CC BY
172
1.6. Региональные программы борьбы с бедностью: опыт обобщения используемого инструментария
©Селиванова О. В.
ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, г. Москва, Российская Федерация e-mail: seliv-expert@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются региональные программы по борьбе с бедностью, сформированные с целью снижения уровня бедности в два раза к 2030 году, с точки зрения обобщения используемого инструментария. Проведен анализ основных критериев оценки бедности в России, сформулированы подходы к исследованию анализа текущей ситуации с региональной бедностью как инструмента стратегического планирования, рассмотрены утвержденные региональные программы снижения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума десяти субъектов Российской Федерации. В результате проведенных исследований выявлено, что степень проработки анализа текущей ситуации региональных программ по снижению бедности неоднородна, в связи с чем в ряде случаев является недостаточной для выявления причин, приводящих к росту или сохранению уровня бедности в регионе, их оценки и обоснования выбора оптимальных управленческих решений. Выявленные факты позволили сделать выводы о необходимости совершенствования региональных программ в части более детальной проработки анализа текущей ситуации, связанной с региональной бедностью, а также исследовании наиболее эффективных мер по снижению уровня бедности на базе комплексной системы показателей, учитывающих специфику региональной экономики и социальной сферы. Ключевые слова: бедность, работающий бедный, состав семьи, домохозяйство, социальная помощь, социальный контракт, региональные программы.
Для цитирования: Селиванова О. В. Региональные программы борьбы с бедностью: опыт обобщения используемого инструментария // Проблемы экономики и юридической практики. 2020. Т. 16. № 6. С. 48-56.
The regional anti-poverty programs: the experience of management tools generalization
©O. V. Selivanova
the All-Russia Research Institute of Labour of the Ministry of labour of Russia, Moscow, Russian Federation
e-mail: seliv-expert@mail.ru
Abstract. The article considers the regional anti-poverty programs, aimed to reducing the share of the population with incomes below the subsistence minimum twice by 2030, from the point of view of generalizing the management tools used. In the focus of research, there are the main criteria for assessing poverty in Russia and approaches to analyzing the current situation with regional poverty. The study revealed a variety of approaches to the selection of indicators for assessing poverty. In some cases, data from the analytical base for making optimal management decisions are not sufficient to identify and assess the causes leading to the growth or the preservation of the level of poverty in the region. These facts made it possible to make conclusions of the necessity of improvement the regional programs in terms of a more detailed study of the current situation related to regional poverty, as well as the formation of a regional mechanism for reducing poverty based on a comprehensive system of indicators that take into account the specifics of the regional economy and social policy. Keywords: poverty, working poverty, family composition, household, social assistance, social contract, regional anti-poverty programs. For citation: Selivanova O. V. The regional anti-poverty programs: the experience of management tools generalization // Economic problems and legal practice. 2020. Vol. 16. № 6. P. 48-56.
ВВЕДЕНИЕ. ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ БЕДНОСТИ
Бедность населения является одной из важнейших глобальных проблем, которая находится в центре внимания мировой политической, экономической и социальной повестки, независимо от уровня благосостояния стран и отдельных регионов.
Бедность прямо или опосредованно оказывает влияние на все аспекты человеческой жизни, включая физическое и психическое здоровье, продолжительность жизни, доступ к услугам образования и здравоохранения. Бедность препятствует успешной социализации, развитию человеческого потенциала. Люди, лишенные достаточных средств к существованию, более
склонны к проявлению насилия, чаще подвержены алкогольной и наркотической зависимости, влиянию вредного воздействия окружающей среды. Ограниченный доступ к информации и получению социальной помощи не позволяет нуждающимся людям полноценно участвовать в жизни общества, эффективно развивая и реализуя свои способности. Приобретая хроническую форму и становясь своеобразной нормой общественного поведения, ориентированной на выживание, а не на развитие и накопление, бедность становится «бомбой замедленного действия», причиной деформации общественного сознания, препятствием общественному развитию.
К признанным российским ученым, занимающимся проблемами бедности, относятся Бобков В.Н., Волгин Н.А., Кузнецова Н.П., Овчарова Л.Н., Разумов А.А., Роик В.Д., Римашевская Н.М., Саркисян Г.С., Тихонова Н.Е. и др. В сфере интересов современной отечественной науки - изучение факторов, обуславливающих возникновение бедности, источники формирования экономического неравенства, проблемы социального неравенства и социальной стратификации, особенности социальной защиты бедных категорий граждан, основные направления преодоления бедности и др. Вместе с тем, ряд вопросов, связанных с бедностью, по-прежнему требует дополнительного изучения, особенно в связи с формированием запроса на снижение распространенности этого явления и усилением региональной ответственности.
Следует отметить, что подходы к определению бедности весьма многообразны. Это связано, в первую очередь, с многовариантностью содержания, которое в него закладывается в зависимости от целеполагания и условий применения. Чаще всего бедность рассматривается с точки зрения недостаточности средств для удовлетворения наиболее важных жизненных потребностей на уровне тех или иных признанных обществом минимальных стандартов. Чаще всего при определении бедности приводится формулировка Экономического и социального совета ООН (ECOSOS)1, согласно которой «к бедным относятся лица, семья, группа лиц, ресурсы которых являются столь ограниченными, что не позволяют вести минимально приемлемый образ жизни в государствах, в которых они живут»2.
СПОСОБЫ ОЦЕНКИ БЕДНОСТИ И ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ
Среди наиболее распространенных подходов к измерению бедности - абсолютный и относительный. Для оценки бедности в России применяется абсолютный подход, при котором уровень бедности определяется исходя из стоимости потребительской корзины, величина которой является основанием для расчета прожиточного минимума в каждом субъекте РФ. Следует отметить, что в правовом поле РФ понятия «бедности» не существует, вместе с тем определен термин «малоимущие граждане»3, имеющий аналогичную смысловую нагрузку. Именно малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам
1 Например, см. Овчарова Л.Н. Теоретические и практические подходы к оценке уровня, профиля и факторов бедности: российский и международный опыт.
