CC BY
68
УДК 342
DOI 10.21685/2072-3016-2019-3-4
А. Ф. Малый, Р. А. Агишев
КОМИССИЯ И УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА КАК ЧАСТЬ ПРАВОЗАЩИТНОГО МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
Аннотация.
Актуальность и цели. В политике современного российского государства просматривается повышенное внимание к социальным проблемам. Их решение сопряжено не только с финансовыми тратами, но и с общим усилением внимания к защите социально-экономических и иных прав и свобод. Такая защита обеспечивается целой системой органов и учреждений, включая общественные формирования. В их числе особо выделяются специализированные институты: комиссии по правам человека и уполномоченные по защите прав человека и гражданина. Их становление в России происходило с учетом мирового опыта. Эти институты продолжают развиваться, что дает основание для оценки их деятельности, выявления закономерности развития.
Материалы и методы. Для исследования использованы доктринальные и нормативные правовые источники, что позволило раскрыть содержание статьи. Сравнительный подход дал возможность показать место рассматриваемых правозащитных институтов в системе органов государства. Формально-юридический метод способствовал определению правовых возможностей уполномоченного по правам человека в решении стоящих перед ним задач.
Результаты. Показано влияние практики зарубежных государств на становление правозащитного механизма в России. Этот опыт важен, поскольку Россия пытается найти свой путь в создании механизма выявления нарушений прав граждан и построить более эффективную систему защиты нарушенных прав. Отмечена необходимость укрепления правового статуса правозащитных институтов, более тесного их взаимодействия с органами власти, объединениями граждан в целях выявления причин нарушений прав и повышения уровня их охраны.
Ключевые слова: права человека, комиссия, уполномоченный, омбудсмен, защита прав.
A. F. Malyy, R A. Agishev
THE COMMISSION FOR HUMAN RIGHTS
AND THE OMBUDSMAN AS A PART OF THE STATE ADVOCACY MECHANISM
Abstract.
Background. In the policy of the modern Russian state, a special attention is paid to social problems. Their decision is associated not only with financial expenditures, but also with general strengthening of attention to protection of social, economic and other rights and freedoms. Such protection is provided by the whole system of state
© Малый А. Ф., 2019. Данная статья доступна по условиям всемирной лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/), которая дает разрешение на неограниченное использование, копирование на любые носители при условии указания авторства, источника и ссылки на лицензию Creative Commons, а также изменений, если таковые имеют место.
bodies and institutions and by nongovernmental public formations. Among them, a special place is taken by specialized institutions: the Commission for Human Rights and the ombudsman. Their formation in Russia took place on the basis of the international experience. These institutions continue to develop thus giving the grounds for assessment of their activity and identification of development regularities.
Materials and methods. For the research, doctrinal and standard legal sources were used that allowed to develop the contents of the article. The comparative approach gave the chance to show the place of the human rights institutions under consideration in the system of bodies of the state. The legallistic method promoted definition of legal capacities of the ombudsman in the solution of the tasks faced by this person.
Results. The influence of the practice of the foreign states on the formation of the human rights mechanism in Russia is shown. This experience is important as Russia is trying to find a way to create a mechanism of identification of violations of civil rights and to construct a more effective system of protection of the violated rights. It is necessary to strengthen the legal status of the human rights institutions, their closer interaction with authorities, civil associations to identify the reasons of violations of the rights and to increase the level of their protection.
Keywords: Human Rights, commission, commissioner, ombudsman, protection of the rights.
Существующая в демократических государствах система охраны и защиты прав человека и гражданина представляет собой достаточно разветвленную сеть государственных (юрисдикционные органы), а также создаваемых государством государственно-общественных образований. В эту систему можно включить и формально независимые от государственных структур общественные правозащитные организации. Их роль в защите прав человека различна, как различны и возможности, которыми они могут воспользоваться для достижения своих целей.
Понимание необходимости существования таких институтов воплощается в создании правовых и организационных условий для появления негосударственных организаций, а также учреждения самим государством специализированных органов, задачей которых является защита прав и свобод человека и гражданина. Наиболее значимые из них - комиссии по правам человека и уполномоченные по правам человека. Они входят в правозащитный механизм государства, поскольку формируются в установленном законом порядке, обладают компетенцией с элементами властных полномочий.
