CC BY
22
УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ
УДК 347.9 ББК 67.7
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОМБУДСМЕНЫ: СПЕЦИФИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В УРАЛЬСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Герасимова Ю.В., ОУВО «Южно-Уральский технологический университет»,
e-mail: grsmv.yu@yandex.ru Нагорная М.С., ОУ ВО «Южно-Уральский технологический университет»,
е-mail: marya. nagornaya@mail. ru
Аннотация
В статье рассматривается роль института омбудсмена по защите прав и законных интересов человека и гражданина в российской правовой системе; на основе статистических данных анализируется специфика деятельности региональных Уполномоченных по правам человека на примере субъектов Уральского федерального округа.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, омбудсмен, права и свободы человека и гражданина, Уральский федеральный округ, УФО.
Введение
Обеспечение реализации прав и свобод человека - важнейшая конституционная обязанность государства. Значительную роль в реализации фундаментального принципа демократического, правового государства - обеспечения гарантированной защиты прав и свобод человека на основе законов, а также выполнении принятых РФ международных правовых обязательств играют Уполномоченные по правам человека. Основным механизмом защиты прав и свобод человека, несомненно, является судебная система. В 2019 г. суды общей юрисдикции рассмотрели 19,6 млн гражданских дел, 749 000 уголовных дел, арбитражные суды - 1,879 млн дел1. В мировой практике существует значительное количество разновидностей альтернативных способов урегулирования конфликтов: переговоры, арбитраж, третейский суд, медиация2, деятельность Уполномоченных по правам человека и др.
Российским фондом «Общественное мнение» в 2018 г. было проведено социологическое исследование, на основе результатов которого был составлен рейтинг должностных лиц, органов и организаций, защищающих права человека в РФ3. 36% россиян считают, что наиболее эффективно их права защищает Президент РФ, 18% респондентов в совокупности считают, что значительный вклад в дело защиты прав человека вносят Уполномоченный по правам человека, и Уполномоченный по правам ребенка. Мы видим, что доверие россиян к омбудсменам гораздо выше, чем к судебной системе - только 6% опрошенных считают судебную систему эффективным способом защиты своих прав.
Подчеркивая востребованность и зрелость института Уполномоченных, Президент РФ В.В. Путин отметил: «...институт уполномоченных по правам человека состоялся... Он нужен, он востребован обществом. Именно здесь люди находят поддержку в защите своих социальных, трудовых, жилищных, экономических и политических прав»4.
Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»5основной целью деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, содействие восстановлению нарушенных прав и свобод граждан; совершенствование законодательства в области прав и
свобод человека и гражданина; повышение осведомленности людей о правах и свободах, формирование всеобщей культуры прав человека; развитие международного и межрегионального сотрудничества в области защиты прав и свобод человека, гарантированных Конституцией РФ. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
За время существования данного института правового государства удалось восстановить права множества граждан, принять участие в правовом просвещении и борьбе с правовым нигилизмом, укреплении авторитета России на международной арене, совершенствовании законодательства. Согласно официальной статистике, только за 2018 г. (данные за 2019 г. не представлены) в тесном взаимодействии с судебной властью, органами прокуратуры, другими государственными и общественными правозащитными институтами, Уполномоченным по правам человека в РФ была оказана помощь в реализации прав в 184797 случаях6.
В РФ сложилась целостная система омбудсменов: на федеральном уровне и в субъектах РФ осуществляют свою деятельность Уполномоченные: по правам человека, по
^ о
правам предпринимателей', по правам детей8, по правам студентов и др.
В данной статье мы хотим остановиться на специфике деятельности региональных Уполномоченных по правам человека в Уральском федеральном округе (далее - УФО).
Специфика деятельности региональных Уполномоченных по правам человека
в Уральском федеральном округе
Уральский федеральный округ объединяет 6 субъектов РФ: Ямало-Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югру, Тюменскую, Свердловскую, Челябинскую и Курганскую области. Территория округа составляет 1818 тыс. кв. километров, или 10,6 процента территории Российской Федерации, по статистике в УФО проживает 12 356 229 человек (8,41% населения страны), в том числе в Свердловской области - 4 325 256, в Челябинской - 3 493 036, в Ханты-Мансийском автономном округе (Югре) - 1 655 074, в Тюменской области - 1 498 779, в Курганской области - 845 537, в Ямало-Ненецком автономном округе - 538 547 человек. Эти данные важны, для анализа активности и результативности деятельности Уполномоченных.
