CC BY
33
П.В.Панов
ЦЕНТР - РЕГИОНЫ: НОВЫЕ ПРАВИЛА ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ*
Панов Петр Вячеславович - кандидат исторических наук, доцент кафедры политических наук Пермского государственного университета.
Трансформация отношений по линии «Центр - регионы» уже многие годы находится в центре внимания исследователей. Переход к смешанной системе на выборах в региональные парламенты и новый порядок рекрутирования губернаторов в совокупности с активизацией партийного строительства существенно трансформировали политический процесс на региональном уровне. Одновременно эти реформы справедливо характеризуются как важные составляющие политического курса на построение «вертикали власти».
В настоящей статье я попытаюсь рассмотреть происходящие изменения в контексте противоречивых тенденций «централизация versus децентрализация» и «унификация versus диверсификация». Естественно, такая широкая постановка задачи не дает возможности рассмотреть подробно все сюжеты, поэтому многие из них будут лишь намечены, а какие-то вообще выведены за рамки работы. Но в начале необходимо сделать несколько концептуальных замечаний относительно содержания и соотношения «централизации/децентрализации» и «унификация / диверсификация».
Обычно под децентрализацией понимается перераспределение прав (полномочий) на принятие политических решений, а также ресурсов в пользу нижестоящих органов власти. Централизация, напротив, подразумевает перераспределение полномочий и ресурсов в пользу вышестоящих органов власти. Речь идет о политических решениях, которые, как правило, воплощаются в неких универсальных нормах (законах, постановлениях и т.п.), тогда как администра-
' Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Региональные политические процессы в РФ в эпоху Путина: унификация или диверсификация?». Проект № 06-03-00078а.
тивные решения представляют собой применение этих универсальных норм к конкретным ситуациям1.
В каждый конкретный момент времени между Центром и регионами происходит определенное распределение полномочий и ресурсов. Это проявляется, например, в распределении доходов, поступающих в федеральный и региональные бюджеты, распределении контроля за государственными предприятиями, природными ресурсами и т.д. Для простоты изложения обозначим этот аспект в отношениях между Центром и регионами как «уровень формальной централизации / децентрализации».
Очевидно, что «централизация» и «децентрализация» представляют собой не какие-то «абсолютные состояния», а лишь тенденции, более или менее ярко выраженные и всегда относительные друг друга. Это значит, что с одной стороны, существуют границы децентрализации. Сам этот термин имеет смысл только при сохранении «Центра», т.е. какая-то часть принятия политических решений должна быть в сфере полномочий последнего. Иными словами, децентрализация ограничена как минимум рамками сохранения одной политической целостности (государства).
С другой стороны, и централизация имеет свои границы. Это связано с тем, что чем шире полномочия Центра по принятию политических решений, тем более универсальными будут эти решения (хотя бы вследствие того, что принятие любого решения требует временных, информационных и иных ресурсов, а объем ресурсов всегда ограничен). Соответственно региональные власти получают более широкое поле для содержательной конкретизации решений Центра, причем административно в этом случае Центр не в состоянии влиять на этот процесс. Таким образом, на каком-то этапе централизации наступает «естественный предел», она наталкивается на такую границу, которую не в состоянии перейти. Где именно эта точка - вопрос, конечно, эмпирический.
Из этого следует, что при любом уровне формальной централизации/децентрализации какая-то часть политических решений принимается в Центре, а другая - в регионах. Возникает проблема, как добиться «слаженности» в действиях властей разного уровня? Перераспределение полномочий по принятию
1. В данной статье, говоря о политических решениях, я имею в виду те решения нижестоящих органов власти, которые направлены не на применение универсальных норм, изданных вышестоящими органами, но и на их конкретизацию (снижение степени универсальности). Хотя, может быть, их точнее было бы квалифицировать как «политике-административные», ибо грань между «политикой» и «управлением» в данном случае практически стирается. При всей спорности данного вопроса, обсуждение которого требует самостоятельной работы, <?политическое» в такого рода решениях, на мой взгляд, явно присутствует.
решений в данном случае не может принципиально изменить ситуацию. Единственная возможность решения проблемы - добиться совпадения (согласованности) политических интересов, целей, ценностей, ориентаций Центра и региональной власти. Это значит, что наряду с уровнем формальной централизации/ децентрализации в отношениях между Центром и регионами необходимо выделить еще один аспект, который я предлагаю условно назвать «уровнем политической централизации/децентрализации».
Высокий уровень политической централизации (согласованность в действиях Центра и региона) позволяет без ущерба для Центра производить формальную децентрализацию. Рассогласованность в политических установках Центра и регионов, напротив стимулирует Центр к ограничению полномочий и ресурсов, которыми располагают субъекты Федерации, что обычно проявляется в тенденции к формальной централизации. Таким образом, теоретически тенденции к формальной и политической централизации/децентрализации должны развиваться в разных направлениях. Однако очевидно, что в реальности никогда не бывает «рассогласованности» или «согласованности» в чистом виде. Поэтому в зависимости от ситуации Центр стремится задействовать (в разном соотношении) инструменты как формальной, так и политической централизации, а значит, корреляция между ними может быть самой различной (как по степени, так и по знаку).
