2005.
Подосинников, Е.Ю. Современные проблемы формирования законодательных органов власти субъектов Российской Федерации / Е.Ю. Подосинников. - М.: Государственный университет - Высшая школа экономики, 2006.
Banzhaf, J. Weighted Voting Doesn't Work: A Mathematical Analysis / J. Banzhaf // Rutgers Law Review. - 1965. - № 19. -Р. 317-343.
Brams S. Game Theory and Politics / S. Brams. - N.Y.: The Free Press. - 1975. -
312 p.
Shapley, L. A Method for Evaluating the Distribution of Power in a Committee System / L. Shapley, M. Shubik // American Political Science Review. - 1954. - № 48. - Р. 78-92.
Shapley, L. A Value for N-Person Games / L. Shapley // Annals of Mathematics Studies / 28 - Princeton. - N.J.: Princeton University Press. - 1953. -Р. 307-317.
http://[email protected] - Официальный сайт Курской областной Думы.
http://www.cifrf.ru - Официальный сайт Центральной Избирательной комиссии.
http://www.duma.gov.ru - Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
