Сравнительный анализ деятельности Уполномоченного по правам человека и омбудсмена в зарубежных странах Текст научной статьи по специальности «Право»

ДЁМИНА Елизавета Петровна,

соискатель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов», e-mail: [email protected]

12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность;

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ОМБУДСМЕНА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Аннотация. В данной статье исследуется предпосылки зарождения и развития института омбудсмена. Деятельность и функции института уполномоченного по правам человека за рубежом и в Российской Федерации. Также рассматриваются виды моделей омбудсмена, которые распространены в мире.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, омбудсмен, Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ, Конституция РФ, Комиссия по правам человека ООН, Совет Европы, Парижские принципы, модель института омбудсмена, ФКЗ « Об уполномоченном по правам человека и гражданина», функции омбудсменов, права человека.

DEMINA Elizaveta Petrovna,

Applicant of the Department of Judicial Power, Law Enforcement and Human Rights Activities of FSAOU «Russian University of Friendship of Peoples»

COMPARATIVE ANALYSIS OF THE ACTIVITIES OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS AND THE OMBUDSMAN

IN FOREIGN COUNTRIES

Annotation. This article explores the prerequisites for the emergence and development of the Ombudsman institution. The activities and functions of the institution of the Commissioner for Human Rights abroad and in the Russian Federation. Also considered are the types of ombudsman patterns that are prevalent in the world.

Key words: Human Rights Ombudsman, Ombudsman, Declaration of Human and Civil Rights and Freedoms of the Russian Federation, Constitution of the Russian Federation, UN Commission on Human Rights, Council of Europe, Paris Principles, Model of the Ombudsman Institute, Federal Law on Human Rights and Citizen Ombudsman, functions ombudsmen, human rights.

В современном миреИнститут омбудс-мана стал неотъемлемым элементом правовой системы большинства стран мира. Возникновение этого института во новой истории, введение его во концепцию отечественного права можно анализировать как элемент глобализации, что заполнила мир во XX веке.В нынешних условиях нереально совершенствовать межнациональное сотрудничество в отсутствии общих международных стандартов во правозащитной деятельности. В связи с этим, для более точного и качественного понимания государственного механизма обеспечения прав и свобод граждан в России следует рассмотреть опыт его функционирования на примере стран, в которых этот

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019

институт появился раньше. По мнению некоторых исследователей, предпосылки возникновения института омбудсмана появились еще в Древнем мире: в Римской империи существовали прокураторы, цензоры и трибуны, в Древней Греции архонт-эпонимы, в древнем Китае был создан орган - контрольный юань, в Османской империи действовали мухтасибы, которые проверяли цены на хлеб, качество товаров и весов и многое другое

[7].

В последствии, предпосылки начали перерастать в основной государственный правозащитный институт, который возник первоначально в Швеции, а во второйполовине ХХ века получил быстрое распространение (под различными име-

нами) вбольшинстве стран мирах [10]. Как известно, омбудсман переводится как достойное довериянезависимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан иосуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзораза всеми государственными должностями, но без права изменения принятых имирешений[4]. Изначально, данный институт был создан для рассмотрения только как эффективный институт «контроля поотклонениям» - жалобы жителей как индикатор сбоев в системе государственнойадми-нистрации, однако, в 70-80-е годы ХХ века его деятельность получила признание именнокак институт государственной правозащитной деятельности.

Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины XX века этот институт стал распространяться и среди других стран мира - как в Европе, так и в других регионах. Сегодня более чем в ста странах мира существуют уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что данные структуры возлагают на себя роль посредника между государственной властью и обществом в деле защиты прав человека, способствуют созданию демократического правового государства и развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Становление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - было и остаётся одним из важнейших достижений демократических реформ в нашей стране. Правовая основа института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г. Следующим шагом по введению должности российского Уполномоченного по правам человека стали статьи 45 и 103 Конституции РФ (принятой в 1993 г.). Статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в РФ, а статья 103 наделяет парламент правом назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека.

