CC BY
33
Ж. И. Овсепян
Южный федеральный университет (Ростов-на-Дону)
ГНОСЕОЛОГИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПАРЛАМЕНТА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА
Ученые отмечают, что нестабильность отечественного законодательства растет. В ряду способов решения этой проблемы - преодоление недостатков законодательной техники и технологий осуществления законодательного процесса. Следовательно, актуальным становится изучение природы законодательных полномочий парламентов и законотворчества как процессуальной формы парламентской деятельности.
Автор обосновывает тезис о связи природы законотворчества со свойствами суверенитета государственной власти: именно законы как акты высшей (на постконституционном уровне) юридической силы, изданные органами государственной власти, обеспечивают ей качество суверенной власти, а также ее верховенство в системе внутригосударственных отношений и независимость в международных. Также подчеркивается, что важное условие успешного осуществления законодательной деятельности - надлежащее определение принадлежности предметов ведения соответствующему политико-территориальному уровню государственной власти. Описаны трудности разграничения законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, создаваемые нормами ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Особое внимание автор уделяет разграничению в научной литературе понятий «законотворчество», «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательная техника», «законодательные технологии». Разные подходы к использованию данных терминов позволяют сделать вывод о наличии политической составляющей в законодательной деятельности, а также дают возможность характеризовать ее как вид творческой, интеллектуальной деятельности.
В завершение дается определение конституционно-правовым основам законодательных полномочий парламента; приводятся выделяемые разными учеными стадии законодательного процесса; указываются критерии, по которым эти стадии выделяются.
Ключевые слова: законодательная деятельность, законодательный процесс, законотворчество, стадии законодательного процесса, законодательные технологии, законодательная техника
БОГ: 10.34076/2410-2709-6-13-22
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации в последние десятилетия вызывает у научного сообщества критику. Ученые давно обратили внимание на то, что резко сократилось число принимаемых российским парламентом законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в законы, принятые ранее.
Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-ле-
тию, указывались следующие данные: «За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6 % - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74 % - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8 %), 160 (71 %) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов» [Хабриева 2005: 20]. Интересно отме-
тить, что поток «безымянных законов» начал расти вскоре после принятия кодексов. Между тем цель принятия последних как раз заключается в том, чтобы стабилизировать законодательное регулирование.
Согласно данным статистического анализа федерального законодательства за период до 2016 г., проведенного Центром стратегических разработок «Институты и общество», внутри каждой отрасли российского законодательства спустя некоторое время после принятия основного отраслевого закона (кодекса), как правило, происходит «смена преобладающей законодательной политики». «Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Более того, за последние 6 лет (до 2016 г. - Ж. О.) интенсивность внесения поправок увеличилась. Если по состоянию на 31.12.2010 период стабильности составлял менее месяца только для Налогового кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, то по состоянию на 31.07.2016 менее месяца сделались периоды стабильности для Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов. Также следует отметить, что период стабильности уменьшился для всех кодексов, действующих на 31.07.2016... Своего рода исключением на общем фоне является Таможенный кодекс Таможенного союза. На 31.07.2016 период стабильности данного кодекса составляет 730 дней. По-видимому, это вызвано сложностью процедуры изменения международного документа» [Статистический анализ федерального законодательства: 2019].
Растущая нестабильность законодательства оценивается экспертами негативно. «Во-первых, когда правила игры меняются каждый день, люди не в состоянии отследить, насколько они выполняют установленные законом требования. Из-за этого падает готовность их соблюдать. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур» [Там же].
В ряду способов повышения качества принимаемых законов и обеспечения стабильности правового регулирования - развитие парламентской дискуссии, конкуренции партий и фракций, правовое регулирование лоббистской деятельности с целью
обеспечения ее прозрачности, преодоление недостатков законодательной техники и технологий осуществления законодательного процесса и др.
Сказанное свидетельствует о высокой актуальности изучения различных аспектов парламентского права, в том числе гносеологической природы законодательных полномочий парламентов и законотворчества как процессуальной формы парламентской деятельности.
