CC BY
191ИЩЕНКО А.А.,
соискатель кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия
e-mail: mail@law-books.ru
РЕГЛАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ - УНИКАЛЬНЫЙ ИСТОЧНИК ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА
Аннотация. Статья посвящена анализу научных публикаций, Конституции РФ и Регламента Государственной Думы для определения места Регламента в системе источников конституционного права. Автор статьи пришла к выводу о том, что Регламент Государственной Думы является уникальным источником права, осуществляющим регулирование отношений в законодательном процессе. Поскольку именно он наиболее подробно, детально и комплексно регулирует процесс законотворчества в Государственной Думе. Этому способствуют его кодифицированный характер и нормативный состав, включающий материальные и процессуальные нормы. Показано, что одна из важнейших особенностей Регламента проявляется в подробном регулировании и юридическом основании им участия Аппарата Государственной Думы и его подразделений в обеспечении осуществления полномочий субъектов в законодательном процессе.
Ключевые слова: Регламент, Конституция, нормативные правовые акты, Аппарат Государственной Думы, законодательный процесс, законодательная инициатива, стадии законодательного процесса.
ISHCHENKO A.A.,
an applicant for the department of constitutional law of the Russian state University of justice
THE REGULATIONS OF THE STATE DUMA - A UNIQUE SOURCE
OF LAWMAKING
Annotation. The article is devoted to the analysis of scientific publications, the Constitution of the Russian Federation and the Rules of the State Duma to determine the place of the Rules in the system of sources of constitutional law. The author of the article came to the conclusion that the Regulations of the State Duma is a unique source of law regulating relations in the legislative process. Since it regulates the process of law-making in the State Duma in the most detailed, detailed and complex way. This is facilitated by its codified nature and normative composition, including substantive and procedural rules. It is shown that one of the most important features of the Regulations is manifested in the detailed regulation and legal basis of the participation of the State Duma Apparatus and its divisions in ensuring the exercise of powers of subjects in the legislative process.
Key words: Regulations, Constitution, normative legal acts, Apparatus of the state Duma, legislative process, legislative initiative, stages of legislative process.
Хотя Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-ПГД (http ://www.consultant.ru/law/review / lawmaking/reglduma) осуществляет детальную регламентацию законодательных процедур и действует более 20 лет, в юридической литературе продолжаются споры о его месте и значении в регулировании законодательного процесса.
Одни авторы отводят ему значительную роль своеобразного «основного закона» внутренней жизни законодательного органа, указывая существенное влияние на процедуру выработки законодательных решений [8, с. 222].
Другие, наоборот, анализируя особенности и место источников конституционного права не находят среди них места для регламентов [9, с. 25-34].
Третьи считают, что правовое регулирование законодательного процесса регламентами законодательных органов недопустимо из-за отсутствия у регламентов нормативности, так как это локальные правовые акты, определяющие внутренние правила деятельности палат, обязательные для членов этих палат и работников их аппаратов [1].
Нельзя согласиться с подобным мнением. Потому что оно не позволяет отражать и сохра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
нять специфику правового статуса и предназначение каждой из палат российского парламента в законодательном процессе, не соответствует положениям Конституции РФ, ст. 102 и 103 которой закрепили разные предметы ведения Государственной Думы и Совета Федерации, а ст. 105 и 108 - разное их участие в законодательном процессе. Именно наличие регламентов у каждой из палат Федерального Собрания и позволяет им сохранять свою специфику и самостоятельное участие в законодательном процессе, реализующее эту специфику.
Не соответствует содержанию регламентов и утверждение указанного автора об отсутствии у них нормативности. Как может не иметь нормативного содержания, например, п/п. «л» п. 1 ст. 23 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым председатель комитета этой палаты представляет к назначению на должность и к освобождению от должности руководителя аппарата комитета и других федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в аппарате комитета, а также работников аппарата комитета в соответствии со структурой и штатным расписанием Аппарата Государственной Думы?
Не совсем можно согласиться с её утверждением, что регламенты - это локальные правовые акты, определяющие внутренние правила деятельности палат, обязательные для членов этих палат и работников их аппаратов. Поскольку помимо указанных положений в Регламенте имеются нормы, обязательные для других органов государственной власти и должностных лиц, участвующих в законодательном процессе (и не только в нём). Например, ст. 144 Регламента Государственной Думы, устанавливающая порядок и сроки представления Президентом России кандидатуры Председателя Правительства РФ для получения согласия палаты с целью его последующего назначения на указанную должность.