2 85/8/EEC: Council Decision of 19 December 1984 on specific Community action to combat poverty OJ L 2, 3.1.1985, p. 24-25 (электронный ресурс). - URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:31985D0008& from=EN (дата обращения 20.08.2020).
3 Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от
17.07.1999 N 178-ФЗ
имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, являются получателями государственной социальной помощи в нашей стране. Также при измерении бедности учитывается глубина бедности - дефицит денежных доходов, который необходимо компенсировать, чтобы вывести семью из категории малоимущих. Чтобы определить остроту бедности применяют коэффициент Джини, с помощью которого можно измерить степень неравенства среди населения. Исследования показывают: если коэффициент Джини превышает значения 0,3-0,4, то социально-экономическое развитие государства характеризуется высокой степенью неравенства, которое замедляет темпы экономического развития и формирует «ловушку бедности», при которой общество становится беднее с каждым поколением4.
Таблица 1 /Table 1 Основные показател и при оценке бедности в России / Main poverty indicators in Russia
Показатели оценки бедности Годы
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Величина ПМ, в среднем на душу населения, руб. в месяц 5688 6369 6510 7306 8050 9701 9828 10088 10287 10890
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, млн. чел. 17,7 17,9 15,4 15,5 16,3 19,6 19,4 18,9 18,4 18,1
Уровень бедности, % 12,5 12,7 10,7 10,8 11,3 13,4 13,2 12,9 12,6 12,3
Дефицит денежного дохода, млрд руб. 375 424,1 370,5 417,1 482,7 701,7 701,8 702,5 699 721,6
Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов), % 0,421 0,417 0,420 0,417 0,415 0,412 0,412 0,411 0,413 Нет данных
Источник: Росстат.
Как видим, за последние годы, несмотря на двукратное увеличение прожиточного минимума в абсолютных значениях (без учета инфляции), показатель уровня бедности отражает стабильно высокую долю населения с минимальными доходами, варьирующуюся в диапазоне 10,7%-13,4% от общей численности населения. При этом дефицит денежного дохода малоимущих граждан неуклонно растет, а индекс концентрации неравенства за последние годы практически не изменился. Это, наряду с другими показателями, свидетельствует о том,
4 Актуальные оценки состояния социальной сферы Российской Федерации в зарубежных источниках/ А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина ; Нац. исслед.ун-т «Высшая школа экономики». -М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. https://www.hse.ru/data/2017 /02/17/1167780970/WP8_2017_01.pdf
что бедность в нашей стране приобрела хроническую форму и требует, наряду с традиционными мерами социальной поддержки малоимущих граждан, принятия новых решений, апробацию и внедрение в систему государственного управления практик, показавших наибольший эффект по снижению региональной бедности.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ РАБОТАЮЩИХ БЕДНЫХ В РОССИИ
Согласно докладу МОТ, опубликованному в январе 2020 года, среди основных факторов, влияющих на бедность в глобальном масштабе, важную роль играет фактор ограниченности достойной работы в сочетании с растущей безработицей и сохраняющимся неравенством. На сегодняшний день почти полмиллиарда людей не имеют полноценного доступа к оплачиваемой работе5. В России эта проблема, наряду с сохраняющейся тенденцией роста безработицы, усугубляется высокой долей бедного работающего населения. С учетом того, что большинство доходов граждан нашей страны зависят от уровня заработной платы, проблема работающих бедных приобретает особую остроту.
Таблица 2 / Table 2 Структура денежных доходов населения, % / Structure of monetary income of the population, %
По данным Росстата около трети бедных российских семей -это семьи, членами которых являются граждане трудоспособного возраста, имеющие регулярную оплачиваемую работу, которая не в состоянии обеспечить минимальные стандарты жизни. Так в апреле 2019 года 0,7 миллионов работающих россиян получали зарплату ниже уровня МРОТ6. При этом большинство работающих бедных в России - это люди со средним или средним техническим образованием, работающие в бюджетных организациях на низких должностях, или занятые на временных работах и часто исключенные из системы социальной поддержки или гарантий. Проблема низкой оплаты труда не только бьет по доходам отдельных семей и граждан, но и оказывает отрицательное воздействие на экономику в целом. К примеру, из-за дешевизны рабочей силы в РФ бизнесу невыгодно вкладываться в инновационные технологии на производстве, низкая оплата труда препятствует развитию внутреннего рынка страны. Низкие зарплаты напрямую влияют на степень экономической ответственности работников за результаты своего труда, оказывая прямой эффект на сни-
5World Employment and Social Outlook: Trends 2020 https://www.ilo.org /global/research/global-reports/weso/2020/WCMS_734455/lang--en/index.htm
6 Сведения о распределении численности работников по размерам зара-
ботной платы https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13268?print=1
жение производительности труда. Остроты проблеме работающих бедных добавляет сложная демографическая ситуация, прогнозы по которой на ближайшее десятилетие весьма неутешительны, а также очередной глобальный кризис, сопровождающийся падением мировых цен на энергоносители и пандемией коронавируса COVID-19, в связи с чем поиск и реализация эффективных мер по обеспечению достойной заработной платы имеет особое значение.
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЦЕЛЬ ПО СНИЖЕНИЮ БЕДНОСТИ И ЗАДАЧИ РЕГИОНОВ
Для сокращения бедности в целом и снижения численности работающих бедных в частности требуется активное участие государства. Указом Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» среди главных целевых показателей национальных целей развития страны на период до 2030 года определены «снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года» и «обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции»7.