Государство ставит перед формируемыми им структурами широкие задачи. Так, комиссии по правам человека выполняют функцию защиты прав и свобод от всех форм дискриминации, способствуют реализации социально-экономических, культурных и политических прав. Их правовой статус закрепляется законом, что позволяет придавать им больший вес в правозащитном механизме государства. Как правило, закон наделяет комиссии юрисдик-ционными полномочиями, что позволяет им проводить расследования. Особенности юрисдикционных полномочий дают возможность одним комиссиям рассматривать дела о предполагаемых нарушениях любого из прав, закрепленных конституцией государства, другие имеют возможность рассматривать случаи дискриминации по более широким основаниям. Например, по признакам расы, религии, пола, национального или этнического происхождения, социального положения, сексуальной ориентации, политических убеждений,
т.е. в отношении тех прав, которые нашли закрепление в основных международных правовых актах [1, с. 9]. Законом определяются и виды правонарушений, в отношении которых комиссии вправе проводить расследования. Важно отметить, что обладание правом на проведение расследований позволяет отнести комиссии к числу органов, наделенных полномочиями властного характера.
В федеративном государстве комиссии по правам человека создаются не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов (например, в Канаде). Задачи комиссий достаточно широки и включают такие направления деятельности, как устранение дискриминации, содействие в достижении равенства в правах независимо от расы, пола, семейного положения, уровня образования. Они призваны осуществлять просвещение в области прав человека. В числе наиболее значимых полномочий - рассмотрение обращений граждан [2, с. 194-195].
Невозможно выполнять задачи защиты прав человека, если у учреждения (органа), осуществляющего мероприятия по расследованию нарушений, допускаемых органами исполнительной власти и должностными лицами, отсутствуют возможности сбора доказательств такого нарушения. Решение любой из задач невозможно без полномочий, дающих право требовать представление материалов, документов, проведение проверок, заслушивание пояснений должностных лиц. Предоставление таких прав усиливается авторитетностью состава коллегиального органа, возможностью опереться на общественное мнение.
В некоторых государствах комиссии представляют собой многочисленные собрания с привлечением широкого круга субъектов. Такой подход призван служить повышению авторитета правозащитного органа. Например, Национальная комиссия по правам человека в Греции включает как представителей государственных органов (назначаемых премьер-министром), ряда министерств, так и представителей гражданского общества (политических партий, Общей конфедерации рабочих). В ее составе представители от Высшей администрации союзов государственных служащих; профессоров права ряда университетов (Афинского, Фракийского, Пантеона и Салоников) и др. [2, с. 195].
Опыт зарубежных государств был воспринят в России на этапе формирования новых демократических институтов. В Российской Федерации Комиссия по правам человека была учреждена при Президенте РФ в соответствии с Указом главы государства от 1 ноября 1993 г. № 1798. Она создавалась как совещательный и консультативный орган. Соответствующие комиссии были созданы и в субъектах Российской Федерации.
На Комиссию возлагалась задача осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами. В период становления новой российской государственности и общей политической нестабильности эти задачи казались неосуществимыми. Как совещательный орган, даже созданный при главе государства, мог содействовать координации деятельности органов государственной власти по реализации основ государственной политики в области
обеспечения и защиты прав человека, укреплять международное сотрудничество в данной сфере?
Очевидно, что изначальное позиционирование комиссии как совещательного и консультативного органа ограничивало ее возможности как самостоятельной правозащитной структуры. Она не обладала теми полномочиями, которые были присущи ее зарубежным аналогам. Да и сравнивать ее с ними не вполне корректно, поскольку уровень правового закрепления ее деятельности, компетенция не позволяли осуществлять полноценный контроль за соблюдением прав человека органами государственной власти.
Дальнейшее преобразование Комиссии в Совет при Президенте РФ по содействию развитию института гражданского общества и правам человека (Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г.) стало закономерным итогом и в большей степени соответствовало ее статусу консультативного органа.
Параллельно с деятельностью Комиссии по правам человека при Президенте РФ в России проходило становление института уполномоченного по правам человека. Конституция РФ 1993 г. предусмотрела учреждение данной должности, но ограничилась лишь указанием на способ назначения Уполномоченного (назначается Государственной Думой Федерального Собрания) и отсылкой к Федеральному конституционному закону. Такой ФКЗ был принят, подписан Президентом РФ в феврале 1997 г., официально опубликован и вступил в силу 4 марта 1997 г. [3]. Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» проходил сложную процедуру обсуждения в парламенте (в первом чтении принят 21 июля 1994 г.).
Институт уполномоченного (омбудсмена) является одним из важнейших элементов механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в демократическом государстве. В литературе можно встретить различные характеристики должности и лица, назначенного на эту должность. Н. Хамане-ва определяет его как «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений» [4, с. 9]. Различны и версии относительно зарождения этого института [5].
Современный институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Должность омбудсмена юстиции была закреплена в Конституции Швеции 1809 г., однако сам термин «омбудсмен» появился в Швеции значительно раньше [6, с. 11]. Широкое признание и закрепление в национальных конституциях он получил во второй половине XX в.