Установление на федеральном уровне положений о деятельности регионального Уполномоченного по правам человека создает дополнительные гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В субъектах УФО региональные омбудсмены появились не одномоментно, если в Российской Федерации закон был принят в 1997 г, то в Тюменской области в 1998 г.,9 Ямало-Ненецком автономном округе в 2007 г.,10, Челябинской и Свердловской областях в 2010 г.,11 а в Курганской области и Ханты-Мансийском автономном округе лишь в 2015 г.12
Одной из основных задач Стратегии социально-экономического развития УФО13 является повышение качества и стандартов жизни населения, создание благоприятных условий для долгой, безопасной, здоровой и благополучной жизни людей при обеспечении экономического роста и социальной стабильности в обществе, этому, на наш взгляд, способствует и деятельность региональных омбудсменов.
Одним из основных источников статистических данных по альтернативному способу урегулирования конфликтов и востребованных инструментов правового просвещения в регионе являются доклады уполномоченных по правам человека. Они содержат информацию о рассмотрении омбудсменами индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, о противоречиях между международным и национальным правом, законодательных коллизиях и иных проблемах в области прав человека, а также предложения, направленные на совершенствование законодательства, правового просвещения, международного сотрудничества и правоприменительной практики. Доклад
является формой реагирования Уполномоченного как представителя государственной власти на выявленные нарушения в сфере прав и свобод человека. Как показывает опыт работы регионов, подобные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание органов власти на актуальных проблемах, которые действительно требуют незамедлительного разрешения.
В 2017 г. впервые для характеристики территориального среза обращений был использован индекс (коэффициент) их интенсивности на 10 тыс. населения. В 2018 г. в Российской Федерации на 10 тыс. человек населения приходилось в среднем по 2,57 обращения к федеральному Уполномоченному.
Анализируя статистические данные, мы видим, что граждане РФ, иностранные граждане, апатриды активно пользуются своим правом напрямую обращаться к Уполномоченному по правам человека в РФ, минуя региональных омбудсменов, в 2018 г. этим правом воспользовалось более 21% обратившихся за защитой.
Таблица 1 - Количество обращений к Уполномоченному по правам человека в РФ по федеральным округам, 2014-2018 гг._
Федеральный округ 2014 2015 2016 2017 2018
% коэффициент
Центральный 33 36 37 3,9 3,32 (2)
Приволжский 9 20 17 2,45 2,26
Южный 10 17 14 3,23 3,43 (1)
Сибирский 10 10 9 2,11 1,69
Северо-западный 4 8 9 2,48 2,22
Уральский 10 6 6 2,35 2,91 (3)
Дальневосточный 6 4 3 1,84 1,58
Северокавказский 4 4 5 1,65 1,57
Средний показатель по РФ 2,79 2,57
Сравнивая показатели индекса 2017 и 2018 гг., мы видим, в частности, что снизилась интенсивность обращений из всех федеральных округов, за исключением Южного и Уральского, в которых она возросла на 0,2 и 0,56 соответственно.
В УФО она превышает 0,34 от среднероссийского показателя, округ занял 3 место по России по интенсивности. Увеличение коэффициента может быть связано, по мнению специалистов14, с увеличением числа однотипных обращений.
Например, в Челябинской и Тюменской областях за анализируемый период было оформлено 562 и 119 обращений соответственно по вопросам отказа от электронной идентификации личности и использования документов, противоречащих религиозным убеждениям.
Индекс интенсивности обращений к федеральному омбудсмену от жителей субъектов РФ, входящих в состав УФО, за 2017, 2018 гг. представлен в диаграмме
Рис. 1. Коэффициент интенсивности обращений к Уполномоченному по правам
человека в РФ из УФО
Анализируя данные диаграммы мы видим, что по итогам 2018 г. практически во всех субъектах РФ, входящих в состав УФО, коэффициент интенсивности обращений снизился по сравнению с показателями предыдущего года, рост индекса произошёл в Свердловской области и Ханты-Мансийском автономном округе.
