CC BY
17
III. РЕФЕРАТЫ. РЕЦЕНЗИИ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XXI в.
(Сводный реферат)
Среди опубликованных материалов Всероссийской научно-практической конференции, состоявшейся в Барнауле в октябре 2007 г., привлекли внимание выступления, которые прямо вписываются в тему настоящего выпуска «Политической науки». Предлагаем читателю развернутые изложения двух из этих материалов. Первый принадлежит перу пермских политологов, второй - политологу из Барнаула.
1. ПАНОВ П.В., ПОДВИНЦЕВ ОБ.
Централизация и политические процессы в российских регионах в эпоху В.В. Путина: унификация или диверсификация? //
Политический процесс в российских регионах накануне электорального цикла 2007-2008 гг.: материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Я.Ю. Шашковой, Е.В. Притчиной. - Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2008. - С. 23-29.
Общепризнанно, что одним из результатов трансформации российской политической системы в 1990-е годы стала существенная диверсификация региональных политических процессов. На уровне научного дискурса это, в частности, привело к введению и широкому использованию термина «региональный политический режим». Действительно, российские регионы значительно отличались друг от друга по таким параметрам, как композиция акторов политического процесса (моноцентризм - полицентризм), стратегии, применяемые региональными элитами в борьбе за власть (компро-
миссные - силовые), характеристики политических институтов, тенденции политического развития.
Вместе с тем с начала 2000-х годов с приходом к власти в России нового руководства произошли серьезные перемены в отношениях между Центром и регионами. Приоритетным направлением политического курса Президента РФ В.В. Путина стало выстраивание «властной вертикали» с целью повышения степени управляемости страны и увеличения контроля центральной власти за ситуацией в регионах. В публицистике и научной литературе все чаще высказывается тезис об унификации региональных политических процессов. Однако это предположение нуждается в проверке: степень диверсификации региональных политических процессов даже логически отнюдь не тождественна степени централизации политического процесса в стране. Будучи взаимосвязанными, эти два аспекта отражают разнопорядковые явления: если степень централизации характеризует отношения по «вертикали» (между Центром и регионами), то степень диверсификации региональных политических процессов -характеристика сравнительного кроссрегионального («горизонтального») измерения.
Бесспорно, на фоне весьма централизованной советской системы Россия 1990-х годов выглядела «региональной вольницей» -в стране произошла диверсификация как экономических, так и политических ресурсов. Вместе с тем соотношение между различными аспектами децентрализации в 1990-е годы было достаточно сложным. Ряд исследователей справедливо отмечают, что уровень формальной децентрализации в тот период порой сильно преувеличивается. За политической риторикой («берите суверенитета столько, сколько хотите») скрывалась вполне определенная политическая линия. Децентрализация «по Ельцину» на практике оказалась для регионов крайне невыгодной формой централизма. Его суть состояла в отказе Центра от контроля (поддержки) кризисных секторов при сохранении контроля (приватизации) прибыльных отраслей. Центр располагал разнообразными финансовыми инструментами, прежде всего налоговыми и бюджетными.
Политически Центр был недостаточно «укоренен» в регионах (в тот период для взаимоотношений между акторами вообще была свойственна очень высокая степень «неопределенности» в идейно-политическом плане). При этом на фоне политической пассивности
и апатии, охвативших в 1990-е годы абсолютное большинство россиян (и в первую очередь тех, кто с энтузиазмом участвовал в общественно-политических движениях периода перестройки), а также разложения и распада силовых структур региональные элиты и лидеры становились единственным возможным союзником для правящей группировки в борьбе с политическими противниками. Именно от позиции регионалов стал зависеть исход политических битв в стране. При этом Центру, в отличие от оппозиции, было что предложить регионам для того, чтобы привлечь их на свою сторону.
С другой стороны, российские регионы сильно отличались по социально-экономическому развитию, а также персональному потенциалу региональных лидеров, и Центр не мог не учитывать этого. Следовательно, выстраивая взаимоотношения с регионами, Центр был вынужден не столько руководствоваться политическими ориентациями региональных элит, сколько опираться на личные взаимоотношения и договоренности. Иначе говоря, зачастую не «политическая близость» определяла распределение полномочий и ресурсов между Центром и отдельным регионом, а наоборот, - более высокий уровень формальной децентрализации был своего рода «платой» за будущую «политическую лояльность» важной (значимой для Центра) региональной элиты. «Купить» можно именно «политическую лояльность», а не общность (согласованность) политических ориентаций.