Следует отметить, что в разных странах наименование должности имеет свои особенности и может обозначаться с использованием различных правовых конструкций: омбудсмен юстиции (скандинавские страны), парламентский уполномоченный, парламентский уполномоченный по делам администрации, парламентский уполномоченный для расследований, уполномоченный по жалобам, уполномоченный по правам граждан, уполномоченный по правам человека [7, с. 198].
Многообразие подходов существует не только в наименовании института омбудсмена, масштабах реализации деятельности (общегосударственный, региональный, местный), ее направленности (общий, специализированный омбудсмен), но и в его статусных характеристиках (место в системе органов государства, условиях формирования, полномочиях).
В любом случае институт омбудсмена учреждается государством и является его органом. Какая бы из моделей организации рассматриваемого института не использовалась государством (исполнительный омбудсмен, независимый омбудсмен, парламентский омбудсмен) [8, с. 72-73], любая из них является частью государственного механизма с присущими государственной структуре полномочиями.
Если правительство или президент назначают омбудсмена, наделяют его полномочиями (исполнительный омбудсмен), он становится частью исполнительной ветви власти, подконтролен и подотчетен назначившему его органу. Говорить о самостоятельности, независимости такого омбудсмена нельзя.
Самостоятельную ветвь государственного механизма представляет независимый омбудсмен. Его статус высок и может быть соотнесен со статусом органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть. Он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель действует в Нидерландах. Например, Национальный омбудсмен Нидерландов «относится к числу Высоких Государственных советов (наряду с обеими палатами Парламента, Государственным советом и Всеобщей счетной палатой). Высокие Государственные советы, подобно судам, характеризуются формальной независимостью от Парламента» [9, с. 287].
Особым статусом обладает парламентский омбудсмен, который назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он позиционируется как орган парламента, но в то же время обладает полномочиями, которые обеспечивают ему определенную самостоятельность и независимость. В то же время взаимодействие с парламентом (он может инициировать парламентские слушания) расширяет возможности омбудсмена, способствует повышению его авторитета. Такая модель парламентского омбудсмена является классической. Ее основной задачей выступает контроль деятельности административных органов и их должностных лиц [8, с. 72-73].
Национальное законодательство закрепляет критерии, которым должен соответствовать кандидат на должность омбудсмена. Они различны, но, как правило, законом устанавливаются профессиональные требования (юридическое образование), личностные качества (высокая репутация, моральные качества), возрастной ценз. Обязательным является запрет на занятие иных должностей в органах власти, закрепляется несовместимость поста омбудсмена с политической и коммерческой деятельностью.
Эффективность работы омбудсмена во многом определяется правами, поэтому важнейшим компонентом его правового статуса является компетенция. Она различна в зависимости от избранной государством модели рассматриваемого института, задач, которые стоят перед омбудсменом, особенностей его становления и развития.
Каждое лицо, чьи права были нарушены действиями или бездействием должностных лиц органов власти, имеет право обратиться к омбудсмену. Рассмотрение жалоб является одним из основных средств выполнения омбудсменом своей правозащитной функции.
Законодательно регламентируются основания обжалования действий и решений органов и должностных лиц, порядок подачи жалобы, полномочия
по проведению проверки по жалобе, возможные меры реагирования, которые может предпринять омбудсмен по результатам проверки. Однако полномочия не ограничиваются только рассмотрением жалоб граждан. Национальным законодательством устанавливаются и более широкие надзорные полномочия. В их числе контроль за деятельностью государственных органов вплоть до права проводить расследование по долгу службы (при отсутствии жалобы заинтересованного лица). Анализируя мировую практику, Л. В. Бойцова отмечает наличие двух моделей полномочий омбудсмена - «реактивную» (реагирование на жалобы) и «агрессивную» (проведение расследований по собственной инициативе) [10, с. 76]. Выбор зависит от множества факторов, и говорить о преимуществах той или иной модели вне исторического контекста развития государства вряд ли уместно.
Полемичным является вопрос о юридической силе принимаемых омбудсменом решений. С одной стороны, его акты не носят императивного характера, он не может отменить решение органа или должностного лица. В то же время он обладает властными полномочиями, проявляющимися во взаимоотношениях с должностными лицами государственных органов. В частности, он может требовать предоставления материалов и документов, необходимых для проверки обстоятельств, послуживших основанием для обращения к нему лица.
Каждое государство по-разному подходит к решению вопроса о полноте полномочий омбудсмена, о возможности наделения его юрисдикционными полномочиями.