Свердловская область и Ямало-Ненецкий автономный округ вошли в число субъектов Российской Федерации, количество обращений из которых было выше среднероссийского показателя (2,57): 2,9 и 3,95 соответственно.
На наш взгляд, необходимо рассмотреть какие права человека наиболее часто нарушаются в субъектах РФ, входящих в УФО, в диаграмме представлены данные по обращениям как к региональным омбудсменам, так и к федеральному.
Рис. 2. Количество обращений из субъектов РФ, входящих в УФО, к региональным уполномоченным по правам человека и федеральному омбудсмену в 2018 г. по группам прав
Всего из субъектов РФ, входящих в УФО, федеральному Уполномоченному по правам человека за 2018 год поступило 3599 обращений, наименьшее количество по проблемам нарушения политических прав - 19, первое и второе место занимают обращения в сфере гарантий соблюдения прав и в сфере гражданских прав - 1313 и 1151 соответственно.
К региональным омбудсменам наибольшее количество обращений поступило по нарушению социальных прав - 3638, тогда как к федеральному Уполномоченному по этой группе прав обратился всего 951 человек (21% по данной группе прав).
С одной стороны, анализируя данные диаграммы, мы можем сделать вывод, что региональные омбудсмены эффективнее защищают социальные права, а федеральный Уполномоченный результативнее решает проблемы в сфере гарантий соблюдения прав человека.
С другой стороны, право человека обращаться к Уполномоченному по правам человека в РФ напрямую, минуя региональный уровень, на наш взгляд, вносит дестабилизирующий фактор, т.к., возможно первоначально на региональном уровне субъекта РФ проблема была бы решена гораздо быстрее и эффективнее.
Мы считаем, что в данном случае большую эффективность принесет внедрение алгоритма защиты гражданских прав в судебной системе РФ.
Исковое заявление
^ Ч,
Мировой судья Районный (городской суд)
I I
Апелляционная жалоба в районный Апелляционная жалоба в вышестоящий (городской) суд суд (республики, края, области, округа)
I I
Кассационная жалоба в президиум суда субъекта федерации (республики, области, края, округа)
Кассационная жалоба в Судебную коллегию Верховного суда РФ
Надзорная жалоба в Президиум Верховного суда РФ на определение Судебной
коллегии Верховного суда РФ
Рис. 3. Система судебных инстанций в гражданском судопроизводстве РФ
Мы видим, что обратиться в вышестоящую инстанцию истец может только при неудовлетворительном для него решении нижестоящей.
Субъекты РФ, входящие в УФО, возглавили федеральный список и по числу обращений по религиозной тематике: Челябинская область (562), Свердловская (240), Тюменская (119), для сравнения в Санкт-Петербурге зафиксировано 375. Свердловская область вошла в список лидеров по количеству жалоб по вопросам социального обеспечения (62), например, от жителей города Москвы поступило (248).
Анализируя данные из отчетов региональных Уполномоченных по правам человека в УФО за 2018 г., мы видим, что актуальной проблемой для жителей округа продолжает являться исполнение законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства: вопросы постановки на жилищный учет, предоставления жилья, платы за жилье и оказания коммунальных услуг. Челябинская (129) и Свердловская (115) области вошли в список рекордсменов по числу обращений по жилищной тематике наряду с Москвой (1143) и Московской областью (581).
Анализируя статистические данные о деятельности Уполномоченных, мы выявили следующие проблемы: некоторые показатели, представленные официальным порталом информационно-просветительского проекта Уполномоченного по правам человека в РФ «Правозащитная карта России» , зачастую в сумме не «дают» итоговой цифры, например, суммируя показатели обращений к федеральному и региональным омбудсменам УФО по группам прав, итоговая цифра должна составлять 11560, на портале указана - 16814; аналогичная ситуация сложилась с количеством жалоб к региональным Уполномоченным: на портале указана цифра 13215, однако при суммировании обращений по группам прав в результате получается 792615. Кроме того, в большинстве случаев в ежегодном докладе федерального омбудсмена отражены цифры и факты не только по его деятельности, но и по деятельности региональных Уполномоченных и других правозащитных органов, и организаций, данные факты затрудняют проведение объективного анализа и выявления специфических особенностей деятельности как федерального, так и региональных омбудсменов.