Поэтому мы согласны с теми авторами, которые в своих исследованиях приходят к выводам относительно содержания и значения регламентов, которые обозначены нами выше [2, 9; 7, 2; 4, 3]. Так, И.Н. Королёва отмечает, что «важнейшими правовыми актами, определяющими процедуру осуществления Советом Федерации и Государственной Думой законодательной функции, порядок реализации ими своих конституционных полномочий, являются принимаемые на основании Конституции РФ самостоятельно палатами парламента Регламенты. Значение парламентского регламента, огромное
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
воздействие его формально-процессуальных норм на принимаемые парламентом законодательные решения, на эффективность самого законотворческого процесса зачастую недооценивается [7, 2].
Имеются разные взгляды учёных-конституционалистов и на природу, правовой статус и место регламентов в регулировании отношений законодательного процесса. Значительная группа авторов относит регламенты к подзаконным нормативным правовым актам (O.E. Кута-фин, О.И. Ковалёв, O.H. Кулаков, И.В. Гранкин и др.). В частности, О.И. Ковалёв пишет, что «Регламент Государственной Думы - правовой акт, имеющий двойственную природу. С одной стороны - это подзаконный нормативный акт, юридическая сила которого равна Постановлениям Государственной Думы. С другой стороны - это корпоративный акт одного из органов государственной власти» [4, 3]. И.В. Гранкин ещё более однозначно утверждает, что Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент [8].
Подобные позиции не представляются однозначными и убедительными. Во-первых, потому что, подзаконными нормативными актами, как правило, являются такие источники права, которые принимаются на основании и во исполнение законов. Развивают и конкретизируют положения тех законов, на основе которых они принимаются. Другими словами, они являются производными от законов и поэтому, естественно, имеют более низкую юридическую силу. Законы осуществляют первичное регулирование соответствующих общественных отношений, а подзаконные нормативные правовые акты их конкретизируют, «приноравливают» к каким-то уникальным ситуациям, к конкретным условиям и т.д.
Во-вторых, Регламент не является подзаконным нормативным правовым актом, поскольку он является по отношению к закону автономным источником права: имеет самостоятельный предмет регулирования, издаётся непосредственно на основании положений Конституции РФ.
В-третьих, в силу последнего обстоятельства, он обладает особой конституционной природой в системе действующих нормативных правовых актов. Именно Регламент Государственной Думы конкретизирует и детализирует содержание соответствующих норм Конституции РФ (в нашем случае - к правоотношениям, возникающим в законодательном процессе).
Нецелесообразным употребление по отношению к регламентам палат парламента общего понятия «подзаконные акты» некоторые авторы считают потому, что, во-первых, они принимаются внутри палат законодательного органа (т.е. по процедуре, которая принципиально отличается от законодательной процедуры) и, во-вторых, обладают специфичной юридической природой, являясь «нормативными правовыми актами особого рода», входящими в единую правовую систему Российской Федерации [5; 7].
Следующей уникальной особенностью Регламента является регулирование его нормами участия в законодательном процессе Аппарата Государственной Думы. Другими словами, деятельность государственного органа, которая, не являясь субъектом законодательной инициативы и не имея самостоятельного правового статуса, является одним из активнейших участников законодательного процесса. Тем самым указанные положения являются юридическим основанием участия Аппарата в соответствующих отношениях. Поскольку Конституция РФ не содержит норм, регулирующих участие Аппарата в законодательном процессе.
Положения Регламента Государственной Думы, посвящённые регулированию участия её Аппарата и его структурных подразделений, исходя из особенностей их содержания, можно поделить на два вида: нормы, регулирующие организационно-технические отношения и нормы, регулирующие организационно-правовые отношения законодательного процесса. Содержание норм Регламента, регулирующих отношения первого вида касаются регламентации фиксации вносимых законопроектов и других документов от стадии законодательной инициативы до передачи принятого закона в Совет Федерации, установления сроков, последовательности осуществления законодательных процедур и т.д.
Например, ст. 115 Регламента установила, что ежеквартально Аппарат информирует всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства РФ, результатах рассмотрения принятых или одобренных Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом РФ. Указанная информация размещается в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.
Положения, регулирующие организационно-технические отношения законодательного процесса можно найти в ст. 117, 126 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ. 1998. № 7, ст.
801). Таким образом, положения Регламента Государственной Думы первого вида нацелены на то, чтобы в установленные законодательством сроки Аппарат палаты обеспечивал необходимой информацией и документами субъектов законодательной инициативы, обеспечивал своевременность и установленную последовательность законодательных процедур с тем, чтобы обеспечить законность и эффективность подготовки, согласования и принятия законов.
Положения второго вида, содержащиеся в Регламенте Государственной Думы, устанавливают порядок осуществления Аппаратом палаты и его структурными подразделениями соответствующих действий, которые отражаются непосредственно на содержании, качестве, а также конкретных юридических формулировках, рассматриваемых в Государственной Думе законопроектов.