В соответствии с поставленными целями субъектами РФ разрабатываются региональные программы по борьбе с бедностью, ожидаемыми результатами реализации которых является построение эффективной системы по выводу граждан из сложной экономической ситуации посредством роста реальных денежных доходов, повышения адресности предоставления мер социальной поддержки, содействия занятости и, как следствие, - снижение к 2030 году уровня бедности в регионе в два раза по сравнению с показателем 2017 года.
Для успешной реализации поставленных задач по снижению бедности управленческим командам необходимо находить и реализовывать решения, учитывающие экономический и человеческий потенциал, уровень развития инфраструктуры, финансовые возможности и географические особенности территории.
Как известно, любое стратегическое планирование основывается на проведенных исследованиях и анализе фактических данных. На бедность влияет множество факторов, и для достижения мультипликативного эффекта от реализации программ чрезвычайную важность приобретает выбор наиболее эффективных мер по снижению бедности, основанный на всестороннем изучении проблемы региональной бедности.
Для правильной оценки ситуации с региональной бедностью необходимо обладать по возможности полной и объективной информацией, характеризующей проблему. В связи с этим анализ фактических данных, отражающих социально-экономическую жизнь региона, должен, на наш взгляд, способствовать решению следующих задач:
- поиск факторов, которые оказывают влияние на развитие ситуации с бедностью, их оценку для выработки оптимальных управленческих действий;
- анализ решений, которые принимались ранее в анализируемой ситуации и идентичных ей;
7 Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» http://ivo.garant.ru/proxy/share?data=q4Og0aLnpN5 Pvp_qlYqxjK_xqrzXt9W_qeqZArDyveq19bHg5rHjhuaP4Oef6UW96KbTvtGm0PKS 8Ja1xaHю-Cjg-qe87zghRD9jOGY46L9o_Psv9uЮbTlpOZJtaLqlea15NseGBrQ==
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Денежные доходы населения 100 100 100 100 100 100 100 100
Оплата труда, включая скрытую заработную плату 65,6 66,2 65,3 66,7 66,0 64,8 65,4 66,2
Социальные трансферты 18,3 18,2 18,6 18,2 18,1 19,1 19,6 19,4
Доходы от предпринимательской деятельности 8,9 8,5 8,6 7,8 7,3 7,8 7,6 7,5
Доходы от собственности 5,2 5,1 5,5 5,3 6,6 6,3 5,4 4,9
Другие доходы 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
Источник: Росстат.
- исследование механизмов осуществления принятых решений, контроля за ходом их выполнения, а также сопровождения процесса их реализации;
- оценка степени эффективности принятых решений и т.п.
ПОДХОДЫ РЕГИОНОВ К ОЦЕНКЕ ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ С БЕДНОСТЬЮ
Базисом для формирования комплекса мероприятий региональных программ по снижению бедности являются выводы, полученные в результате анализа текущей ситуации, связанной с уровнем жизни населения в субъекте Российской Федерации. Соответственно, от степени проработки анализа текущей ситуации уровня жизни населения в субъекте Российской Федерации зависит, насколько реалистичными будут поставленные задачи, а выбранные мероприятия и затраченные ресурсы позволят достичь ожидаемых результатов реализации региональной программы.
Чтобы выявить подходы регионов к оценке текущей ситуации, связанной с бедностью населения, нами были рассмотрены и проанализированы 10 утвержденных региональных программ снижения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума 7-и федеральных округов (Алтайский край (СФО), Воронежская область (ЦФО), Новгородская область (СЗФО), Орловская область (ЦФО), Псковская область (СЗФО), Республика Мордовия (ПФО), Ростовская область (ЮФО), Тюменская область (УФО), Магаданская область (ДФО), Ставропольский край (СКФО). Выбор регионов определяется необходимостью охватить все федеральные округа и представить максимально широко спектр различий региональных социально-экономических систем. В дальнейших исследованиях круг рассматриваемых региональных программ планируется увеличить.
Анализ программных документов показал, что во всех региональных программах определены задачи, которые, несмотря на имеющуюся вариативность формулировок, по смысловой нагрузке можно объединить в четыре блока:
- повышение уровня доходов граждан и превышение темпов роста доходов граждан, в том числе средней заработной платы, над темпом инфляции;
- развитие системы социальной помощи нуждающимся гражданам;
- развитие системы социального контракта;
- организация социальной адаптации малоимущих граждан.
Изучение информации, связанной с анализом текущей ситуации в регионах, позволило сделать выводы о том, что в большинстве программных документов приведены сведения об основных показателях, характеризующих социально-экономическое развитие региона и мероприятиях, реализуемых в рамках национальных проектов в сфере демографии, производительности труда, содействия занятости, поддержки предприятий малого и среднего бизнеса, индивидуальной предпринимательской инициативы, образования и здравоохранения, оказывающих влияние на рост доходов населения и снижение уровня бедности, имеются данные об основных мерах социальной поддержки на региональном уровне и их влиянии на повышение доходов малоимущих граждан.
Вместе с тем степень проработки анализа текущей ситуации уровня жизни в субъекте РФ в исследуемых программных документах весьма неоднородна.
Например, в региональной программе Ростовской области проанализированы сведения об основных показателях социально-экономического развития региона, в том числе объем ВРП на душу населения, объем инвестиций в основной капи-
тал, налоговые и неналоговые доходы на душу населения, структура основных фондов в разрезе секторов экономики, показатели занятости и безработицы, демографической ситуации, уровень доходов населения, состав доходов населения и т.д. Сделаны выводы о влиянии основных социально-экономических показателей на региональную бедность. Проанализированы меры, реализуемые в регионе в рамках осуществления ряда национальных проектов, выявлены основные факторы и причины бедности семей и одиноко проживающих граждан, выявлены категории наиболее незащищенных граждан с доходами ниже прожиточного минимума, социальная поддержка которых является приоритетной, проведен анализ мер социальной поддержки малоимущих граждан и сделаны выводы о степени их влияния на снижение уровня бедности, проведена оценка и сделаны обобщающие выводы о реализации государственной социальной помощи на основании социального контракта8.