С 90-х гг. XX в., со времен официального признания в России парламентаризма (первое в российском законодательстве упоминание термина «парламент» появилось в тексте Конституции РФ), в российской науке опубликованы исследования по таким темам: парламентское право, законодательная деятельность, законодательная власть, правотворческая политика, теория и виды законов, законы в системе источников права, законодательный процесс в России, федеральный законотворческий процесс, правовые позиции Конституционного Суда РФ и парламент, законодательный процесс в зарубежных странах, статус депутата. В числе авторов можно назвать С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. В. Гранкина, П. В. Крашенинникова, Ю. И. Лейбо, А. П. Любимова, А. В. Малько, Ю. А. Нисневича, В. М. Платонова, С. В. Поленину, Д. Е. Слизовско-го, И. М. Степанова, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриеву, В. И. Червонюка, В. И. Чеха-рину, В. Е. Чиркина и др. Соответствующая тематика присутствует во всех учебниках по конституционному праву, изданных в указанный период. Несколько позднее, с 2000 г., предметом внимания исследователей становятся вопросы законодательной техники [см., например: Тихомиров 2000].
Главными полномочиями (компетенциями) парламентов являются законодательные (совокупность полномочий по разработке и принятию законов). Именно они обусловливают важнейшее свойство парламента как органа, функционирующего в системе разделения властей и ассоциирующегося с самостоятельной ветвью власти. Гносеологическая природа законодательных полномочий парламента обнаруживается при анализе такой конституционно-правовой категории, как «предметы ведения», которые характеризуют принадлежность полномочий политико-тер-
риториального образования в системе разделения властей, в связи с исследованием юридической природы и юридической силы законов как итоговых актов парламентского правотворчества, а также в контексте характеристики процессуальной формы реализации законодательных полномочий палат парламентов.
1. Законотворчество - вид государственной деятельности, присущий суверенной государственной власти. Связь природы законотворчества со свойствами суверенитета государственной власти обнаруживается в учении о «положительном содержании» суверенитета государственной власти, которую сегодня можно назвать «тупиковой» ветвью истории научной мысли.
Между тем предложение отойти от абстрактных представлений о суверенитете, дать ему «положительное содержание», представить в виде перечня суверенных прав государственной власти предлагал еще основоположник учения о суверенитете Жан Боден. По пути выявления содержания суверенитета пошел Т. Гоббс, в начале XX в. - Г. Еллинек и др. [Овсепян 2015]. При этом среди полномочий суверенной власти называлось в первую очередь право законодательства. Если исходить из устоявшегося представления о суверенитете как о верховенстве государственной власти внутри страны и ее независимости на международной арене, то связь теории суверенитета с теорией закона очевидна. Именно законы как акты высшей (на постконституционном уровне) юридической силы, изданные государственной властью, ее коллегиальным представительным органом в пределах формально определенных в конституции предметов ведения, на основе демократической законодательной процедуры, обеспечивают государственной власти качество суверенной, а также ее верховенство в системе внутригосударственных отношений и независимость в международных отношениях. «На основе конституции и законов обеспечивается постоянная связь государственной власти с другими элементами (суверенными органами) государства -населением (народом как единственным источником и носителем всей полноты власти в демократическом государстве) и территорией распространения государственной власти» [Там же].
2. В связи с федеративным устройством России важным условием успешного осуществления законодательной деятельности является надлежащее определение принадлежности предметов ведения (т. е. законодательных полномочий) соответствующему политико-территориальному уровню государственной власти: принадлежности положений ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, формулирующих предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, компетенции коллегиальных органов народного представительства. Подтверждением сложности соблюдения подобных условий и способом предупреждения их нарушений является множество решений, постановлений и определений Конституционного Суда РФ о толковании ст. 71 и 72 Конституции. В их числе Постановления от 17 сентября 1993 г. № 17-П, от 4 марта 1997 г. № 4-П, от 27 января 1999 г. № 2-П, от 7 июня 2000 г. № 10-П, от 13 мая 2004 г. № 10-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 3 февраля 2005 г. № 2-П, от 15 декабря 2006 г. № 10-П, от 22 апреля 2014 г. № 12-П, Определение от 6 декабря 2001 г. № 250-О и др.
В научно-исследовательской литературе, посвященной вопросам концепции развития российского гражданского законодательства, отмечаются трудности установления принадлежности предмета регулирования законопроекта исключительному ведению субъекта Российской Федерации [Ивлиев, Гаджимаго-медов 2008: 24]. Сложные ситуации возникают, в частности, в связи с тем, что многие федеральные законы содержат одновременно нормы, регулирующие вопросы по предметам ведения Российской Федерации, и нормы, регулирующие вопросы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такие законы часто принимаются в соответствии с пп. «в» и «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которым в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека гражданина и гражданское законодательство. Это означает, что субъекты Российской Федерации не обладают компетенцией на принятие правовых норм в области гражданского права. Применение этой простой и ясной
формулы осложняется, однако, рядом других конституционных положений [Садиков 2010: 229].