Подобные «сделки», предметом которых был обмен особых финансово-экономических полномочий (преференций) на политическую (может быть, точнее, персональную) лояльность, постепенно превратились в обычную практику. В результате в отношениях между Центром и субъектами Федерации оформилась и институционализировалась «система персонифицированных обменов». Можно предположить, что «обмены» с наиболее важными регионами производились на самом высоком уровне, с менее важными -чиновниками рангом пониже.
В последние годы президентства Б.Н. Ельцина в условиях обостряющегося политического кризиса у ряда региональных лидеров возникло желание превратить губернаторский корпус в полноценную «третью силу». Однако дальнейшее развитие событий выявило как непрочность данных устремлений (включая отсутствие четкой идеологии и ясных целей), так и высокую степень ра-
зобщенности региональных элит между собой. Возможно, ситуация изменилась бы, если бы «кризис верхов» затянулся и углубился, но этого не произошло.
Именно сложившаяся в 1990-е годы «система персонифицированных обменов» стала одной из наиболее важных предпосылок к тому, что в начале 2000-х годов президенту Путину удалось переломить тенденцию к децентрализации. Иначе было бы трудно объяснить, почему «вольные регионы» вдруг «подчинились» Центру. Именно тот факт, что общий достаточно высокий уровень формальной децентрализаци 1990-х годов сопровождался основанной на персонифицированных обменах диверсификацией по линии отношений «Центр - отдельные регионы», позволил Центру успешно использовать в начале 2000-х годы политику «разделяй и властвуй». Если бы децентрализация в России строилась на неких универсальных принципах, расколоть регионы было бы намного сложнее. В условиях же «системы персонифицированных обменов» новый политический курс воспринимался регионами как вполне естественный пересмотр договоренностей, связанный со сменой персоналий.
Формальная централизация (перераспределение полномочий и ресурсов в пользу Центра) в начале 2000-х годов, несомненно, имеет место, но ее степень порой преувеличивается (так же, как преувеличивается и степень формальной децентрализации 1990-х годов). В реальности уровень формальной централизации в целом по стране уже приблизился к своей «естественно границе» - централизация прав на принятие политических решений и ресурсов сопровождается неизбежной передачей полномочий по конкретизации этих решений и распределению ресурсов на региональный уровень. Кроме того, несмотря на перераспределения доходов в пользу федерального бюджета, в условиях экономического роста в абсолютных цифрах (даже с учетом инфляции) возросли и объемы региональных бюджетов.
Об увеличении ресурсов, которыми распоряжаются регионы, косвенно свидетельствует и такое явление, как активизация новых сегментов региональных элит. В первую очередь, это - средний бизнес, который не пришел «извне», а вырос «изнутри региона» и смог найти в региональной экономике свою нишу. Наиболее успешные предприниматели среднего бизнеса уже переросли локаль-
ный уровень, но не доросли до федерального (подавляющее большинство никогда и не дорастет). И если крупный бизнес должен договариваться в Кремле, то интересы среднего бизнеса - не в Центре, а в регионах. По мере повышения социальных расходов не может не активизироваться и такой сегмент региональной элиты, как руководители учреждений социальной сферы, некоммерческих организаций и т.п., чьи интересы связаны опять-таки с региональными властями, а не с «федералами». Так образом, поле для региональной политики (в классическом, истоновском понимании как борьбы за авторитарное распределение ресурсов) не просто сохраняется, а даже расширяется.
Не столь однозначной тенденция формальной централизации видится и в том случае, если перейти от общероссийского плана к отношениям между Центром и отдельными регионами. За активной риторикой о «диктатуре закона» и «формальном равенстве» всех субъектов Федерации «персонифицированный характер» во взаимоотношениях между Центром и регионами по-прежнему остается преобладающим.
Тот факт, что формальная централизация имеет свои границы, а главное - что она не в стоянии обеспечить «властную вертикаль», хорошо осознается в Центре, вследствие чего на протяжении последних лет постепенно, но последовательно предпринимаются шаги, направленные на повышение уровня неформальной политической централизации. Главная задача последней - обеспечить «политическую согласованность» в действиях Центра и региональных властей.