Вместе с тем в действующей редакции региональной программы Тюменской области анализ текущей ситуации уровня жизни отсутствует, что ставит под сомнение обоснованность выбора мероприятий программы по снижению бедности в регионе.
ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ УРОВНЯ ЖИЗНИ В РЕГИОНАХ
При выявлении факторов, влияющих на рост доходов населения и снижение уровня бедности, большинство регионов анализируют показатели, отражающие экономическое развитие территории, демографическую ситуацию, трудовые отношения, обеспеченность жильем, доступность услуг образования и здравоохранения. Показатели, применяемые при анализе текущей ситуации, условно можно объединить в три группы: экономические, социальные, демографические. При этом выбор показателей варьируется в зависимости от подходов к оценке региональной бедности и специфики развития территории.
Например, в программном документе Республики Мордовия отмечается, что на уровень бедности в регионе влияют сложная демографическая ситуация, слабая инвестиционная активность, сравнительно низкий уровень заработной платы, в связи с чем подробно анализируются валовый региональный продукт на душу населения, инвестиции в основной капитал, оборот розничной торговли и т.п., подробно изучены показатели, отражающие демографическую ситуацию в регионе9.
В региональной программе Орловской области большое внимание уделяется показателям, отражающим ситуацию на рынке труда, развитие сельского хозяйства, динамику промышленного производства и т.д.10
8 Региональная программа Ростовской области «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума», утвержденная Постановлением Правительства Ростовской области от 11.08.2020 № 721
9 Региональная программа Ростовской области «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума», утвержденная Постановлением Правительства Ростовской области от 11.08.2020 № 721. Региональная программа «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума» Республики Мордовия», утвержденная Постановлением Правительства Республики Мордовия от 14.09.2020 № 535
10 Региональная программа Орловской области «Снижение доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в Орловской области», утвержденная распоряжением Правительства Орловской области от 14.08.2020 № 497-р
Наиболее распространенные показатели, применяемые при оценке уровня жизни в регионах, представлены в таблице 3.
Таблица 3 / Table 3
Основные социально-экономические показатели развития территории / Main socio-economic indicators of regional development
Для построения эффективных программ по борьбе с бедностью важно обладать исчерпывающей информацией о реальном уровне и структуре бедности на региональном уровне и в разрезе муниципальных образований, об основных факторах и причинах бедности семей и одиноко проживающих граждан. Анализ программных документов показал следующее.
В Ростовской области, например, подробно проанализирована статистическая информация, отражающая динамику бедности в регионе, в том числе сведения о доле населения с доходами ниже величины прожиточного минимума за период 2017-2019 гг., данные о малоимущих граждан по месту проживания, составу семей, возрастно-половым характеристикам, доле пенсионеров и безработных в составе семей и т.п. Были выявлены факторы, обуславливающие попадание семей в категорию малоимущих, сформулированы выводы о наиболее
распространенных причинах бедности граждан и семей, характерными для региона11.
В Республике Мордовия по результатам сбора и анализа информации о ситуации с бедностью в регионе был сформирован социальный паспорт семьи, предусматривающий персонифицированную информацию о гражданах Республики Мордовия, состоянии их здоровья, трудоустройстве, уровне образования и размере получаемых доходов, подготовлен реестр бедного населения. Отмечается, что доля бедного населения региона, проживающего в сельских поселениях, достигает 71,9%, при этом наблюдается существенная дифференциация численности бедных семей по муниципальным округам, 59,3% малоимущих семей имеют в своем составе детей в возрасте до 18 лет. Каждая третья малоимущая семья относится к категории очень бедных. В зоне повышенного риска - семьи с детьми-инвалидами, многодетные семьи, неполные семьи12.
При оценке структуры доходов населения в большинстве региональных программ сделаны выводы об устойчиво высокой доле оплаты труда наемных работников в общем объеме доходов населения. На втором месте - социальные выплаты, доля доходов от предпринимательства, от собственности и прочих денежных поступлений несущественна. Таким образом, заработная плата является главным источником доходов для большинства российских семей. Между тем среди граждан, признанных малоимущими, почти половина работает по найму, получая зарплату на уровне или ниже МРОТ. К примеру, в 2017 году в Алтайском крае за чертой бедности находилось 147,6 тыс. человек (57,5% от общей численности малоимущего населения), занятых в экономике и имеющих доходы, не позволяющие обеспечить достойные условия жизни для членов семьи13. Значительная доля «работающих бедных» в крае была занята на предприятиях общественного питания, в сельском хозяйстве, в лесном хозяйстве, на предприятиях по транспортировке и хранению, в строительстве, в бюджетной сфере. Похожая ситуация наблюдается в Воронежской области, где в 2019 году 56,1% малоимущего населения было занято в экономике14.