Так, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах. Это же положение в несколько иной редакции повторено в п. «в» ч. 1 ст. 72, в силу которого в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Определенные трудности в разграничении законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов создает также п. «д» ст. 71, согласно которому в ведении России находится только федеральная государственная собственность и управление ею, и п. «и» ст. 71, в силу которого в ведении Российской Федерации находится лишь федеральный транспорт. Эти формулировки могут пониматься как оставляющие гражданско-правовое регулирование собственности субъектов Российской Федерации и регионального транспорта в ведении субъектов Российской Федерации. На практике субъекты Российской Федерации в течение многих лет принимают законодательные акты в сфере гражданского права по вопросам регионального значения (использование государственной собственности субъектов РФ, арендные отношения, рыночная торговля, бытовое обслуживание населения, региональный транспорт) [Там же: 229-230].
По мнению О. Н. Садикова, для исправления этой ситуации необходимо совершенствование гражданского законодательства. Он уверен, что «сдержать такую нормо-творческую деятельность посредством запретов и санкций невозможно ввиду наличия пробелов и отставаний в нормах законодательства и особенностей экономической ситуации в отдельных субъектах Российской Федерации, нередко требующих принятия субъектами Российской Федерации срочных решений, в том числе в сфере гражданско-правовых отношений» [Там же: 230]. Автор также отмечает, что «этот вопрос имеет... политический аспект, и в интересах правопорядка, по-видимому, следует наделить
субъекта Российской Федерации определенной законодательной компетенцией применительно к гражданско-правовым вопросам локального значения. Такое решение соответствовало бы тексту Конституции Российской Федерации, оно не требует ее уточнений и может быть достигнуто в рамках норм Гражданского кодекса Российской Федерации» [Там же].
На наш взгляд, хотя для изменения главы 3 Конституции РФ не требуется процедура пересмотра Конституции, но с позиций требований конституционности, а также с учетом того, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется также многосторонним Федеративным договором от 31 марта 1992 г., который сохраняет свое действие в части, не противоречащей Конституции РФ, централизация либо децентрализация полномочий в сфере федеративной вертикали, имеющая большое значение для практики законодательной деятельности, должна осуществляться посредством выработки правовых позиций Конституционным Судом Российской Федерации.
3. Характеризуя процесс реализации законодательных полномочий парламента, в том числе Федерального Собрания Российской Федерации, специалисты отмечают, что необходимо дифференцировать понятия «законотворчество», «законодательная деятельность», «законодательный процесс», «законодательная техника», «законодательные технологии», «законоведение». Их дефиниции в научной литературе не всегда совпадают, в связи с этим актуальной является унификация понятийного аппарата.
«Законодательный процесс», «законотворчество.» и «законодательная деятельность»
Одни авторы исходят из представления, что «законодательный процесс» - более широкое понятие в сравнении с понятием «законодательная деятельность», а последнее, в свою очередь, является более емким, чем понятие «законотворчество». По мнению А. П. Любимова, «законотворческая деятельность - это основная составная часть законодательной деятельности, часть общей системы законодательного процесса» [Любимов 2002: 227].
Другие авторы более широким считают термин «законотворчество», поскольку он
«включает в себя действия и отношения, предваряющее законодательный процесс», в частности такие, как выявление потребности в принятии закона, научная экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе. Законотворчество не всегда имеет целью правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона а может включать оценку его эффективности и последующую корректировку. Более широкое понятие «правотворчество» охватывает процесс создания источников права всех видов -не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права [Чехарина 1999: 95, 96].
В. И. Червонюк пишет, что иногда термин «законодательный процесс» употребляется в широком (не специально юридическом) значении - в значении «законотворчество» [Иванец, Калинский, Червонюк 2002: 94]. При этом автор определяет законодательный процесс в России как урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядок (процедуру) обсуждения, принятия и опубликования федеральных законов. «От законодательного процесса следует отличать законотворческую деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную с выявлением потребности в принятии закона, его разработкой и принятием. Законодательный процесс есть совокупность предусмотренных законодательством процедур разработки, внесения на рассмотрение, принятия и введения в действие закона. В специальном значении законодательный процесс есть некий свод процедур, правил производства законов» [Там же].