Выделив разные аспекты централизации/децентрализации, мы получаем возможность более точно соотнести эту тенденцию с тенденцией «унификация/ диверсификация». Я исхожу из того, что и логически, и практически они далеко не тождественны хотя бы потому, что отражают разнопорядковые явления. Если уровень централизации/децентрализации характеризует отношения по «вертикали» (между Центром и регионами), то уровень унификации/ди-версификации - характеристика сравнительного кроссрегионального измерения «по горизонтали».
Разнопорядковость отнюдь не значит, что данные понятия никак не связаны между собой, однако связь эта далеко не однозначная. Но для начала необходимо отметить, что понятия «унификация» и «диверсификация» также содержат в себе несколько аспектов. Остановлюсь лишь на двух, имеющих самое прямое отношение к нашей проблематике.
Первый аспект - уровень унификации/диверсификации региональных политических процессов. В таком понимании унификация/диверсификация значительно более тесно связана с уровнем политической, чем формальной централизацией/децентрализацией. Точнее говоря, повышение степени унификации региональных политических процессов является необходимым условием для достижения политической централизации, так как согласованность политических целей между Центром и регионами возможна лишь при условии того, что у
власти на том и другом уровнях (вертикальное измерение) и в разных единицах одного уровня (горизонтальное измерение) находятся акторы, имеющие близкие политические ориентации.
Второй аспект - уровень унификации/диверсификации применительно к кроссрегиональному сравнению не внутрирегиональных процессов, а отношений «Центр - отдельный регион». При высокой степени диверсификации в этом смысле распределение полномочий и ресурсов между Центром и отдельными регионами может быть столь различным, что «общероссийская» тенденция будет подобна «средней температуре по больнице». Другими словами, речь идет о том, в какой мере взаимоотношения между Центром и отдельными регионами имеют в своей основе некие универсальные принципы.
Данный аспект унификации/диверсификации наиболее тесно связан, с одной стороны, с предыдущим (уровень унификации/диверсификации региональных политических процессов), а с другой - с политической централизацией/ децентрализацией. Именно политическая централизация позволяет Центру выстраивать отношения с регионами преимущественно на универсальных принципах. Даже если она сопровождается формальной децентрализацией, последняя будет иметь более универсальный фундамент. Наоборот, в условиях политической децентрализации у Центра возникают дополнительные стимулы не только к формальной централизации, но и к тому, чтобы диверсифицировать свои взаимоотношения с регионами.
Отношения «Центр - регионы»
в постсоветской России
Отталкиваясь от этих общих рассуждений, бросим беглый и весьма схематичный взгляд на эволюцию взаимоотношений по линии «Центр - регионы» в постсоветской России. Бесспорно, на фоне весьма централизованной советской системы Россия 90-х годов выглядит «региональной вольницей». Иначе и быть не могло, так как в стране произошла диверсификация как экономических, так и политических ресурсов. В результате вместо одного господствующего политического актора (КПСС), который с большим или меньшим успехом контролировал основные материальные, финансовые, информационные и иные ресурсы2, в России появились разнообразные и самостоятельные субъекты, располагающие различными наборами властных ресурсов и конкурирующие между собой
2. Здесь я отвлекаюсь от того, что и в советской системе имела место своеобразная диверсификация ресурсов между отдельными группами. Эти идеи получили развитие в рамках концепции «административного рынка». - См.: Кордонский С.Г. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. - М.: ОГИ, 2000. - 240 с.
за контроль над ресурсами как на отдельных уровнях, так и между разными уровнями власти.
Вместе с тем соотношение между различными аспектами децентрализации в 90-е годы было достаточно сложным. Общепризнанно, что одним из результатов трансформации российской политической системы в этот период стала существенная диверсификация региональных политических процессов3. Российские регионы значительно отличались друг от друга по таким параметрам, как композиция акторов, их политические ориентации и стратегии, характеристики политических институтов, тенденции политического развития. Элитные группы, оказавшиеся у власти в разных регионах, могли обладать различными политическими ориентациями, зачастую иными, чем Центр, либо вообще не иметь таковых (чуть ниже я остановлюсь на этом подробнее). Естественным следствием этого стала весьма высокая степень политической децентрализации.
Что касается формальной децентрализации, я бы хотел солидаризироваться с мнением тех исследователей, которые отмечают, что ее уровень порой сильно преувеличивается. За политической риторикой («берите суверенитета столько, сколько хотите») скрывалась, как хорошо видно по прошествии лет, вполне определенная политическая линия. В частности, как отмечают авторы работы, выполненной под руководством К. Мацузато, «децентрализация "по Ельцину"... на практике оказалась для них (регионов) крайне невыгодной формой централизма. Его суть состояла в отказе Центра от контроля (поддержки) кризисных секторов при сохранении контроля (приватизации) прибыльных отраслей»4. Центр располагал разнообразными финансовыми инструментами, прежде всего налоговыми и бюджетными. Доля федерального бюджета редко когда опускалась ниже 50% от консолидированного бюджета РФ. Наряду с этим, под контролем федерального Центра всегда оставались такие важнейшие инфраструктурные отрасли, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт, связь и т.д. Это позволяло регулировать тарифы на перевозки, на энерго- и теплоснабжение. Таким образом, хотя в целом по стране между формальной и политической децентрализацией в 90-е годы наблюдалась позитивная корреляция, уровень первой был слабее, чем второй.