Возможно, первым шагом к этому было создание федеральных округов. Трудно сказать, какие именно задачи ставились перед полномочными представителями Президента и федеральными инспекторами на самом деле. Между действующими губернаторами и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в большинстве случаев складывается та же система «персонифицированных обменов». Причем наиболее сильные губернаторы (например, Россель в Свердловской области, Хлопонин в Красноярском крае) сумели обеспечить себе возможность, действуя через голову полпреда, напрямую вести диалог с президентом и его ближайшим окружением.
Попытки «продавить» при помощи полпредов президентских ставленников (прежде всего, из числа силовиков) на губернаторских выборах также в большинстве случаев не были успешными -некоторые из этих кандидатов проиграли выборы, другие доказали свою неэффективность уже на губернаторском посту.
Более значительное влияние на региональные политические процессы оказали две другие реформы, кардинально изменившие порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: введение смешанной избирательной системы на выборах в региональные парламенты (единственная в «эпоху Путина» серьезная попытка выстроить взаимоотношения с политическими акторами на преимущественно универсальных, а не на партикулярных основаниях) и отказ от прямых выборов губернаторов.
В какой мере курс на достижение неформальной «политической» централизации оказался эффективным? Региональные парламенты, избранные по новым правилам, принципиально отличаются от предыдущих. Они и есть те легислатуры, которые должна взять под контроль «партия власти». С декабря 2003 г. по март 2006 г. выборы в региональные парламенты по новой системе прошли в 52 регионах. Можно предположить, что если бы политическая централизация и региональная унификация протекали успешно, доля голосов, получаемых «Единой Россией» на региональных выборах, была бы более значительной и более «унифицированной» по сравнению с думскими выборами. В действительности наблюдается обратная картина: дисперсия голосов, поданных за «Единую Россию» на региональных выборах, возросла. Об этом свидетельствуют все индикаторы (размах, вариация, стандартная девиация).
Как показывают итоги выборов, в большинстве регионов «Единая Россия» выигрывает оттого, что половина депутатов избирается по системе большинства. Однако в первую очередь этому способствуют высокий избирательный барьер, установленный в большинстве регионов, а также проводимая федеральным центром «партийная селекция», включающая в себя, в частности, «удушение» малых партий. Абсолютное большинство мест в региональных легислатурах «Единой России» удается получать лишь благодаря результатам выборов по мажоритарным округам. При этом, подбирая кандидатов, партия неизбежно делает упор на уже суще-
ствующих фаворитов, большинство из которых охотно присоединяются к «партии власти» (некоторые делают это уже по итогам состоявшегося голосования). В результате, несмотря на жесткие уставные требования, региональные организации «Единой России» приобретают характер все более широких коалиций с все более разнообразным составом представленных в них интересов и реальных позиций. Неудивительно поэтому, что во многих регионах партийные организации «Единой России» становятся ареной яростной закулисной борьбы и противостояния различных группировок, по отношению к которым федеральное руководство партии за неимением лучшего в большинстве случаев предпочитает занимать выжидательную позицию
Итак, в условиях проводимой формальной централизации политические процессы в российских регионах продолжают в целом реально диверсифицироваться. И следовательно, при формальном нивелировании политических различий между регионами фактически они лишь нарастают (конечно, данная общая тенденция вовсе не должна проявляться в каждом конкретном случае).
2. СМИЩЕНКО Р.С.
Отношения между Центром и регионами в России начала XXI в. - Там же. - С. 40-45.
С 2000 г., с приходом к власти нового Президента России В.В. Путина региональные политические процессы вступили в новую фазу развития. В отличие от 1990-х годов, когда основные параметры политического развития регионов задавались внутренними факторами, с 2000 г. они все больше определяются факторами внешними - концентрацией политической власти в федеральном центре. Реализация «центрального» интереса сводится к укреплению вертикали власти, т.е. иерархических начал в организации властных отношений между административными уровнями и централизованному контролю над политическими институтами и процессами регионального уровня. Очевидной целью является поддержание и при необходимости усиление субординации всех властных уровней для «сохранения территориального единства».