Одной из эффективных форм взаимодействия омбудсменов, на наш взгляд, является Координационный совет Уполномоченных по правам человека Российской Федерации, аналогичные постоянно действующие консультативно-совещательные коллегиальные органы по вопросам совершенствования механизмов защиты прав и свобод человека,
становления и развития института Уполномоченных по правам человека, деятельность которых направлена на укрепление авторитета государственного правозащитного института созданы во всех федеральных округах.
В состав Координационного совета Уполномоченных по правам человека УФО входят все региональные омбудсмены. Основными его функциями являются: совместный мониторинг положения дел с правами человека в целом по стране и по отдельным регионам, обмен текущей информацией, работа по правовому просвещению граждан в области прав человека. В рамках заседаний Координационного совета организуются встречи Уполномоченных с руководителями и должностными лицами различных государственных ведомств, обсуждаются совместные инициативы Уполномоченных, вырабатывается общий подход к актуальным проблемам обеспечения прав и свобод человека.
Так, например, в октябре 2018 г. Координационный совет Уполномоченных по правам человека УФО прошел в Челябинске. Тема для обсуждения «Защита прав инвалидов за решеткой» заинтересовала федеральные ведомства, для участия в Координационном совете Уполномоченных были делегированы представители сразу трех крупных структур: ФСИН России, Фонда социального страхования и Медико-социальной экспертизы РФ, представитель Уполномоченного по правам человека в РФ.
13 июня 2019 г. в Ханты-Мансийске прошло расширенное заседание Координационного совета Уполномоченных по правам человека в УФО по теме «Правовое просвещение граждан как основа обеспечения прав человека». В работе Совета приняли участие омбудсмены из ряда субъектов Российской Федерации, представители Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры ХМАО, аппарата Полномочного представителя Президента РФ в УФО, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, Главный федеральный инспектор Югры. В ходе заседания участники в своих выступлениях обсудили передовые практики организации работы по правовому просвещению граждан в субъектах УФО, пути решения проблем в области правопросветительской деятельности и выработали предложения и рекомендации по развитию правового просвещения граждан.
12 ноября 2019 г. в Екатеринбурге прошло заседание Координационного совета Уполномоченных по правам человека в УФО по теме «Финансовая безопасность граждан». В работе Совета приняли участие член комитета по социальной политике и полномочный представитель по взаимодействию с Уполномоченным при президенте РФ по правам ребенка Совета Федерации Федерального Собрания РФ, заместитель начальника Управления экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД России по Свердловской области, начальник Управления защиты гражданских прав человека аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, региональные омбудсмены УФО. Участники мероприятия обсудили вопросы соблюдения финансовых прав жителей регионов УФО, в частности проблемы обеспечения финансовой безопасности лиц, находящихся в стационарных организациях социального обслуживания, возможные алгоритмы устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений в финансовой сфере.
В соответствии с федеральным законодательством обеспечение деятельности регионального Уполномоченного по правам человека и его аппарата осуществляется за счет ассигнований бюджета субъекта РФ. Однако, на наш взгляд, закрепление нормы об обеспечении расходов на такую деятельность отдельным пунктом в бюджете соответствующего субъекта РФ повысило бы гарантии независимости и самостоятельности регионального омбудсмена.
Заключение
Таким образом, рассмотрев отдельные аспекты деятельности омбудсменов, мы видим, что в современных условиях развития правового государства, гражданского общества, выполнения РФ международно-правовых обязательств, Уполномоченный по правам человека занимает одно из основополагающих мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, осуществляет
независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц.