В качестве общероссийской тенденции позитивную корреляцию между формальной и политической децентрализацией можно объяснить макро-причи-
3. На уровне научного дискурса это выразилось в широком использовании термина «региональные политические режимы». - Гельман В.Я., Рыженков С., Бри М. Россия регионов: трансформация политических режимов. - М., 2000. - 375 с.
4. Феномен Владимира Путина и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная ?: Сб. ст. / Под ред. Мацузато К. - М., 2004. - С. 80.
нами (радикальной трансформацией всей политической системы), но она имела место и на уровне отношений Центра с отдельными регионами, что теоретически выглядит абсурдным: зачем Центру давать больше полномочий и ресурсов тем регионам, лидеры которых политически ориентированы «не так, как Центр»? Главная причина, на мой взгляд, заключается в том, что после краха КПСС в начале 90-х годов в стране возник своего рода «идейно-политический вакуум», когда ценностно-политические мотивации и ориентации оказались в значительной мере ослаблены, а порой даже утеряны. В результате структурирование элит на региональном, да и на федеральном уровнях пошло не столько по идейно-политическим, сколько по финансово-экономическим и административным основаниям. Все это привело к тому, что Центр политически был недостаточно «укоренен» в регионах.
Вместе с тем российские регионы сильно отличались по социально-экономическому потенциалу и качеству региональных лидеров, и Центр не мог не учитывать этого. Следовательно, выстраивая взаимоотношения с регионами, Центр был вынужден (а, быть может, и хотел этого) руководствоваться не столько политическими ориентациями региональных элит, сколько опираться на личные взаимоотношения и договоренности. Иначе говоря, зачастую не «политическая близость» определяла распределение полномочий и ресурсов между Центром и отдельным регионом, а наоборот - более высокий уровень формальной децентрализации был своего рода «платой» за будущую «политическую лояльность» значимой для Центра региональной элиты. На последнее обстоятельство следует обратить особое внимание: «купить» можно именно «политическую лояльность», а не общность (согласованность) политических ориентации. Это объясняет, почему позитивная корреляция между формальной и политической децентрализацией нередко сохранялась и после «сделки».
Отмеченное явление тесно связано с еще одним аспектом диверсификации, а именно со взаимоотношениями между Центром и отдельными регионами в кроссрегиональном плане. Подобные «сделки», предметом которых был обмен особых финансово-экономических полномочий (преференций) на политическую (персональную) лояльность постепенно превратились в обычную практику. В результате в отношениях между Центром и субъектами Федерации оформилась и институционализировалась «система персонифицированных обменов»5.
5. Термин «обмены» я заимствовал из работы B.C. Авдонина. - См.: Авдонин B.C. Рязанская область // Феномен Владимира Путина и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная?: Сб. ст. /Подред. Мацузато К. - М., 2004. - С. 81-82. «Торг» за полномочия и контроль над ресурсами, характерный для середины 90-х годов, проанализирован в целом ряде работ. См., например: Полищук JI. Российская модель переговорного федерализма // Вопр. экономики. - М., 1998. - № 6. - С. 68-86.
Можно предположить, что «обмены» с наиболее важными регионами производились на самом высоком уровне, с менее важными - чиновниками рангом пониже6.
Я предлагаю использовать понятие «система персонифицированных обменов» в качестве ключевой, типологической характеристики сложившихся в России взаимоотношений между Центром и субъектами Федерации7. Универсальным в этой системе было то, что определенные сферы полномочий (армия, денежная система и др.) никогда не были предметом «торга», они выводились за рамки системы. В то же время реализация универсальных принципов зависела и зависит от конкретных политических акторов и, следовательно, носит персонально-партикулярный характер. Такого рода партикуляризм преобладал во взаимоотношениях между Центром и регионами в постсоветской России. Это проявлялось, в частности, в том, что договоренности о распределении полномочий и ресурсов зачастую заключались и пересматривались именно на персональном уровне, независимо от формальных правил (законов, договоров и т.д.).
Сложившаяся в 90-е годы «система персонифицированных обменов» стала одной из наиболее важных предпосылок к тому, что в начале 2000-х годов президенту В. Путину удалось переломить тенденцию к децентрализации. Иначе было бы трудно объяснить, почему «вольные регионы» вдруг «подчинились» Центру. Ссылка на то, что их «заставили», «выкрутили руки», выглядит не очень серьезно: ведь в начале нового периода они сохраняли под своим контролем те же ресурсы, что и в конце предшествующего. Другое дело, что Центр успешно использовал в начале 2000-х годов политику «разделяй и властвуй». Если бы децентрализация в России строилась на неких универсальных принципах, расколоть регионы было бы намного сложнее. В условиях же «системы персонифицированных обменов» новый политический курс воспринимался регионами как вполне естественный пересмотр договоренностей, связанный со сменой персоналий.
Более того, по большому счету действия нового президента вполне соответствовали этим ожиданиям. Еще раз сошлюсь на работу под редакцией К. Мацузато, в которой на эмпирическом материале убедительно показано, как Центр демонстрировал готовность делиться выигрышем (и делился) с теми, кто принимает новые «правила игры»8. Следовательно, типологически политика В. Путина не отличалась от политики его предшественника.