Например, в соответствии с п. 2 ст. 112 Регламента Государственной Думы Правовое управление Аппарата палаты по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юриди-ко-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы как одно из важнейших структурных подразделений Аппарата в первую очередь должно обеспечить преемственность и конституционную законность всех принимаемых законов. И только установив в результате экспертизы, что принимаемые законопроекты соответствуют Конституции РФ, законодательным актам, Правовое управление приступает к проверке актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Обеспечив решение указанных основных вопросов, Аппарат по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет юридико-техническую и лингвистическую экспертизу содержания законопроекта.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
Более детально указанные вопросы урегулированы п. 3 ст. 112 Регламента: Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции РФ и другим указанным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;
в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию, утративших силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать (СЗ РФ. 1998. № 7, ст. 801).
Анализируя способ принятия регламента, его особую правовую связь как нормативного акта, принимаемого непосредственно на основании Конституции РФ самостоятельно палатой парламента, а также его содержание, можно сделать вывод о его кодифицированном характере. Уникальность указанного кодифицированного нормативного правового акта, многоплановое комплексное регулирование законодательного процесса в Государственной Думе обеспечивается его положениями за счет наличия в его содержании материальных и процессуальных правовых норм.
Можно также согласиться с И.Н. Королёвой в той части, где она определяет место регламента в системе источников конституционного права. Она считает, что это - особый нормативный правовой акт, регулирующий организацию и порядок деятельности палат российского парламента, который может быть приравнен по своему уровню, значению и правовому содержанию только к закону [7, 14].
Вместе с тем трудно согласиться с её аргументацией того, что регламентные нормы могут не иметь нормативного характера. Она утверждает, что если бы положения регламента
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
имели нормативный характер, то в этом случае «они утрачивали бы свою главную качественную характеристику и приобретали бы свойство морали» [7].
Нам представляется более точной, понятной и аргументированной позиция авторов учебника под ред. Б.С. Эбзеева о том, что «социальные нормы, не являющиеся правом, зачастую не менее обязательны для определённой группы лиц, лишь бы они оказывали моральное воздействие» [6, 41]. Из чего следует, что мораль, также как и право, имеет нормативный характер и обязательную юридическую силу.
Таким образом, Регламент Государственной Думы является уникальным источником конституционного права, который наиболее полно и детально регулирует отношения, возникающие в законодательном процессе в Государственной Думе, занимает особое место среди других источников, действующих в указанной сфере, имеет универсальное содержание и одновременно является юридическим основанием для участия Аппарата в законодательном процессе.
Список литературы:
[1] Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4-6.
[2] Вершинина Е.С. Регламент как общеправовой феномен: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010; Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал росс. права. 2003. № 1.
[3] Ковалёв О.И. Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности парламента России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
[4] Козлова Е.И. Правовая природа регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации // Ученые записки. Сб. науч. трудов. Вып. 1 (4). Ростов н/Д., 2002.
[5] Конституционное право Российской Федерации: учеб. / под ред. Б.С. Эбзеева. М.: Проспект, 2017.
[6] Королева И.Н. Парламентский регламент как правовая форма регулирования порядка деятельности представительного органа государственной власти: российская и зарубежные модели: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
[7] Могунова М.А. Государственное право Финляндии. М., 2005.
[8] Мухаметшин Ф.М. Законодательный процесс в системе органов государственной вла-
сти Российской Федерации. M.: Науч. кн. (НК), 2003.
Spisok literatury:
[1] Boshno S.V. Normativnyj pravovoj akt: razvitie priznakov v pravoprimenitel'noj praktike // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2009. M 4-6.
[2] Vershinina E.S. Reglament kak obshchepravovoj fenomen: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2010; Grankin I.V. Reglamentnoe regulirovanie deyatel'nosti palat Federal'nogo Sobraniya RF // Zhurnal ross. prava. 2003. M 1.
[3] Kovalyov O.I. Reglament Gosudarstvennoj Dumy kak normativno-pravovaya osnova deya-tel'nosti parlamenta Rossii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006.
[4] Kozlova E.I. Pravovaya priroda reglamentov palat Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii // Uchenye zapiski. Sb. nauch. trudov. Vyp. 1 (4). Rostov n/D., 2002.
[5] Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: ucheb. / pod red. B.S. Ebzeeva. M.: Prospekt, 2017.
[6] Koroleva I.N. Parlamentskij reglament kak pravovaya forma regulirovaniya poryadka deyatel'nosti predstavitel'nogo organa gosudarstvennoj vlasti: rossijskaya i zarubezh-nye modeli: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2007.
[7] Mogunova M.A. Gosudarstvennoe pravo Finlyandii. M., 2005.
[8] Muhametshin F.M. Zakonodatel'nyj process v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii. M.: Nauch. kn. (NK), 2003.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2018