В Новгородской области были выявлены и проанализированы особенности региональной бедности по поло-возрастному составу, образованию, месту проживания и т.п., сформулированы причины попадания семей в категорию малоимущих. В частности, отмечено, что в Новгородской области 54% членов малоимущих семей трудоустроены, 19,0% являются безработными, 11,0% женщин находятся в декретном отпуске, 13,0% являются домохозяйками. Около половины родителей имеют среднее специальное образование, каждый четвертый родитель имеет среднее образование, высшее или начальное профессиональное образование - по 15,0% родителей, 1,5% родителей имеют только начальное образование. При исследовании ситуации с бедностью в регионе были сделаны выводы о
11 Региональная программа Ростовской области «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума», утвержденная Постановлением Правительства Ростовской области от 11.08.2020 № 721
12 Региональная программа «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума» Республики Мордовия», утвержденная Постановлением Правительства Республики Мордовия от 14.09.2020 № 535
13 «Региональная программа снижения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума на территории Алтайского края», утвержденная распоряжением Правительства Алтайского края от 14.08.2020 № 261-р
14 «Региональная программа снижения доли населения с доходами ниже
прожиточного минимума в Воронежской области», утвержденная Распоряжением Правительства Воронежской от 28 августа 2020 г. № 1099-р
№ п/п Группа показателей Наименование показателя
ВРП на душу населения
Индекс промышленного производства
Инвестиции в основной капитал
П роизводител ьность труда
Уровень безработицы /уровень занятости
1 ские Реальные располагаемые денежные доходы населения
Среднемесячная начисленная заработная плата
Доля работников бюджетной сферы в общей численности занятого населения
Среднемесячный размер назначенных пенсий
Коэффициент рождаемости/коэффициент смертности
2 Демографи- Коэффициент демографической нагрузки на трудоспособное население
ческие Ожидаемая продолжительность жизни
Коэффициент миграционного прироста/миграционной убыли
Уровень образования
Доля затрат на социальную сферу в бюджете региона
3 Социальные Структура затрат на меры социальной защиты
Доля работающих матерей в общей численности матерей с детьми в возрасте от 0 до 3 лет
ФАКТОРЫ И ПРИЧИНЫ БЕДНОСТИ В РЕГИОНАХ
том, что более половины от численности малоимущих домохо-зяйств составляют семьи с несовершеннолетними детьми. В связи с этим большое внимание уделено мероприятиям, направленным на снижение доли семей с детьми с доходами ниже величины прожиточного минимума15.
Вместе с тем в региональных программах Орловской и Псковской областей отсутствуют сведения об уровне и структуре бедности, не сделаны выводы о факторах и причинах бедности в регионе. Особенности бедности в городской и сельской местностях отражены лишь в 4-х из 10-и региональных программ (Алтайский край, Воронежская, Новгородская области и Республика Мордовия). Только в 3-х из 10-и программ субъектов (Воронежская область, Республика Мордовия, Ростовская область) имеются сведения о выявлении доли самых бедных граждан с доходами ниже прожиточного минимума, социальная поддержка которых является приоритетной.
Обобщая информацию о характеристиках региональной бедности по рассматриваемым регионам, можно отметить, что чаще всего в анализе текущей ситуации отражаются следующие ее особенности:
- за чертой бедности, как правило, оказываются семьи с детьми до 7 лет, многодетные семьи, семьи с детьми-инвалидами, неполные семьи;
- уровень материальной обеспеченности малоимущих семей не растет пропорционально росту иждивенческой нагрузки, соответственно, многодетные семьи имеют большие материальные трудности;
- среди малоимущих граждан высок процент лиц со средним и средне-специальным образованием;
- высокий уровень бедности регистрируется в семьях, где трудоспособные граждане являются безработными, работают на неполную ставку или получают низкую заработную плату на уровне МРОТ, что не обеспечивает уровень среднедушевого дохода в семье выше прожиточного минимума.
Среди наиболее распространенных причин бедности граждан и семей, характерных для большинства регионов, чаще всего отмечаются низкая оплата труда, безработица, неформальная занятость, неполные и многодетные семьи, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой; низкие минимальные социальные выплаты, неприспособленность к жизни, долги, кредиты, отсутствие жизненных планов и уверенности в себе, семейные неурядицы (несчастья), конфликтность внутрисемейных отношений; инвалидность, старость, слабое здоровье, вредные привычки граждан; значительная разница в уровне образования, недостаточный уровень профессиональной подготовки, невостребованность полученного образования и квалификации на рынке труда.
Таблица 4 / Table 4 Факторы и причины бедности граждан и семей / Poverty factors and reasons
Факторы Причины
Экономические низкая оплата труда, безработица, неформальная занятость
Демографические неполные и многодетные семьи, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой
Социальные низкие минимальные социальные выплаты, неприспособленность к жизни, долги (кредиты), отсутствие жизненных планов и уверенности в себе, семейные неурядицы (несчастья), конфликтность внутрисемейных отношений, инвалидность, старость, слабое здоровье, вредные привычки граждан
Образовательно-квалификационные низкий уровень образования, недостаточный уровень профессиональной подготовки, невостребованность полученного образования и квалификации спросу на рынке труда
Географические дифференциация уровня экономического развития муниципальных образований
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ПО БОРЬБЕ С БЕДНОСТЬЮ
Анализ текущей ситуации в большинстве исследуемых программных документов содержит сведения об имеющемся опыте реализации мер, влияющих на снижение региональной бедности. Вместе с тем в некоторых случаях информация не проанализирована и не сформулированы выводы, достаточные для принятия адекватных управленческих решений.
Так, в региональной программе Алтайского края отмечается взаимосвязь роста доходов граждан и производительности труда на предприятиях региона. Начиная с 2019 года в Алтайском крае реализуется национальный проект «Производительность труда и поддержка занятости». В проекте участвуют предприятия крупного и среднего бизнеса, адресная работа с которыми позволяет повысить производительность труда на предприятиях - участниках проекта до 30 %. Имеющийся положительный опыт является основой для дальнейшей работы в данном направлении16.
В региональной программе Иркутской области подчеркивается, что основным драйвером роста заработной платы в январе-мае 2020 года стало увеличение заработной платы в социальной сфере региона. Рост заработной платы в отраслях, где
15 Комплекс мер, направленных на снижение доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в Новгородской области, на 20202024 годы, утвержденный Распоряжением Правительства Новгородской области от 15 октября 2020 г. №330-рг.