6. Говоря о «Центре» в единственном числе, я, безусловно, упрощаю ситуацию. В действительности «Центр» никогда не был монолитным политическим актором.
7. Думается, этот термин вполне применим и к другим взаимодействиям, например между органами власти и негосударственными акторами (бизнес-группами).
8. Феномен Владимира Путина и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная?: Сб. ст. / Под ред. Мацузато К. - М., 2004. - 368 с.
Формальная централизация (перераспределение полномочий и ресурсов в пользу Центра) в начале 2000-х годов, несомненно, имеет место9, но, на мой взгляд, ее степень порой преувеличивается (так же как преувеличивалась степень формальной децентрализации 90-х годов). Рискну предположить, что в реальности уровень формальной централизации в целом по стране уже приблизился к той «естественной границе», о которой говорилось в начале статьи. Иначе говоря, централизация прав на принятие политических решений и ресурсов сопровождается неизбежной передачей полномочий по конкретизации этих решений и распределению ресурсов на региональный уровень. Кроме того, несмотря на перераспределение доходов в пользу федерального бюджета, в условиях экономического роста в абсолютных цифрах (даже с учетом инфляции) возросли и объемы региональных бюджетов.
Об увеличении ресурсов, которыми распоряжаются регионы, косвенно свидетельствует и такое явление, как активизация новых сегментов региональных элит. В первую очередь, это - средний бизнес, который пришел не «извне», а вырос «изнутри региона» и смог найти в региональной экономике свою нишу. Наиболее успешные представители среднего бизнеса уже переросли локальный уровень, но не доросли до федерального. И если крупный бизнес должен договариваться в Кремле, то интересы среднего бизнеса локализованы в регионах. По мере повышения социальных расходов не может не активизироваться и такой сегмент региональной элиты, как руководители учреждений социальной сферы, некоммерческих организаций и т.п., чьи интересы также связаны с региональными, а не федеральными властями. Эти наблюдения весьма предварительны и нуждаются в проверке, но они указывают на то, что поле для региональной политики (в классическом, как у Д. Истона, понимании, как борьбы за авторитарное распределение ресурсов) не просто сохраняется, но даже расширяется. Примеры Татарстана и Башкортостана наиболее наглядно показывают, что региональные элиты здесь сохранили весьма существенные полномочия и ресурсы.
Политическая реформа: Предварительные выводы
Думается, тот факт, что формальная централизация имеет свои границы, а главное - что она не в состоянии обеспечить «властную вертикаль», хорошо
9. За последние годы значительно увеличились финансовые ресурсы федерального Центра как путем перераспределения доходов между федеральным и региональными бюджетами в пользу первого, так и вследствие «естественного» увеличения объема бюджета в условиях экономического роста и высоких цен на нефть. Вырос объем подконтрольных Центру экономических ресурсов (покупка «ЮКОСа» и активов других частных компаний и т.д.), а также реализуемых под контролем Центра федеральных программ.
осознается в Центре, вследствие чего на протяжении последних лет постепенно, но последовательно предпринимаются шаги, направленные на повышение уровня политической централизации. Главная задача последней - обеспечить «политическую согласованность» в действиях Центра и региональных властей.
Возможно, первым шагом к этому было создание федеральных округов. Трудно сказать, какие именно задачи ставились перед полномочными представителями президента и федеральными инспекторами на самом деле. Официально они не должны были вмешиваться в региональные политические процессы, однако хорошо известно, что на практике такие попытки неоднократно предпринимались. Если предположить, что именно эта задача перед ними и ставилась, вряд ли ее удалось реализовать в полной мере.
Более значительное влияние на региональные политические процессы оказали две другие реформы, кардинально изменившие порядок формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) введение смешанной избирательной системы на выборах в региональные парламенты и 2) отказ от прямых выборов губернаторов.
Очевидно, что первая реформа имеет значение не сама по себе, а лишь в контексте партийного строительства (принятия Закона «О политических партиях» и реализации политического проекта по созданию партии «Единая Россия»). Вступление региональных политических акторов в «партию власти» и поддержка ЕР означают для них доступ к новым ресурсам: попадание в партийный список как значительно более простой и дешевый способ получения депутатского мандата, новый канал воздействия на органы власти и т.д. Однако предполагается, что эти ресурсы будут предоставляться лишь в обмен на поддержку политического курса «партии власти», при условии подчинения партийной дисциплине. Аккумуляция ресурсов в рамках «Единой России» на региональном уровне (в сочетании с новой избирательной системой) должна обеспечивать «партии власти» победу на выборах в парламенты, что позволяет унифицировать региональные политические процессы. Таким образом, с помощью этой реформы решалась задача охватить политическим влиянием Центра, во-первых, те сферы полномочий и ресурсов, и, во-вторых, те самые сегменты региональных элит, которые невозможно контролировать финансово-административно. Шаг вполне понятный и логичный. На мой взгляд, это - единственная в «эпоху Путина» серьезная попытка выстроить взаимоотношения с политическими акторами на преимущественно универсальных, а не на партикулярных основаниях.