«Законодательная деятельность» и «законодательный процесс»
В конституционном праве под законодательной деятельностью понимается «подготовка законопроектов и принятие законов в соответствии с правилами законодательного процесса, осуществляемая высшим представительным органом государственной власти. [Юридическая энциклопедия 2002: 324].
Иногда понятия «законодательная деятельность» и «законодательный процесс» рассматривают как синонимы [Там же]. А. П. Любимов определяет законодатель-
ную деятельность как «комплекс мероприятий, осуществляемых в рамках системы законодательного процесса, который состоит из ряда последовательных этапов. Каждому этапу (стадии) соответствуют требования, правила и процедуры и соответствующие им приемы, способы и средства, несоблюдение которых может негативно повлиять на судьбу законопроекта» (например, возврат проекта закона субъекту права законодательной инициативы, отклонение и т. д.) [Любимов 2002: 227].
В последующих исследованиях сложилось более правильное представление, согласно которому термином «законодательная деятельность» охватывается совокупность
Использование учеными разной терминологии позволяет выявить наличие политической
составляющей в законодательной деятельности, а также охарактеризовать последнюю как вид творческой, интеллектуальной деятельности
некоторых действий не только парламента но и главы государства, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, парламентских комитетов и комиссий, групп давления и т. д. [Нисневич, Платонов, Слизовский 2007: 10].
Как отмечается в литературе, процесс подготовки и принятия законов не должен отождествляться только с законодательной властью, поскольку в нем принимают участие Президент РФ и Правительство РФ (а в условиях современной России это определяющее участие), органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы исполнительной власти и политические партии [Ивлиев, Гаджимагомедов 2008: 14]. Вместе с тем согласно классической философской концепции в условиях республиканской формы правления законотворчество является основной функцией только парламентского учреждения. В соответствии с системой разделения властей ни один другой орган не вправе издавать законы как нормативные акты, обладающие высшей юридической силой.
Использование учеными разной терминологии («законодательная деятельность»,
«законодательный процесс», «законотворчество») позволяет выявить наличие политической составляющей в законодательной деятельности, а также охарактеризовать последнюю как вид творческой, интеллектуальной деятельности.
Характеристика законодательной деятельности в качестве вида интеллектуальной деятельности, объединяющего в себе искусство и науку, означает подтверждение тезиса, что основной частью понятия «законодательная деятельность» выступает понятие «законотворчество». Однако в новейшее время поставлено под сомнение понимание законотворчества исключительно как научной деятельности. В. М. Сырых пишет: «Отмечая значение правовой науки для законотворческой деятельности, необходимо также признать, что посредством применения только научно-теоретических знаний и методологии не удается решить все задачи, связанные с подготовкой качественно совершенных и эффективно действующих законов» [Сырых 2000: 321]. По его мнению, текст законопроекта отрабатывается «путем обсуждения и согласования различных вариантов». В то же время «в ходе подготовки законопроекта законотворческий орган оперирует имеющимися... теоретическими знаниями о праве, а также сведениями о результативности действующих норм права, о передовой правотворческой практике в зарубежных странах» [Там же: 34].
Тем не менее «познавательная процедура законотворческого органа сводится не к познанию неизвестных объективных закономерностей права, открытию нового, чего-то неизвестного правовой науке, а к узнаванию того, что уже в науке есть и может быть полезным при разработке соответствующего законопроекта» [Там же]. С учетом того что «познание - узнавание является начальной стадией перевода научного теоретического знания в сферу практики, предметной правовой деятельности общества и государства», с точки зрения гносеологической природы законотворческая деятельность не может быть определена как исключительно научная (научно-теоретическая). Это «интеллектуальная предметно-практическая деятельность», поскольку «уровень теоретичности закона не может быть выше наличных теоретических знаний» [Там же].
Следует согласиться с утверждением о том, что «если главная регулятивная цель права - равенство всех перед его установлениями... то онтологическим свойством политики является конкурентность» [Нис-невич, Платонов, Слизовский 2007: 17-19], и «если право ориентировано на обусловленное широким общественным консенсусом установление однозначных и обязательных для всех норм и правил социального поведения и развития, то политика - на закрепление приоритетов общественного развития, соответствующих интересам сменяющих друг друга в смысле доминирования в обществе наиболее жизнеспособных социальных групп» [Там же: 20]. Соотношение политики и права в законодательной деятельности усматривается и в том, что политика - это своеобразный поисковый механизм социального развития, разрабатывающий его проекты, а право - механизм придания таким проектам общезначимого характера. Как отмечают исследователи, «соединение регулятивных возможностей этих сфер происходит в процессе законодательной деятельности, что и определяет ее двуединую природу -политическую и правовую» [Там же: 11].