Дополнительным стимулом к законному оформлению статуса Уполномоченного по правам человека стало Заключение Страсбурга по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы, сформированное в январе1996 года. П.Ч данного Заключения, в частности сообщал: «ожидается, то, что будет установлен подходящий стандартам Совета Европы новейший закон о роли деятельности и организации института Уполномоченного по правам человека». [11]

Очевидно, впервые, термин Национальный институт развития и защиты прав человека был определен в резолюции заседания Комиссии по правам человека ООН, которое состоялось в марте 1992 года в Париже. В этой резолюции были четко сформулированы Принципы, относящиеся к статусу обсуждаемых Национальных институтов. Эти принципы, получившие по месту их принятия название «Парижские принципы», и стали базовыми критериями для описания Национальных институтов прав человека. В соответствии с этими принципами, Национальные институты по правам человека должны: - быть созданы парламентом, согласно закону или иному нормативному акту -быть облечены полномочиями содействовать развитию и защищать права человека - обладать реальной независимостью, в частности, благодаря представительству различных сил гражданского общества.[6]

В настоящее время в мировой практике встречаются три модели института омбудсмена. Данные модели различаются следующими пунт-ками: местом омбудсмена в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подотчетностью той или иной ветви власти или ее отсутствием, объемом полномочий и т.д.

1. Исполнительный омбудсмен. Входит в систему органов исполнительной власти. Как правило, назначается президентом либо правительством, а также подконтролен и подотчетен кому-то из них. Данный вариант довольно редко встречается, в наиболее чистом виде существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом министров. Несколько похожий институтдействует в отдельных штатах США. В то же время многие исследователи не согласны с тем, что французского медиатора можно отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. В классической системе разделения властей он представляет собой специфичную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти, но не зависит от них. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Нидерландах, Португалии (Проведор юстиции) и Намибии.

3. Парламентский омбудсмен. Он назначается (или избирается) парламентом и подотчетен ему, то есть институт находится в системе законодательной ветви власти. Омбудсмен выступает в роли органа парламента, при этом не обладая широкими полномочиями, соответственно попадает в определенную зависимость от парламента. Основной функцией классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019

отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть). Данную модель используют Швеция, Финляндия, Германия, Россия [9].

Проанализировав все три модели, можно сказать, что в мире наиболее распространенной моделью является парламентская. Это объясняется историческими предпосылками, так как говорилось ранее: институт омбудсмена изначально возник как орган парламентского контроля над администрацией. Его появление стало результатом борьбы парламента (то есть представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией, но игнорируемые исполнительной властью. Многие исследователи считают, что парламентская модель более актуальна, так как основные нарушения прав граждан появляются при взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти и должностными лицами, таким образом чиновники составляют своего рода группу риска. [8]

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации представляет собой уникаль-ныйинститут, сочетающий в себе признаки независимого омбудсмена и парламентского. Несмотряна то, что Уполномоченный назначается и освобождается от должности Государственной думойв соответствии с п.1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 года № 1-ФКЗ«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», при осуществлении своихпол-номочий он неподотчетен и независим от государственных органов и должностных лиц.[1]

Как известно из мировой практики, независимые омбудсмены находятся приблизительно на одном уровне с высшими органами государственной власти. В российской действительности сложилась ситуация, в которой у Уполномоченного широкий спектр задач, но недостаточно властных полномочий для их реализации. По мнению некоторых исследователей, российский Уполномоченный более всего походит на румынского Адвоката народа. Как в России, так и в Румынии правовой статус омбудсмена характеризуется юридической неопределенностью.