За два года (с декабря 2003 по декабрь 2005 г.) выборы в региональные парламенты по новой системе прошли в 44 регионах (ровно половина субъектов Федерации), что позволяет подвести некоторые промежуточные итоги. Результаты этих выборов сами по себе дают огромный материал для анализа ситуации
в регионах России. Не ставя перед собой такой задачи, я попытаюсь проанализировать их лишь под углом зрения тенденций «унификация/диверсификация» и «политическая централизация / децентрализация».
Ниже представлены электоральные результаты «Единой России» - доля голосов, полученных по пропорциональной системе и доля мест в региональных парламентах, завоеванных «партией власти» в целом. В самом общем плане эти данные демонстрируют огромный разброс в кроссрегиональном измерении. По доле голосов - от 76,23% в Мордовии до 16,26 в Амурской области; по доле мест - от 87,5 (Мордовия) до 16,7% в Корякском АО. Особенно важно то, что названные регионы - не какие-то девиантные случаи, напротив, - результаты «партии власти» на выборах достаточно равномерно распределяются между процентными интервалами, как это видно из таблицы 110.
Нетрудно заметить, что в большинстве регионов доля мест, полученных «Единой Россией» в региональных легислатурах, превышает долю голосов. Это объясняется как особенностями электоральной системы (избирательный порог в ряде регионов был весьма значительным), так и тем, что во многих случаях результаты кандидатов от «партии власти» в мажоритарных округах были лучше, чем по партийным спискам. Это, правда, не дает оснований полагать, что введение смешанной системы невыгодно для «партии власти». Очевидно, что на выборах действует так называемый «косвенный эффект» (contamination effect): повышение значимости политических партий в регионе вследствие механического увеличения их представленности в парламенте стимулирует политических акторов использовать партийные структуры и на выборах той части депутатов, которые избираются по мажоритарному принципу.
В целом только в 18 регионах из 43 «Единая Россия» получила более половины мест в региональных легислатурах. Несомненно, у нее есть «дружественные» партии, которые будут поддерживать ее в парламенте. Кроме того, многие депутаты, выдвигавшиеся на выборах по одномандатным округам как независимые, вступят (или уже вступили) в «Единую Россию» или фактически будут поддерживать «единороссов». Поэтому, конечно, в реальности расстановка сил в парламентах в той или иной мере, порой существенно, отличается от электоральных показателей. Однако нас здесь интересуют именно последние
10. Данные приведены по 43 регионам, поскольку в Вологодской области переизбиралась только половина парламента (по партийным спискам), а выборы по мажоритарной части не проводились. Из всей выборки два субъекта имеют двухпалатные парламенты. По Чеченской республике использовались итоги выборов в нижнюю палату (Народное собрание), которая избирается по смешанной системе. По Свердловской области в связи с тем, что нижняя палата избирается полностью по пропорциональной системе, а верхняя - полностью по мажоритарной, итоги выборов в палаты суммированы.
с точки зрения формальной партийной принадлежности депутатов к «Единой России», поскольку вопрос заключается в том, в какой мере реформа региональных избирательных систем позволяет усилить «политическую общность» депутатов (в противовес персонифицированным договоренностям между властью и отдельными депутатами). В этом смысле результаты выборов показывают, что политическая централизация пока не достигнута.
Таблица 1
Диапазон Доля голосов «Единой России» (по спискам) Доля мест «Единой России» (в целом)
Кол-во регионов Регионы (в порядке уменьшения по ЕР) Кол-во регионов Регионы (в порядке уменьшения по ЕР)
Больше или равно 80% 0 4 Мордовия, Татарстан, Чукотский АО, Москва
Больше или равно 70% 2 Мордовия, Кабардино-Балкария 4 Агинский Бурятский АО, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Челябинская обл.
Больше или равно 60% 5 Чукотский АО, Татарстан, Агинский Бурятский АО, Ямало-Ненецкий АО, Чеченская Республика 5 Хабаровский край, Ямало-Ненецкий АО, Карачаево-Черкесия, Ивановская обл., Чеченская Республика
Больше или равно 50% 4 Усть-Ордынский Бурятский АО, Карачаево-Черкесия, Белгородская и Челябинская обл. 5 Усть-Ордынский Бурятский АО, Таймырский АО, Марий Эл, Тамбовская и Белгородская обл.
Больше или равно 40% 5 Москва, Калмыкия, Хабаровский край, Тамбовская и Калужская обл. 6 Ульяновская, Воронежская, Тверская, Иркутская, Архангельская, Костромская обл.
Больше или равно 30% 11 Свердловская, Волгоградская обл., Ингушетия, Читинская, Брянская, Тверская, Новосибирская обл., Марий Эл, Ивановская обл., Таймырский АО, Иркутская обл. 13 Ненецкий АО, Свердловская, Курганская, Читинская, Калужская, Магаданская, Новосибирская, Брянская обл., Хакасия, Владимирская обл., Алтайский край, Волгоградская и Рязанская обл.
Больше или равно 20% 14 Костромская, Воронежская, Магаданская, Ульяновская, Ярославская, Курганская обл., Алтайский край, Ненецкий АО, Архангельская обл., Хакасия, Корякский АО, Тульская, Рязанская, Владимирская обл. 4 Ярославская и Тульская обл., Ингушетия, Амурская обл.