16 «Региональная программа снижения доли населения с доходами ниже
прожиточного минимума на территории Алтайского края», утвержденная
распоряжением Правительства Алтайского края от 14.08.2020 № 261-р
основную долю занимают учреждения социальной сферы (образование, здравоохранение, культура и спорт, включая федеральные, областные, муниципальные учреждения и негосударственные организации), за январь-май 2020 года отмечен в пределах 104,8-110,6% и главным образом обусловлен проводимой работой по увеличению заработной платы в рамках исполнения «майских» указов Президента Российской Федерации от 2012 года. Соответствующие меры по увеличению доходов работников бюджетных организаций планируется продолжить в дальнейшем17.
В региональной программе Воронежской области при оценке показателей, отражающих доходы населения, были сделаны выводы о том, что сложившаяся аграрно-индустриальная структура экономики региона, характеризующаяся сравнительно низким уровнем оплаты труда работников АПК, определяет отставание региональных значений заработной платы от средних значений по стране. В этой связи в приоритете -вопросы оплаты труда, своевременности ее выплаты, вопросы повышения производительности труда, что требует принятия решений по реализации соответствующих мер стимулирования роста доходов населения18.
Вместе с тем в региональных программах Орловской и Псковской областей проблема роста доходов работающих граждан не проанализирована и не сформулированы соответствующие выводы.
Для обоснования принимаемых решений по снижению региональной бедности в большинстве субъектов РФ проанализированы действующие инструменты социальной помощи малоимущим гражданам, однако, не во всех программных документах имеются выводы о степени их влияния на снижение региональной бедности.
К примеру, в региональной программе Республике Мордовия отмечается, что меры социальной помощи позволяют сдерживать рост уровня региональной бедности. Вместе с тем подчеркивается, что расходы на социальные выплаты распределяются среди множества категорий получателей, и доля мер, направленных на адресную помощь малоимущим гражданам, весьма невысока. Так, в 2019 году в регионе реализо-вывалась 101 мера социальной поддержки, при этом подавляющее большинство бюджетных средств (83% от всех мер социальной поддержки, установленных федеральным и региональным законодательством) распределялись по категориальному принципу - без учета нуждаемости граждан (семей), и только 17 мер предназначались непосредственно для малоимущих граждан. Также отмечается, что в настоящее время действующие меры адресной социальной помощи малоимущим гражданам не приводят к долгосрочному улучшению положения бедных семей. В течение 3-6 месяцев после того, как граждане выходят из категории «малоимущих» и теряют права на предоставление им ежемесячных денежных пособий или компенсаций, их доходы снижаются, и они опять переходят в состояние бедности. На основе сформулированных выводов в регионе планируется дальнейшее развитие системы
17 Государственная региональная программа Иркутской области «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума» на 2020-2024 годы, утвержденная распоряжением Правительства Иркутской области от 14.08.2020 № 707-рп
18 «Региональная программа снижения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума в Воронежской области», утвержденная Распоряжением Правительства Воронежской от 28 августа 2020 г. № 1099-р.
адресной социальной помощи, в том числе за счет расширения практики социального контракта19.
Вместе с тем в региональной программе Псковской области сведения о реализуемых мерах социальной поддержки представлены в виде информационной справки, без соответствующих выводов, что делает выбор мероприятий по оказанию социальной помощи гражданам недостаточно обоснованным20.
Среди наиболее эффективных инструментов социальной поддержки, способствующих скорейшему выходу семей и одиноко проживающих граждан из трудной жизненной ситуации во всех региональных программах отмечается практика применения государственной социальной помощи на основании социального контракта.
В качестве примера приведем Ставропольский край, где в 2019 году между органами по труду и социальной защиты администраций муниципальных районов и городских округов Ставропольского края и малоимущими гражданами заключено 95 социальных контрактов на общую сумму 4750,00 тыс. Подавляющее большинство средств (96,84 процента от общей суммы заключенных социальных контрактов) было израсходовано на развитие личного подсобного хозяйства. В итоге среднедушевой ежемесячный доход семей, участвовавших в проекте, увеличился с 4930,00 рублей до 9257,00 рублей21. Таким образом, разработчики программы оценивают эту меру социальной поддержки как эффективную и планируют ее дальнейшее развитие.
ВЫВОДЫ
Анализируя сведения, представленные в утвержденных государственных программах по снижению уровня региональной бедности, можно сделать выводы о том, что основой для принятия решений по реализации мер по борьбе с бедностью является анализ текущей ситуации, связанной с уровнем жизни в регионе, в ходе которого исследуются показатели, характеризующие социально-экономическое развитие региона, дается оценка региональной бедности, определяется влияние мер, реализуемых на территориях в рамках соответствующих национальных проектов, на рост доходов граждан и снижение уровня бедности.
В ряде случаев степень проработки анализа текущей ситуации является недостаточной для выявления причин, приводящих к росту или сохранению уровня бедности в регионе, их оценки и обоснования выбора оптимальных управленческих решений.
Чаще всего в программах по борьбе с бедностью отсутствует информация о периоде пребывания семьи в состоянии бедности, не во всех программах дана оценка и сформулированы выводы о влиянии региональных мер социальной поддержки населения на снижение бедности, не выявлены возможности перераспределения ресурсов в пользу нуждающихся граждан
19 Региональная программа «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума» Республики Мордовия», утвержденная Постановлением Правительства Республики Мордовия от 14.09.2020 № 535
20 Региональная программа Псковской области «Снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума», утвержденная постановлением Администрации Псковской области от 14.08.2020 № 291
21 Краевая программа снижения доли населения Ставропольского края, имеющего денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, на период до 2030 года, утвержденная Постановлением Правительства Ставропольского края от 19 октября 2020 г. № 567-п
на основе существующих мер социальной поддержки. Отсутствие данных свидетельствует о высоких потенциальных рисках недостижимости целей региональных программ. Выявленные факты позволяют сделать выводы о необходимости совершенствования региональных программ в части более детальной проработки анализа текущей ситуации, связанной с региональной бедностью.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблематика бедности остается актуальным вопросом государственной социально-экономической политики в современной России.