«Законодательные технологии» и «законодательная техника»
А. П. Любимов характеризует законодательные технологии через категорию «принципы», выделяет понятие «принципы законодательной технологии», которые идентифицирует с «научной, идеологической концептуальной основой разработки законопроектов» [Любимов 2002: 230-231]. При этом в систему таких принципов он включает и положения, которые другие авторы относят к приемам законодательной техники.
Аналогично смешение свойств понятий «законодательные технологии» и «законодательная техника» допускает Ю. А. Тихомиров, но он отдает предпочтение термину «юридическая техника». Он пишет, что «законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту
и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. К ним относятся требования к форме актов, изменению или отмене ранее принятых актов, устранению противоречий, оформлению новой редакции статей и т. п., а также формальные реквизиты, структурные членения, специфический язык, определение терминов, специальные средства обеспечения норм» [Тихомиров 2000: 6].
Однако следующий далее тезис данного автора о том что «юридическая техника влияет не только на форму права, но и на его содержание» [Там же: 6-7], очевидно, свидетельствует, что понятие «юридическая техника» он употребляет в широком смысле - как включающее и признаки юридических (законодательных) технологий, поскольку речь идет о юридических приемах, которые придают нормам социально определенный смысл [Там же: 7].
В литературе предлагается и такое разграничение указанных категорий: «Как составная часть правотворчества законодательные технологии в чем-то сходны с законодательной техникой, хотя и имеют принципиальное от нее отличие. Как совокупность неких технических приемов и средств (или техника рационального законотворчества) законодательная техника имеет своей целью совершенствование юридического качества закона. Законодательные технологии преследуют главным образом специальную цель - добиться закрепления (либо незакрепления) в законе тех или иных социально значимых интересов. В связи с этим могут использоваться как юридико-технические инструменты, так и разнообразные средства неюридического характера, например политические акции - лоббирование, использование возможностей массовой информации, проведение манифестаций, иных публичных массовых мероприятий в поддержку или против принятия закона и др.» [Иванец, Ка-линский, Червонюк 2002: 92-93].
Завершая исследование системы основных понятий, касающихся характеристики законодательных полномочий парламентов, можно сделать следующее заключение, сформулированное во многом в продолжение позиции А. П. Любимова. Под конституционно-правовыми основами законодательных
полномочий парламента следует понимать конституционные и законодательные материально-правовые и процессуальные нормы и принципы, регулирующие порядок осуществления законодательной деятельности, а именно:
а) устанавливающие круг субъектов законодательной деятельности и содержание их законодательных (законотворческих) полномочий;
б) определяющие уровень (уровни) государственной власти, обладающий (обладающие) предметами ведения, и перечни вопросов, раскрывающих содержание предметов ведения, т. е. сфер общественной жизнедеятельности, в которых первичное правовое регулирование общественных отношений должно осуществляться в форме принятия ординарных либо кодифицированных законов;
в) в сложносоставных государствах -нормы и принципы, предусматривающие разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов;
г) закрепляющие положение о соблюдении принципов, требований, приемов и правил законотворчества и законодательных технологий.
Парламентский законодательный процесс может быть определен как институт конституционного парламентского процессуального права, т. е. совокупность конституционно-правовых норм и принципов, регулирующих процедуру принятия законов в палатах парламентского учреждения, представляющую собой последовательно сменяющие друг друга этапы (стадии) работы палат над законопроектом. Российские ученые систему стадий законодательного процесса конструируют в основном одинаково, но более либо менее развернуто.
Так, В. Е. Чиркин писал, что «обычно исследователи выделяют четыре стадии законодательного процесса: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, его промульгация (подписание, санкционирование главой государства, опубликование, сопровождающиеся в некоторых странах указанием главы государства исполнять закон)» [Чиркин 2008: 275].
По мнению М. В. Баглая, в Российской Федерации законодательный процесс состо-
ит из восьми обязательных и возможных стадий:
законодательная инициатива и предварительное рассмотрение законопроекта;
рассмотрение законопроекта и принятие законов Государственной Думой;
рассмотрение принятых Государственной Думой законов Советом Федерации;
рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;
повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации [Баглай 2007: 567].