Больше 10% 2 Сахалинская и Амурская обл. 2 Сахалинская обл., Корякский АО |
Еще один показатель, характеризующий степень унификации / диверсификации политических процессов в регионах - электоральные результаты других партий. Здесь нет возможности подробно анализировать итоги выборов для
центр - регионы: новые правила _ формирования региональных
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА органов власти
каждой партии в отдельности, поэтому я использую общий индикатор - «эффективное число партий в парламенте - ЭЧП», который широко применяется в сравнительных исследованиях, поскольку достаточно точно характеризует уровень партийной фрагментации. Вследствие того, что по новой системе половина (кое-где меньше) депутатов избирается по мажоритарному принципу, не все депутаты являются партийными выдвиженцами, поэтому при вычислении ЭЧП я не учитывал непартийных депутатов11.
Таблица 2
Интервал Кол-во регионов Регионы (в порядке увеличения ЭЧП в региональном парламенте)
От 1,0 до 1,5 8 Татарстан, Мордовия, Чукотский АО, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Агинский Бурятский АО, Ямало-Ненецкий АО, Москва
От 1,5 до 2,0 7 Свердловская обл., Карачаево-Черкесия, Чечня, Белгородская обл., Хабаровский край, Челябинская обл., Усть-Ордынский Бурятский АО
От 2,0 до 2,5 6 Марий Эл, Таймырский АО, Ивановская, Ульяновская, Тамбовская обл., Корякский АО
От 2,5 до 3,0 7 Волгоградская, Воронежская, Магаданская, Тверская, Иркутская, Читинская, Брянская обл.
От 3,0 до 3.5 5 Алтайский край, Костромская, Новосибирская, Курганская обл., Ненецкий АО
От 3,5 до 4,0 4 Архангельская, Калужская, Сахалинская обл., Хакасия
От 4,0 до 4,5 2 Ингушетия, Владимирская обл.
От 4.5 до 5,0 4 Ярославская, Тульская, Рязанская, Амурская обл.
Как и по предыдущему показателю, здесь также наблюдается достаточно равномерное распределение по диапазону. Минимальное значение ЭЧП - 1,1 (Татарстан), максимальное - 5 (целая группа регионов - Ярославская, Тульская, Рязанская, Амурская области).
Кроме того, явно наметилась еще одна тенденция. Те регионы, которые в российской политической регионалистике устойчиво характеризуются экспертами как «неконкурентные» («авторитарные») - в большинстве своем это «национальные» республики - демонстрируют крайне низкое значение ЭЧП. Напротив, в тех субъектах Федерации, где наблюдалась политическая конкуренция, степень партийной фрагментации парламентов оказалась достаточно высокой. Это говорит о том, что в неконкурентных политических системах доминирующие акторы используют партийное строительство для дальнейшего укрепления
11. Это, естественно, ведет к некоторым искажениям, но они не столь существенны для выявления общей картины, тем более что доля непартийных депутатов после перехода к смешанной системе резко снизилась.
своих политических позиций. Иначе говоря, электоральная реформа способствует формализации доминирования одной политической силы. Напротив, в тех регионах, где в той или иной мере имеет место политическая конкуренция, новыми институциональными возможностями достаточно успешно пользуются разные политические акторы. Таким образом, реформа избирательных систем сама по себе может стать фактором не снижения, а возрастания уровня диверсификации региональных политических процессов, усилить их «разновектор-ность» (авторитарные регионы становятся еще более авторитарными, а конкурентные - еще более конкурентными)12.
При всей важности электоральной статистики она не в состоянии ухватить «качественные» характеристики развития политических партий и политических процессов в регионах России. В связи с этим представляется важным иметь в виду, что современные российские политические партии не относятся к категории классических «массовых партий», типичных для стран Запада, скажем, середины XX столетия. Справедливо отмечается, что они представляют собой «верхушечные образования» и не располагают устойчивой массовой поддержкой. Можно по-разному к этому относиться, в том числе высказывать сомнение в адекватности использования самого концепта «политическая партия» применительно к России13, но очевидно, что в ближайшей перспективе они будут развиваться не как посредники между гражданским обществом и государством, а как инструменты политической борьбы между элитными группами. Это в полной мере, а быть может и больше, чем к другим, относится и к «партии власти». «Единая Россия» изначально создавалась в качестве политической структуры, способной объединить в своих рядах различные элитные группы как в Центре, так и на региональном уровне.
Как представляется, именно Центр, ставя своей задачей политическую централизацию, был заинтересован в том, чтобы привлечь под знамена «Единой России» как можно больше влиятельных политических акторов, в том числе на региональном уровне. Для последних риск состоял в том, что они могли больше
12. Подробнее см.: Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. - М„ 2005. -№ 5.- С. 102-117.
13. На мой взгляд, использование понятия «политическая партия» применительно к России не является «концептуальной натяжкой», если понимать политические партии не как «массовые партии», типичные для середины XX в., а более широко, как, к примеру, это делают многие современные исследователи. - См/.Janda К. Political parties: A cross-national survey. - N. Y.: Free press, 1980. - 861 p.; Katz R., Mair P. Changing models of party organization and party democracy: The emergence of the cartel party // Party politics. -L., 1995. - N 1. - P. 5~28.