После отмены губернаторских выборов в конце 2004 г. функции регионального самоуправления выполняют только законода-
тельные собрания, имеющие в российской политической системе ограниченные полномочия в условиях доминирования исполнительной власти. Федеральная и региональная исполнительная власть стали представлять единую государственную власть, формируемую из Центра. Назначение губернаторов ведет к тому, что и на местах начинают следовать аналогичному созданию вертикали власти. Вертикаль исполнительной власти усиливается с помощью института полномочных представителей президента в федеральных округах и главных федеральных инспекторов в субъектах Федерации, выполняющих контрольные функции.
Контроль федерального центра над регионами устанавливается прежде всего через лидеров региональных авторитарных режимов, сохранивших свои посты благодаря лояльности Центру. В связи с этим губернаторы утрачивают качества публичных политиков, становясь простыми «винтиками» в кремлевской машине и соглашаясь на все «условия» Центра. Хотя социологические опросы демонстрировали, что большинство россиян поддерживают выборность губернаторов, этот вопрос не оказался настолько важным в повестке дня, чтобы вызвать активные протесты. Переход к фактическому назначению губернаторов Президентом РФ не встретил весомого сопротивления со стороны региональных элит. Напротив, лояльность региональных лидеров Кремлю позволяет им претендовать на новое назначение. При этом многие из них устали от выборов. Психологически они больше готовы к кремлевским согласованиям, чем к общению с народом на выборах, учитывая, что их политический рейтинг за последние несколько лет не растет.
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» заменил принцип фактического регионального представительства в верхней палате федерального парламента на принцип «найма» регионами столичных лоббистов. К 2006 г. более половины мест в Совете Федерации заняли представители московской элиты. (Например, представителем Алтайского края от исполнительной власти является бывший первый заместитель министра транспорта И.Я. Слюняев.) Фактически это означает, что верхняя палата российского парламента перестает играть роль органа власти, выражающего интересы регионов. Новые институты регионального участия - Государственный Совет (в который вошли гу-
бернаторы) и Совет законодателей (в составе которого спикеры региональных парламентов) - являются консультативными органами, не принимающими властных решений.
В новой ситуации баланс со стороны регионов создается прежде всего за счет выборности региональных законодательных собраний. За последними закреплено право утверждать предложенную президентом кандидатуру губернатора. Однако возможности региональных депутатов резко ограничены правом роспуска законодательного собрания президентом, если законодатели во второй или третий раз не поддерживают предложенную главой государства кандидатуру. Следует особо подчеркнуть, что президент не дает законодателям права выбора, каждый раз внося на рассмотрение только одну кандидатуру. Отсюда правилом становится механическое одобрение кандидатур, предложенных президентом, и, как следствие, превращение региональных парламентов в так называемые палаты ратификаций.
Следующим примером практики федерального вмешательства в региональные процессы стало принятие в конце 2005 г. федерального закона, который ввел процедуру выдвижения кандидата партией, одержавшей победу на выборах в региональное законодательное собрание (при условии, что эту кандидатуру поддержат большинство депутатов). Однако данная процедура создает иллюзию парламентской республики в регионах, поскольку существует неопределенность, кто в партии принимает решение о выдвижении кандидата. На практике это решение может быть централизованным, т.е. официально или фактически приниматься федеральным руководством партии. Данный факт дает основание утверждать, что в регионах отсутствуют реальные институты отбора и воспитания эффективных лидеров, нет механизмов политической конкуренции, нет традиций сменяемости и преемственности власти.
После принятия в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» модернизировалось политическое пространство регионов. Именно федеральная власть предложила российскому обществу свой сценарий политического развития, центральное место в котором принадлежит партии власти. «Единая Россия» - не первая политическая партия, созданная по инициативе кремлевской администрации. Но в отличие от прошлых лет федеральный центр
подкрепил свою политическую инициативу усилиями по восстановлению властной вертикали.
Аморфность идеологии правящей элиты является одной из главных причин, по которой она сделала ставку на централизацию политико-административной власти. В России не сложилась объединяющая государственная идея, которую разделяли бы все ведущие общенациональные партии. Для периода конца ХХ - начала XXI в. характерна тенденция к концентрации центральной идеологической власти в связи с появлением доминирующей партии в лице «Единой России» (ЕР). Об этом свидетельствуют данные политических выборов последних лет.