В то же время нельзя отрицать, что институт Уполномоченного по правам человекаимеет положительные стороны. В качестве такой стороны выступает гарантированная помощьквалифици-рованного органа, действующего неформально, безотлагательно, бесплатно. Уполномоченный не обязан следовать строгим обязательным процедурам при осуществлении своихполномочий. Он обладает широкими возможностями в выборе методов расследования, можетизменить приори-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019

теты правозащитной деятельности. Данный аппарат доступен не только гражданам России, но и иностранным гражданам, и лицам без гражданства.^]

ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека» выделило следующие цели: «Должность учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». Данную цель можно отнести и к омбудсменам в зарубежных странах, ведь именно обеспечение гарантий защиты прав и свобод является основной целью омбудсмена.[1]

Если же обобщить законодательство зарубежных стран, можно выделить основные функции омбудсменов:

1. Повышение качества работы органов государственной власти и должностных лиц. Именно в этом видят главное предназначение омбудсмена в странах классической модели. Однако, например в ЗУ «Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека», данная функция звучиткак «соблюдение прав человека государственными органами и должностными лицами».[2]

2. Парламентский или президентский контроль за соблюдением прав человека публичными структурами.

3. Предупреждение нарушений прав человека и гражданина. Именно данная функция является отличительной у омбудсмена в зарубежных странах и Уполномоченного в РФ, т.к. последний действует после получения жалобы, а первый может действовать по собственной инициативе.

4. Восстановление нарушенных публичными структурами прав путем рассмотрения жалоб от граждан и их объединений.

5. Содействие развитию принципа гласности в работе органов государственной власти и государственных органов. Заключается содействие в лоббировании определенного акта, обеспечивающего доступ жителей к информации о деятельности Правительства и других органов в случае поступления жалоб на закрытость информации.

6. Внесудебное разрешение споров между гражданами и государственными органами.

7. Контроль законодательной и нормотвор-ческой деятельности представительных и исполнительных органов и органов местного самоуправления.

8. Функция участия в системе сдержек и противовесов - уголовное преследование высших должностных лиц страны.

9. Развитие международного сотрудничества и интеграции в сфере прав и свобод.

10. Просвещение населения в сфере прав и свобод.

11. Совершенствование внутреннего законодательства по тематике прав и свобод, приведение его в соответствии с Основным законом и международными стандартами.

Российское законодательство определяет основные функции российского омбудсмена следующим образом[1]:

1. Восстановление нарушенных прав

2. Совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права

3. Развитие международного сотрудничества в области прав человека

4. Правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что омбудсмен, являясь исключительным правозащитным институтом, не наделен судебными полномочиями, надзорными функциями (аналогично прокуратуре). Институт Уполномоченного по правам человека не является контролирующим органом, хотя отчасти выполняет контрольную функцию.

В своей деятельности каждый омбудсмен действует через придание публичного характера той или иной ситуации, то есть опирается на общественное мнение. Таким образом, общественное признание является основным рычагом в поднятии престижа омбудсмена.

Так, изначально, когда данный институт создавался, он был предназначен, для формы контроля главы государства за деятельностью судов. Такому примеру Швеции последовала и Финляндия, однако, после Второй мировой войны отказалась от данной модели и восприняла новую, в числе контролируемых субъектов которого уже не было судов, но главная идея парламентского контроля за чиновниками была воспринята воодушевленно. Именно повышение качества работы публичных служащих, содействие надлежащему администрированию - главная функциянацио-нальных омбудсменов стран скандинавской и классической модели. [12]

Данная модель стала стремительно распространяться с момента учреждения в Великобритании Уполномоченного по делам администрации в 1967г. Такая модель воспринята во всех странах Западной Европы, США и странах Содружества Британской короны. В рамках данной модели сильны парламентские начала в статусе омбу-дсмена, который рассматривается, прежде всего, как инструмент контроля представительной власти за исполнительной и выступает контроллером за деятельностью публичных властей. Так, функция надзора присуща большинству омбудсменов, но здесь она выражена особо ярко (особенно в

Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции).За время существования института удалось восстановить права множества граждан, внести свою лепту в правовое просвещение и борьбу с правовым нигилизмом, в укрепление авторитета России на международной арене, совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражда-нина.[3]Количество обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (далее также - Уполномоченный) за 20 лет выросло почти в 10 раз. А это означает, что люди поверили в институт и видят, что Уполномоченный действительно может помочь им в решении острых жизненных проблем.