Исследования показывают, что в условиях многообразия социально-экономических, географических, национальных и иных особенностей развития территорий при выборе наиболее эффективных мер по снижению бедности чрезвычайную роль приобретает глубокое и всестороннее изучение факторов и причин региональной бедности.
Основой для принятия стратегических решений по снижению бедности являются выводы, полученные в результате анализа
Список литературы:
1. Аникин В.А, Тихонова Н.Е Бедность в России на фоне других стран // Мир России, 2014, №4, С.59-95.
2. Бобков В.Н., Гулюгина А.А., Колмаков И.Б., Одинцова Е.В. Мониторинг доходов и уровня жизни населения. М.: ИСЭПН ФНИСЦ РАН - 2020. - 116 с.
3. Бобков В.Н., Одинцова Е.В., Бобков Н.В. Актуальность разработки национальной программы повышения доходов, снижения бедности и неравенства // Уровень жизни населения регионов России, 2020, Том 16 № 2; С. 9-24.
4. Бобков В.Н., Волгин Н.А., Акимов А.К. Социальная политика, уровень и качество жизни. 2-е издание, дополненное и переработанное. М.: ВЦУЖ «Русаки», 2014. - 409 с.
5. Овчарова Л.Н., Горина Е.А. Развитие адресной социальной поддержки нуждающихся в России: барьеры и возможности // Вопросы экономики - 2017. - № 3. С. 5-21.
6. Овчарова Л.Н. Теоретические и практические подходы к оценке уровня, профиля и факторов бедности: российский и международный опыт / Учреждение Российской акад. наук Ин-т соц.-эконом. проблем народонаселения РАН. - М.: М-Студио, 2009. - 268 с.
7. Разумов А.А. Бедность в системе отношений на рынке труда: методология анализа, современная ситуация, стратегия преодоления // диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук / М.: 2003. - 317 с.
8. Разумов А.А.. Ягодкина М.А. Бедность в современной России / М.: Формула права, 2007. - 335 с.
9. Разумов А.А., Ермаков Д.Н., Кокин Ю.П., Куликов В.В., Роик В.Д., Яковлев Р.А., Мирзабалаева Ф.И., Широкова Л.Н., Литовченко Н.Н., Мосина Л.Л., Поллак А.П., Сковпень В.А. Социально-трудовые отношения в современной России: проблемы и решения // Коллективная монография к 60-летию НИИ труда / Под ред. А.А. Разумова. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2016. - 280 с.
10. Римашевская Н.М. Человеческий потенциал России и проблемы «сбережения населения» // Российский экономический журнал, 2004, № 9-10, С. 29-30.
текущей ситуации, связанной с уровнем жизни населения в субъекте Российской Федерации.
От качества аналитической работы с фактическими данными, отражающими особенности региональной бедности, зависит реалистичность поставленных задач, выбор оптимальных мер по борьбе с бедностью, достижимость ожидаемых результатов реализации региональной программы. Вместе с тем выявленные факты позволяют сделать выводы о необходимости совершенствования подходов к проведению анализа текущей ситуации, связанной с уровнем жизни населения.
Представленная статья отражает начало исследования региональной социально-экономической политики, направленной на борьбу с бедностью. В дальнейшем планируется изучение наиболее эффективных мер по снижению уровня бедности на базе комплексной системы показателей, учитывающих специфику региональной экономики и социальной сферы.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 67,27%.
Рецензент: профессор Департамента экономической безопасности и управления рисками ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, доктор экономических наук, доцент В.М. Смирнов
Reference list:
1. Anikin V. A, Tikhonova N.E. Framing contemporary Russian poverty in the context of different nations. Moscow: Mir Rossii, No. 4, 2014, pp. 59-95. (in Russian)
2. Bobkov V. N., Gulyugina A. A., Kolmakov I. B., Odintsova E. V. Monitoring of incomes and living standards of the population. Moscow: ISEPN FNISTC RAS, 2020. - 116 p. (in Russian)
3. Bobkov V. N., Odintsovo E. V., Bobkov N. V. Relevance of developing a national programme to increase income, reduce poverty and inequality. Moscow: Standard of living of the population of the regions of Russia, Vol. 16 No. 2, 2020, pp. 9-24. (in Russian)
4. Bobkov V. N., Volgin N. A., Akimov A. K. Social policy, level and quality of life. 2nd edition, supplemented and revised. Moscow: Rusaki ECSU, 2014. - 409 p. (in Russian)
5. Ovcharova L. N., Gorina E. A. Promoting the income-tested social support in russia: barriers and facilitators. Moscow: Voprosy ekonomiki, No. 3, 2017, pp. 5-21. (in Russian)
6. Ovcharova L. N. Theoretical and practical approaches to assessing the level, profile and factors of poverty: Russian and international experience. Moscow: M-Studio, 2009. - 268 p. (in Russian)
7. Razumov A. A. Poverty in the system of relations on the labor market: methodology of analysis, current situation, strategy of overcoming / / dissertation for the degree of doctor of Economics. Moscow: 2003. - 317 p. (in Russian)
8. Razumov A. A. .. Yagodkina M. A. Poverty in modern Russia. Moscow: Formula of law, 2007. - 335 p. (in Russian)
9. Razumov A. A., Ermakov D. N., Kokin Yu. P., Kulikov V. V., Roik V. D., Yakovlev R. A., Mirzabalaeva F. I., Shirokova L. N., Litovchenko N. N., Mosina L. L., Pollak A. P., Skovpen V. A. Social and labour relations in modern Russia: problems and solutions / Under the editorship of A. A. Razumov. Moscow: Izdatelsko-Torgovaya Korporatsiya «Dashkov I K», 2016. - 280 p. (in Russian)
10. Rimashevskaya N. M. Human potential of Russia and problems of «saving the population»/ Moscow: Russian economic journal, no. 9-10, 2004, pp. 29-30. (in Russian)
11. Роик В.Д. Экономика развития: неравенство, бедность и развитие: учебное пособие для вузов. -М.: Издательство Юрайт, 2020. - 474 с .