потерять, чем приобрести, вкладывая ресурсы (не только финансовые, но и личный авторитет) в региональную партийную организацию, которая оказалась бы под контролем федерального руководства. Решению этой проблемы, думается, способствовало то, что «Единая Россия» в значительной мере строится на той же «системе персонифицированных обменов», какая утвердилась в отношениях между российскими политическими акторами в 90-е годы. Во внутрипартийной жизни это проявляется в борьбе между разными элитными группами за контроль над региональными организациями (естественно, в тех регионах, где вообще имеет место политическая конкуренция). Такая борьба нередко выплескивается на поверхность на выборах разного уровня, когда региональная организация одновременно поддерживает разных кандидатов, когда члены партии выдвигают свои кандидатуры без санкции партийного руководства, когда партийные организации разного уровня вступают в борьбу между собой и т.п.
Несомненно, борьба за лидерство имеет место в любой политической организации, включая классические массовые партии. Но дело в том, что в данном случае внутрипартийная борьба структурируется преимущественно не идейно-политическими разногласиями, а интересами перераспределения властных ресурсов. Другими словами, положение дел в региональной партийной организации отражает текущее соотношение сил между элитными группировками, участвующими в «Единой России». В регионах с доминирующим политическим актором он полностью контролирует партийную организацию (Ю. Лужков в Москве, М. Шаймиев в Татарстане, К. Илюмжинов в Калмыкии и т.д.). При этом как бы центральные органы «Единой России» ни относились к этим лидерам, они не в состоянии что-либо принципиально изменить, так как в «обмен» на свое участие в партии эти лидеры должны были получить от Центра достаточную автономию. В регионах с конкурентной политической средой борьба элитных группировок просто переместилась «внутрь» партийной организации «единороссов», причем и здесь возможности Центра воздействовать на процесс также весьма ограничены. По большому счету, «Единая Россия» превратилась лишь в еще одну - наряду с региональными парламентами - институционализированную площадку, на которой развертываются взаимодействия между элитными группами по поводу распределения ресурсов и в горизонтальном, и в вертикальном измерениях. Таким образом, «партия власти» пока не стала эффективным инструментом политической централизации.
Что касается второй реформы, касающейся формирования региональных органов власти - отказа от прямых выборов губернаторов, она также в полной мере вписывается в логику утверждения политической централизации. Потенциально она способствует тому, чтобы исполнительная власть в субъектах Федерации возглавлялась лидерами, политически близкими президенту страны. Предполагалось (по крайней мере, публично артикулировалось), что новый по-
рядок рекрутирования губернаторского корпуса позволит вывести высших должностных лиц регионов из-под пагубного влияния элитных группировок, преследующих свои корыстные интересы. Одновременно новая система призвана противодействовать «авторитарному правлению» губернаторов в тех регионах, где они сами являются господствующими акторами.
Думается, в данном случае важна даже не столько отмена выборов сама по себе, сколько «обратное» - возможность отстранения главы региона до истечения его полномочий. Практика губернаторских выборов 2000-2004 гг. показывала, что Центр имел достаточно большие возможности активно участвовать в губернаторских выборах, и если он не всегда добивался успеха, то скорее вследствие субъективных ошибок (порой откровенно грубых и нелепых), чем институциональных ограничений. Кстати, постепенно число ошибок становилось все меньше14, так что вряд ли принцип выборности губернаторов был серьезной помехой для продвижения на эти должности лиц, политически близких Центру. Конечно, риски - неизбежный атрибут выборов, но они сохраняются и при новой системе рекрутирования губернаторского корпуса, хотя бы потому, что слишком большое количество губернаторов лишает президента России возможности держать весь этот процесс в центре своего внимания. Однако принцип выборности по своей сути несовместим с возможностью отстранения губернатора от власти. Какие бы сделки ни заключались в ходе избирательной кампании, после победы на выборах губернатора нельзя было сместить. Именно эта несменяемость в течение законодательно определенного срока (4-5 лет) и делала фигуру губернатора (по крайней мере, потенциально) достаточно автономной как от Центра, так и от региональной элиты15.
14. Подробнее об этом см.: Ашихмина Я.Г., Панов П.В., Подвинцев О.Б. Губернаторские выборы как индикатор политических тенденций в регионах-донорах// Россия и совр. мир. - М., 2004. ~ № 2. ~ С. 52 - 76.
15. Установленный в 2000 г. «институт федерального вмешательства» давал президенту право «отрешать» губернаторов от должности лишь в двух случаях: 1) принятие нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству; 2) предъявление губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ). Теперь ситуация принципиально иная: президент вправе уволить губернатора «в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих полномочий» (Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ). Следовательно, если раньше «наказать» губернатора можно было лишь тогда, когда он вмешивался в компетенцию Центра (нарушал федеральные законы), то теперь президент получает возможность контролировать и те действия губернатора, которые последний предпринимает в рамках собственных полномочий, что есть явная попытка политической централизации.
За 10 месяцев 2005 г. губернаторы были наделены полномочиями по новой системе в 38 субъектах Федерации. Как и ожидалось, все региональные легислатуры поддержали кандидатуры, выдвинутые президентом, но при этом в 29 случаях президент РФ предложил действующих глав регионов16. В девяти регионах губернаторами стали «новые» лидеры, однако в двух из них (Северная Осетия и Кабардино-Балкария) это произошло, потому что прежние сами подали в отставку, а еще в одном (Алтайский край) - вследствие гибели действующего губернатора (характерно, что незадолго до этого президент РФ отказал краевому парламенту в просьбе досрочно уволить последнего). Таким образом, фактически смена главы имела место всего в шести регионах, причем только в одном (Корякский АО) губернатор был отстранен от должности досрочно за допущенную катастрофу в жилищно-коммунальной сфере. Следовательно, новая система отнюдь не привела к существенному обновлению губернаторского корпуса.