На выборах 2003 г. в Госдуму «единороссы» получили значительные преимущества в проведении избирательной кампании как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вследствие этого за партийный список ЕР проголосовали более 37% избирателей, а по одномандатным округам представители от ЕР получили больше 46% депутатских мандатов. Это позволило сформировать крупнейшую фракцию в Думе без создания коалиций с другими партиями. Данные выборов в региональные парламенты 2003 - начала 2007 г. говорят об убедительной победе ЕР в большинстве российских регионов. Численное преимущество «партии власти» в данных парламентах привело к становлению еще одного канала контроля центра над региональной политикой.
Более того, вышеуказанные думские выборы носили централизованный характер. Как правило, участвующая в выборах партия (избирательное объединение) старалась обеспечивать как можно большее представительство столичной элиты (Москвы и Санкт-Петербурга) за счет как федеральной части партийного списка, так и предоставления ей проходных мест в региональных группах. В результате ЕР получила по спискам 120 депутатских мандатов, из которых 60 достались столичным «единороссам». По списку ЛДПР прошли 18 москвичей и три представителя Московской области (из 36 мест).
Российская практика показала, что избиратели обращают мало внимания на то, кого партия выставляет от региональной группы. При таком подходе пропорциональная система не дала возможности упорядочить и сбалансировать региональное представительство в Госдуме. Отмена выборов в одномандатных округах в 2007 г. дает
возможность федеральному центру влиять через партийные структуры на формирование региональной власти. В этом случае связь кандидата с региональным сообществом оказывается слабой, поскольку первичной становится его партийная принадлежность и, следовательно, лояльность партии.
Новая избирательная система выгодна более крупным регионам, на территории которых будет организовано больше партийных округов. До сих пор каждый регион имел гарантию представительства в Госдуме, поскольку на его территории был создан как минимум один одномандатный округ. В новой пропорциональной системе регионы с наименьшим числом избирателей рискуют остаться без мест.
Реформа партийной системы влечет за собой фактическое уничтожение самой возможности создания региональных партий, поскольку каждая зарегистрированная партия должна иметь отделения в большинстве субъектов Федерации. Можно констатировать переход к доминантной политической системе, при которой есть одна крупная партия, имеющая большинство в законодательном органе государственной власти, а парламент и правительство подчинены доминантному лидеру - Президенту Российской Федерации. Идеологическая власть смещена в сторону Центра, обеспечивая территориальную консолидацию государства. Баланс практически везде складывается в пользу общенациональных партий. Нередко региональные идеологии не проявлены, а региональные интересы в этих случаях в той или иной степени интегрированы в более обширную структуру интересов, выражаемых теми или иными общенациональными партиями.
Важной причиной укрепления централизаторских отношений между федеральной и региональными властями стало снижение интереса российского общества к выборам в целом и региональным выборам в частности. Прошедшие 11 марта 2007 г. выборы продемонстрировали инфантильное отношение граждан к политической жизни. Люди настроены на то, чтобы жить своими личными заботами. Публичная политика им глубоко безразлична. Выборы в очередной раз продемонстрировали, что население нынешней России не является серьезным фактором политического процесса.
На протяжении начала XXI в. укрепляется экономическая власть Центра в связи с финансовой зависимостью от него субъек-
тов Федерации. При этом в максимальной степени зависят от него национально-территориальные образования (за исключением Татарстана и Башкортостана), что, в свою очередь, ослабляет тенденцию к национальному сепаратизму. В список экономически депрессивных регионов можно включить также группу краев и областей. Причем из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край (более половины своих доходов регион получает за счет федерального центра). Результатом «либеральных» реформ 1990-х годов стала резкая социально-экономическая разнородность российской территории, обусловливающая увеличение раскола между Центром и периферией и определяющая иерархический характер российского пространства. Происходит существенная централизация финансово-экономической власти.
Таким образом, в начале XXI в. основные параметры жизни регионов в большей степени определяются факторами централизации политической и экономической сфер. Дальнейшее движение России по этому пути может превратить ее в централизованное государство, а именно в президентскую республику, активно использующую авторитарные методы руководства. Решающую роль в этой трансформации могут сыграть перераспределение экономической власти в пользу Центра и продление вертикали исполнительной власти на местный уровень. В то же время мировая практика показывает, что авторитарная политика Центра может произвести обратный эффект, стимулируя развитие региональных сообществ и их попыток изменить существующую модель. Можно надеяться, что Россия не станет исключением из этого «общего правила».
Л.Н. Верчёнов