12. Саркисян Г.С, Кузнецова Н.П. Потребности и доход семьи / Изд. «экономика». Москва, 1967 - 177 с.
13. Смирнов В.М. Социальная защита и социальные аспекты экономической безопасности в различных пенсионных системах // Проблемы экономики и юридической практики. 2019. Т. 15. № 5. С. 25-34.
14. Смирнов В.М. Неравенство и бедность в контексте обеспечения экономической безопасности России // Проблемы экономики и юридической практики. 2018. № 6. С. 217-221.
15. Тихонова Н.Е. Феномен городской бедности в современной России. М.: Летний сад, 2003. - 408 с.
16. Тихонова Н.Е. Малообеспеченность в современной России. Причины и перспективы // Социологические исследования, 2010 № 1, С.5-16.
17. Трубин В., Николаева Н., Горвиц С. и др. Работающие бедные в России и за рубежом, 2017. (электронный ресурс) - URL: https://ac.gov.ru/archive/files/publication/a/14616.pdf (дата обращения: 17.09.2020)
18. Ухова Д., Жидких С. Бедность и неравенство в современной России, 2012. (электронный ресурс) - URL: http://www.oxfam.ru/upload/iblock/e76/e763e26eeae6f60110 097998bc0a3bac.pdf (дата обращения: 18.08.2020)
19. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»: http://garant.ru/ (дата обращения: 10.08.2020)
20. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999 № 178-ФЗ. - URL: http://garant.ru/ (дата обращения: 11.08.2020)
21. Официальный сайт Правительства Российской Федерации -URL: http://government.ru/ (дата обращения: 12.08.2020)
22. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: - URL: https://rosstat.gov.ru/ (дата обращения: 14.09.2020)
23. Официальный сайт Организации Объединенных Наций: https://www.un.org/ru/ (дата обращения: 10.09.2020)
24. World Employment and Social Outlook: Trends, 2020 - URL: https://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/2020/ (дата обращения: 17.09.2020)
25. Monitoring Global Poverty. A Cover Note to the Report of the Commission on Global Poverty, chaired by Prof. Sir Anthony B. Atkinson, 2016. - URL: http://pubdocs.worldbank.org/en /733161476724983858/MonitoringGlobalPovertyCoverNote.pdf (дата обращения: 15.09.2020)
11. Roik V. D. Economics of development: inequality, poverty and development. Moscow: Yurayt Publishing house, 2020 - 474 p. (in Russian)
12. Sarkisyan G. S., Kuznetsova N. P. Needs and income of the family. Moscow: Economy, 1967 - 177 p. (in Russian)
13. Smirnov V. M. Social protection and economic security in various pension systems. Moscow: Problems of Economics and legal practice. Vol. 15, No. 5, 2019, pp. 25-34. (in Russian)
14. Smirnov V. M. Inequality and poverty in the context of russia's economic security. Moscow: Problems of Economics and legal practice. No. 6, 2018, pp. 217-221. (in Russian)
15. Tikhonova N.E. The phenomenon of urban poverty in modern Russia. Moscow: Letny sad, 2003. - 408 p. (in Russian)
16. Tikhonova N.E. Low-Income in modern Russia. Reasons and perspectives. Moscow: Sociological researches, No. 1, 2010, pp. 516. (in Russian)
17. Trubin V., Nikolaeva N., Gorvits S. et al. Working poor in Russia and abroad, 2017. (electronic resource) - URL: https://ac.gov.ru/archive/files/publication/a/14616.pdf (accessed: 17.09.2020)
18. Ukhova D., Zhidkikh S. Poverty and inequality in modern Russia, 2012. (electronic resource) - URL: http://www.oxfam.ru/upload/iblock/e76/e763e26eeae6f60110 097998bc0a3bac. pdf (accessed 18.08.2020)
19. Presedential decree No.474 «On the national development goals of the Russian Federation for the period till 2030» (July 21, 2020) - URL: http://garant.ru/ (accessed: 10.08.2020)
20. Federal law «On state social assistance» from 17.07.1999 No. 178-FZ. - URL: http://garant.ru/ (accessed: 11.08.2020)
21. Official website of the Government of the Russian Federation -URL: http://government.ru/ (accessed: 12.08.2020)
22. Official website of the Federal state statistics service: - URL: https://rosstat.gov.ru/ (accessed: 14.09.2020)
23. Official website of the United Nations: https://www.un.org/ru/ (accessed: 10.09.2020)
24. World Employment and Social Outlook: Trends, 2020-URL: https://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/2020/ (accessed: 17.09.2020)
25. Monitoring Global Poverty. A Cover Note to the Report of the Commission on Global Poverty, chaired by Prof. Sir Anthony B. Atkinson, 2016. - URL: http://pubdocs.worldbank.org/en/733161476724983858/Monit oringGlobalPovertyCoverNote.pdf (accessed: 15.09.2020)
Статья поступила в редакцию 06.11.2020, принята к публикации 27.11.2020 The article was received on 06.11.2020, accepted for publication 27.11.2020
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Селиванова Ольга Владимировна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, г. Москва, Российская Федерация, https://orcid.org/0000-0002-9628-409X, e-mail: seliv-expert@mail.ru
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Olga V. Selivanova, Cand. Sci. (Econ.), senior researcher at the All-Russia Research Institute of Labour of the Ministry of labour of Russia, Moscow, Russian Federation, https://orcid.org/0000-0002-9628-409X, e-mail: seliv-expert@mail.ru