Исходя из вышеизложенного, очевидно, что для эффективного функционирования данного института необходим не только профессионализм и обширные знания в области права, но и его всеобщее признание.

Список литературы:

[1]Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

[2] Закон Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека"

[3] Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год

[4] БойцоваВ.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.БЭК, 1996. -408с.

[5] Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Сравнительно-правовая характеристика института омбудс-мана [Электронный ресурс] URL: http://5fan.info/ ujgpoljgeyfsujg.html (дата обращения 23.02.2015)

[6] Дадашева М.Д. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: диссертация. - 2006. - 188 с.

[7] Мешкова А.В. Становление и развитие института омбудсмена в зарубежных странах // Вестник МГОУ [Электронный ресурс] URL: http:// evestnik-mgou.ru/Articles/Doc/553 (дата обращения: 23.02.2015 г.).

[8] МироновО.О. Очерки государственного правозащитника. - М.: Изд-во СГУ, 2009.

[9] Радюшина Е. Институт омбудсмана: зарубежный опыт // На пути к региональному Уполномоченному по правам человека. - СПб.: Норма., 2000. - С. 5-10.

[10] СунгуровА.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). - СПб.: Норма, 2005.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019

[11]http://ombudsmanrf.org/ombudsman/ content/history.

[12] https://rg.ru/2017/05/17/doklad-dok. html/17 мая 2017 г. Российская газета - Федеральный выпуск № 104(7270).

Spisok literatury:

[1] Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 26.02.1997 g. № 1-FKZ (red. ot 31.01.2016 g.) «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii»

[2] Zakon Ukrainy "Ob Upolnomochennom Verhovnoj Rady po pravam cheloveka"

[3] Doklad o deyatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii za 2016 god

[4] Bojcova V.V. Sluzhba zashchity prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoj opyt. M.BEK, 1996. - 408s.

[5] Bojcova L.V., Bojcova V.V. Sravnitel'no-pravovaya harakteristika instituta ombudsmana [Elektronnyj resurs] URL: http://5fan.info/ ujgpoljgeyfsujg.html (data obrashcheniya 23.02.2015)

[6] Dadasheva M.D. Stanovlenie i razvitie instituta Upolnomochennogo po pravam cheloveka v sub»ektah Rossijskoj Federacii: dissertaciya. - 2006. - 188 s.

[7] Meshkova A.V. Stanovlenie i razvitie instituta ombudsmena v zarubezhnyh stranah // Vestnik MGOU [Elektronnyj resurs] URL: http://evestnik-mgou.ru/Articles/Doc/553 (data obrashcheniya: 23.02.2015 g.).

[8] Mironov O.O. Ocherki gosudarstvennogo pravozashchitnika. - M.: Izd-vo SGU, 2009.

[9] Radyushina E. Institut ombudsmana: zarubezhnyj opyt // Na puti k regional'nomu Upolnomochennomu po pravam cheloveka. - SPb.: Norma., 2000. - S. 5-10.

[10] Sungurov A.Yu. Institut Ombudsmana: evolyuciya tradicij i sovremennaya praktika (opyt sravnitel'nogo analiza). - SPb.: Norma, 2005.

[11] http://ombudsmanrf.org/ombudsman/ content/history.

[12] https://rg.ru/2017/05/17/doklad-dok.html/ 17 maya 2017 g. Rossijskaya gazeta - Federal'nyj vypusk № 104(7270).

ЮРКОМПАНИ

www. law-books, ru

л_

Юридическое издательство

«ЮРКОМПАНИ»

Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.

Профессионально.

В максимально короткие сроки.

Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.

Г

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2019