Кроме того, М. В. Баглай отмечает, что в соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для принятия в обеих палатах федеральных конституционных законов [Там же: 568].
Наиболее развернуто систему стадий законодательного процесса в России описывает С. А. Авакьян. Так, он дифференцирует стадию рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой, на две разновидности: а) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации и направление его Президенту Российской Федерации либо б) рассмотрение и отклонение закона Советом Федерации [Авакьян 2014: 604]. Автор также ставит вопрос о том, не считать ли стадией законодательного процесса «молчаливое одобрение закона Советом
Федерации» [Там же]. В качестве дополнительной стадии законодательного процесса С. А. Авакьян выделяет «рассмотрение закона в обеих палатах при отклонении Президентом РФ закона (право вето) с целью принятия предложения Президента или преодоления вето двумя третями голосов» [Там же: 605].
В российской научной литературе стадии законодательного процесса часто дифференцируются по комплексу критериев, в ряду которых специфика круга (состава) участников работы над законопроектом; виды и содержание их действий на тех или иных этапах законодательного процесса; виды и особенности содержания правовых актов палат парламента, принимаемых в ходе законодательного процесса; факт отсутствия (наличия) вето одной палаты на законопроекты, принятые другой; факт отсутствия (наличия) вето главы государства на законопроект, принятый палатами парламента. Кроме того, важным критерием разграничения стадий федерального законодательного процесса следует считать требования согласования федеральных законопроектов по предметам совместного ведения с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации до и после первого чтения в Государственной Думе.
В дополнение к указанным классификациям можно предложить дифференцировать стадии законодательного процесса в зависимости от организационно-правовых форм работы палат парламента над законопроектом на: а) стадии, связанные с рассмотрением законопроекта на заседаниях палат (законодательные чтения); б) стадии, связанные с работой комитетов и комиссий (комитетские стадии).
Список литературы
Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М.: Норма; Инфра-М, 2014. Т. 2. 911 с.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М.: Норма, 2007. 784 с.
Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России: энцикл. словарь. М.: Юрид. лит., 2002. 430 с.
Ивлиев Г. П., Гаджимагомедов Г. А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: Норма, 2008. 222 с.
Любимов А. П. Парламентское право России: учеб. пособие. М.: Маркетинг, 2002. 365 с.
Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Г. Законодательная деятельность. Политико-правовой анализ: учеб. пособие. М.: Аспект-Пресс, 2007. 200 с.
Овсепян Ж. И. Теория федерального закона (обыкновенные, или простые, ординарные федеральные законы) как источники права в России в период глобализации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 64-74.
Садиков О. Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 225-241.
Статистический анализ федерального законодательства. М., 2017 // URL: https://www. garant.ru/files/8/0/1090708/issledovanie_tssr_statistika_po_zakonoproektam.pdf (дата обращения: 02.09.).
Сырых В. М. Методологические основы законотворчества // Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. С. 26-42.
Тихомиров Ю. А. Законодательная техника: понятие и элементы // Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. С. 5-26.
Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 19-29.
Чехарина В. И. Законодательный процесс // Парламентское право России / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 95-148.
Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008. 335 с.
Юридическая энциклопедия / под общ. ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 2001. 927 с.
Жанна Иосифовна Овсепян - заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного (конституционного) права Южного федерального университета. 344006, Российская Федерация, Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, д. 105/42. E-mail: [email protected].
Epistemological Nature of Legislative Powers of Parliament: Issues of Theory and a Conceptual Apparatus
Scientists note that the instability of domestic legislation is growing. Among a number of ways to solve this problem is overcoming the shortcomings of legislative technologies. Consequently, it becomes relevant to study the nature of the legislative powers of parliaments and lawmaking as a procedural form of parliamentary activity.
The author substantiates the thesis about the relationship between the nature of lawmaking and the sovereignty of state authority: it is the laws as acts of the highest (at the postconstitutional level) legal force issued by the state bodies that provide it with the quality of sovereign power, as well as its supremacy in the system of domestic relations and independence in international relations. It is also emphasized that an important condition for the successful implementation of legislative activity is the proper determination of the ownership of objects of competence at the appropriate political and territorial level of state authority. The difficulties of delimiting the legislative competence of the Russian Federation and its subjects, created by the norms of Articles 71 and 72 of the Constitution of the Russian Federation, are described.