Важнейшие политические функции губернатора (тем более в свете гипотетической «вертикали власти») - выступать как проводником линии Центра в регионе, так и посредником между региональными элитными группами. Уже поэтому Президент России не может предлагать на должность губернатора человека, который не устраивает региональную политическую элиту, так как «навязанный губернатор» не в состоянии эффективно выполнять эти функции. Центр в лице президента учитывает и будет учитывать расстановку сил внутри региональной элиты (даже законодательно предусмотрена многоэтапная процедура консультаций), в том числе он поддерживал и, вероятно, будет поддерживать кандидатуры «авторитарных» региональных лидеров до тех пор, пока они полностью контролируют ситуацию в регионе.
В этой связи нельзя не остановиться еще на одном аспекте. «Новую» систему власти в регионах нередко сравнивают с советской моделью. Действительно, внешне наблюдается немало параллелей: «Единая Россия» - аналог коммунистической партии; губернатор - ставленник Центра - аналог первого секретаря обкома; региональный парламент - аналог областного партийного комитета, который также утверждал кандидатуру своего лидера по представлению ЦК КПСС. Однако мне представляется, что эти параллели весьма условны, поскольку современная модель принципиально отличается от советско-партийной. Последняя основывалась преимущественно на универсальных принципах, тогда как ныне действующая - на «системе персонифицированных обменов». И сломать
16. Включая новый субъект Федерации - Пермский край, где также был предложен и наделен полномочиями действующий глава - и.о. губернатора Пермской области O.A. Чиркунов.
эту систему вследствие диверсификации ресурсов как между отдельными группами региональной элиты, так и между Центром и регионами чрезвычайно сложно. В «авторитарных» регионах доминирующие акторы слишком сильны, а в «конкурентных» их слишком много. Помимо того, здесь начинает действовать принцип «path-dependency» («зависимость от взятого курса»): сложившиеся институты сохраняются даже тогда, когда, казалось бы, их можно заменить более эффективными.
Не решив пока задачу политической централизации, реформа избирательных систем и отказ от прямых выборов губернатора вместе с тем существенно изменили взаимоотношения в треугольнике «Центр - губернатор - региональная элита». Баланс здесь оказался нарушен. Раньше, как уже отмечалось, губернатор обладал таким важнейшим политическим ресурсом как невозможность отстранения его от власти. Теперь он лишился его, и это, на мой взгляд, усилило не только федеральный Центр, но одновременно и региональную элиту. Речь, опять-таки, не столько в том, что ее лидеры - депутаты региональной легислатуры формально наделяют его полномочиями (хотя значение этой процедуры должно возрасти, когда победившая на выборах в региональный парламент партия получит право предлагать президенту РФ кандидатуру губернатора). Сама возможность увольнения губернатора усиливает региональную элиту, так как многие элитные группы обладают собственными каналами взаимодействия с Центром и тем самым приобретают новый рычаг давления на губернатора.
Кроме того, потенциально новая система содержит возможности усиления позиций региональной элиты не только относительно губернатора, но и относительно Центра. Ведь если отбросить вариант конфликта между ними как маловероятный, Центр в некотором отношении «связал себе руки». Раньше он мог сыграть на губернаторских выборах «самостоятельную партию», поддерживая «собственного кандидата», теперь же он вынужден согласовывать фигуру губернатора с региональной элитой. Наконец, следует учесть, что «партия власти», как уже отмечалось выше, не представляет собой централизованного монолита. Поэтому даже если губернатор оказался в зависимости не от какой-то «чужой» для Центра элитной группы, а от региональной организации «единороссов», это
отнюдь не равнозначно его зависимости от Центра.
* * *
Подведем итоги. В начале 2000-х годов в России возобладала тенденция к формальной централизации, однако достаточно быстро выявились ее границы. Концентрация принятия решений и ресурсов в Центре сопровождается неизбежной передачей полномочий по их конкретизации и выполнению на нижестоящие уровни власти. Высокая степень диверсификации региональных политических процессов вызывает «рассогласованность» в принятии политических
решений на разных уровнях власти. В связи с этим в повестку дня выдвинулась политическая централизация. С этой целью в последние годы активно осуществляется проект по политическому укоренению в регионах «партии власти», кардинально перестроена система формирования органов власти субъектов Федерации - как законодательных (представительных), так и исполнительных. Однако как показывают первые результаты этих мероприятий, эффективная политическая централизация возможна лишь на основе неких универсальных политических принципов. Между тем политические практики взаимодействия между элитными группами как по горизонтали, так и по вертикали по-прежнему основываются преимущественно на «системе персонифицированных обменов», причем эта система воспроизводится на разных уровнях, в том числе и на уровне внутрипартийном в рамках «Единой России». Все это вызывает большие сомнения относительно осуществимости курса на построение «вертикали власти».