REGIONAL OMBUDSMEN: SPECIFICS OF THE ACTIVITIES OF HUMAN RIGHTS COMMISSIONERS IN THE URAL FEDERAL DISTRICT
Gerasimova Yu. V., South Ural University of Technology,
e-mail: grsmv.yu@yandex.ru Nagornaya M. S., South Ural University of Technology, e-mail: marya. nagornaya@mail. ru
Abstract
The article examines the role of the Ombudsman institution for the protection of human and citizen's rights and legitimate interests in the Russian legal system. Based on statistical data, the author analyzes the specifics of the activities of regional human rights Commissioners on the example of the subjects of the Ural Federal district.
Keywords: human rights Commissioner, Ombudsman, human and civil rights and freedoms, Ural Federal district.
Примечания
1 Верховный суд подвел итоги работы судов за 2019 г. [Электронный ресурс]. - URL: https://pravo.ru/story/218428/ (дата обращения: 02.02.2020)
2 Герасимова, Ю.В., Нагорная, М.С. Альтернативные механизмы досудебного и внесудебного урегулирования конфликтов. // Актуальные проблемы современной науки: взгляд молодых. Сборник трудов VII Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. - 2018 - Т. 1 С. 105-109 [Электронный ресурс]. - URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=35241939; Нагорная, М.С., Герасимова, Ю.В. Нормативное регулирование медиации в международном праве и зарубежная правоприменительная практика // Вестник совета молодых учёных и специалистов Челябинской области. - 2018. - №1 (20) Т. 1 С.68-71 [Электронный ресурс]. - URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=35010476;_ Нагорная, М.С., Герасимова,Ю.В. Современное состояние и перспективы развития института медиации в судопроизводстве Российской Федерации. // Управление в современных системах. 2019. № 1(21). С.31-34. [Электронный ресурс]. - URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=37264742
3 Результаты опроса Фонда Общественного мнения «Гражданские права и свободы». [Электронный ресурс]. -URL: https://fom.ru/TSennosti/14053 (дата обращения: 02.02.2020)
4 Съезд уполномоченных по правам человека субъектов РФ. [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2016/06/16/tatiana-moskalkova-institut-ombudsmena-dokazal-svoiu-nuzhnost.html (дата обращения: 12.09.2019)
5 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации / Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ. [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2016/02/03/prava-dok.html (дата обращения: 15.09.2019)
6 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/doclad_2018.pdf (дата обращения: 12.11.2019)
7 Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации / Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ // Российская газета. - 13.05.2013. - № 99.
8 Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации / Федеральный закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ. // Российская газета. - 29.12.2018. - № 295.
9 Об Уполномоченном по правам человека в Тюменской области /Закон Тюменской области от 11.11.1998 г. № 54. [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/18715044/ (дата обращения: 18.02.2020)
10 Об Уполномоченном по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе / Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 31.10.2012 г. № 96-ЗАО. [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/27932229/ (дата обращения: 18.02.2020)
11 Об уполномоченном по правам человека в Челябинской области / Закон Челябинской области от 07.09.2010 г. № 620-ЗО. [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/19877902/ (дата обращения: 18.02.2020); Об
уполномоченном по правам человека в Свердловской области / Закон Свердловской области от 28.09.2010 г. № 64-оз. [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/35159200/ (дата обращения: 18.02.2020)
12 Об уполномоченном по правам человека в Курганской области / Закон Курганской области от 02.07.2015 г. № 62. [Электронный ресурс]. - URL: https://base.garant.ru/18380277/ (дата обращения: 18.02.2020); Об уполномоченном по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре / Закон ХМАО -Югры от 25.06.2015 № 55-оз. [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/429018611 (дата обращения: 17.02.2020)
13 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 г. / Распоряжение Правительства РФ от 06.10.2011 № 1757-р. [Электронный ресурс]. - URL: https://rg.ru/2011/10/17/ural-site-dok.html (дата обращения: 23.02.2020)
14 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2018 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/doclad_2018.pdf (дата обращения: 12.11.2019)
15Информационно-просветительский портал «Правозащитная карта России». [Электронный ресурс]. - URL: http://map.rightsrf.ru/Karta_Yadro/uralsk_fed_okr.html (дата обращения: 02.03.2020)