The author pays particular attention to the differentiation in the scientific literature of the concepts of «lawmaking», «legislative activity», «legislative process», «legislative technique», and «legislative technologies». Different approaches to the use of these terms allow us to conclude that there is a political component in legislative activity, and also make it possible to characterize it as a type of creative, intellectual activity.
In conclusion, the constitutional and legal foundations of the legislative powers of the parliament are defined; stages of the legislative process distinguished by different scientists are given; criteria are indicated by which these stages are distinguished.
Keywords: legislative activity, legislative process, law-making, stages of legislative process, legislative technologies, legislative technique
References
Avak'yan S. A. Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional Law of Russia], in 2 vols., Moscow, Norma, Infra-M, 2014, vol. 2, 911 p.
Baglai M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], Moscow, Norma, 2007, 784 p.
Chekharina V. I. Zakonodatel'nyi protsess [Legislative Procedure], Khabrieva T. Ya. (ed.) Par-lamentskoe pravo Rossii [Parliamentary Law of Russia], Moscow, Yurist'', 1999, pp. 95-148.
Chirkin V. E. Zakonodatel'naya vlast' [Legislative Authority], Moscow, Norma, 2008, 335 p.
Ivanets G. I., Kalinskii I. V., Chervonyuk V. I. Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional Law of Russia], Moscow, Yurid. lit., 2002, 430 p.
Ivliev G. P., Gadzhimagomedov G. A. Uchastie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii v za-konodatel'noi deyatel'nosti [Participation of the Russian Government in Legislative Activity], Moscow, Norma, 2008, 222 p.
Khabrieva T. Ya. Natsional'nye interesy i zakonodatel'nye prioritety Rossii [National Interests and Legislative Priorities of Russia], Journal of Russian Law, 2005, no. 12, pp. 19-29.
Lyubimov A. P. Parlamentskoe pravo Rossii [Parliamentary Law of Russia], Moscow, Marketing, 2002, 365 p.
Nisnevich Yu. A., Platonov V. M., Slizovskii D. G. Zakonodatel'naya deyatel'nost'. Politiko-pravovoi analiz [Legislative Activity. Political and Legal Analysis], Moscow, Aspekt-Press, 2007, 200 p.
Ovsepyan Zh. I. Teoriya federal'nogo zakona (obyknovennye, ili prostye, ordinarnye federal'nye zakony) kak istochniki prava v Rossii v period globalizatsii [A Theory of Federal Law (Usual, or Simple, Ordinary Federal Laws) as Sources of Law in Russia in a Period of Globalization], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2015, no. 11, pp. 64-74.
Sadikov O. N. Kontseptsiya razvitiya grazhdanskogo zakonodatel'stva [A Conception of Development of Civil Legislation], Khabrieva T. Ya., Tikhomirov Yu. A. (eds.) Kontseptsiya razvitiya rossiiskogo zakonodatel'stva [A Conception of Development of the Russian Legislation], Moscow, Eksmo, 2010, pp. 225-241.
Statisticheskii analiz federal'nogo zakonodatel'stva [Statistical Analysis of Federal Legislation], Moscow, 2017, available at: https://www.garant.rU/files/8/0/1090708/issledovanie_tssr_ statistika_po_zakonoproektam.pdf (accessed: 02.09.).
Syrykh V. M. Metodologicheskie osnovy zakonotvorchestva [Methodological Fundamentals of Law-Making], Tikhomirov Yu. A. (ed.) Zakonodatel'naya tekhnika [Law-Making Technique], Moscow, Gorodets, 2000, pp. 26-42.
Tikhomirov M. Yu. (ed.) Yuridicheskaya entsiklopediya [Encyclopedia of Law], Moscow, Yurinformtsentr, 2001, 927 p.
Tikhomirov Yu. A. Zakonodatel'naya tekhnika: ponyatie i elementy [Law-Making Technique: A Concept and its Elements], Tikhomirov Yu. A. (ed.) Zakonodatel'naya tekhnika [Law-Making Technique], Moscow, Gorodets, 2000, pp. 5-26.
Zhanna Ovsepyan - honored worker of higher school of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor, head of the Department of state (constitutional) law, Southern Federal University. 344006, Russian Federation, Rostov-na-Donu, Bol'shaya Sadovaya str., 105/42. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 11.11.2019
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 24.12.2019