Развитие института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации дает основания утверждать, что наметилась тенденция расширения их прав. Например, Федеральный закон от 13 мая 2013 г. «Об уполномоченных по правам предпринимателей в Российской Федерации» [11] дает право уполномоченному обжаловать в судебном порядке ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых он усматривает нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Одновременно с заявлением в суд Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте РФ может выдать органу местного самоуправления или должностному лицу предписание о немедленном приостановлении муниципального ненормативного правового акта до вступления в силу решения суда [12].
Очень сильно «работают» на повышение авторитета омбудсмена его ежегодные доклады парламенту. В этом документе анализируется состояние прав и свобод граждан, отмечаются недостатки в деятельности органов управления, формулируются рекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения. «Попадание» в доклад нежелательно для любого чиновника, что побуждает его на взаимодействие с омбудсменом, стремление оперативно откликаться на пожелания омбудсмена.
Таким образом, сила народного защитника не в императивном характере его решений, а в авторитете должности, возможности апеллировать к общественному мнению при выявлении нарушений прав граждан. На авторитет должности «работают» и законодательное расширение возможностей влияния на подконтрольные объекты, повышение правового статуса. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации является государственным органом. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по
защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат также выступают государственным органом с правом юридического лица. Такой правовой статус позволяет обеспечивать самостоятельность данных институтов, предоставляет им возможность действовать от собственного имени в оказании государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдении указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами [11].
Одними из задач, стоящих перед уполномоченными, являются мониторинг нарушений прав человека и гражданина, анализ причин, приведших к таким нарушениям. Для этого используется широкий арсенал средств. В их числе тесное взаимодействие с институтами гражданского общества, общественными палатами [13], средствами массовой информации.
Институт уполномоченного является универсальным средством достижения цели защиты прав граждан, что сделало его привлекательным для многих государств независимо от особенностей государственного устройства, политического режима, правовой системы. Этот институт не связан с применением насильственных мер в отношении должностных лиц, его воздействие на государственные учреждения и должностных лиц базируется на силе убеждения, гласности. Он достаточно экономичен, что способствует его учреждению на различных уровнях публичного властвования (федеральном, региональном, местном).
Как бы ни оценивались такие инструменты защиты прав человека и гражданина, как комиссия и уполномоченный по правам человека, следует признать, что они являются важными элементами правозащитной системы государства. Эффективность этих институтов может быть различной, но их деятельность дает материал для анализа, что важно само по себе, поскольку позволяет понять роль рассматриваемых институтов в развитии общества.
Библиографический список
1. Вагизов, Р. Г. Комментарий к Закону Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» (международный и региональный аспект) / Р. Г. Вагизов, Г. И. Курдюков, С. А. Князькин. - Казань, 2000.
2. Международная и внутригосударственная защита прав человека : учеб. пособие для вузов / отв. ред. Р. М. Валеев, Р. Г. Вагизов. - Казань : Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова-Ленина, 2007.
3. Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 9. - Ст. 1011.
4. Хаманева, Н. Уполномоченный по правам человека - защитник прав граждан / Н. Хаманева. - Москва : Институт государства и права РАН, 1998. - (Новое в юридической науке и практике).
5. Бойцова, В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт / В. В. Бойцова. - Москва : Бек, 1996. - 408 с.
6. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации : учеб. пособие / под ред. А. Ю. Сунгурова. - Санкт-Петербург : Норма, 2003.
7. Сунгуров, А. Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена / А. Ю. Сун-гуров // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / под ред. А. Ю. Сунгурова. - Санкт-Петербург : Центр «Стратегия», 1999. - Т. 2: Региональный омбудсмен. - (Приложение к журналу «Северная Пальмира»).
8. Ливеровский, А. А. О правовом статусе уполномоченного по правам человека / А. А. Ливеровский, Л. П. Романков, А. А. Худяков, А. И. Худяков // Ученые записки. - Санкт-Петербург : Ин-т права, 1999. - Вып. 2.
9. Голландская правовая культура / отв. ред. В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова. - Москва : Легат, 1998. - 592 с.
10. Бойцова, В. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова. - Москва : Норма, 1997.
11. Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации : Федер. закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2305.
12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от 06.10.2003 № 202 // Собрание законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.
13. Малый, А. Ф. Общественная палата субъекта Российской Федерации: некоторые проблемы определения правового статуса / А. Ф. Малый, Т. Н. Малая // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 5. - С. 38-41.
References
1. Vagizov R. G., Kurdyukov G. I., Knyaz'kin S. A. Kommentariy k Zakonu Respubliki «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Respublike Tatarstan» (mezhdunarod-nyy i regional'nyy aspekt) [Comments to the Republican Law "On the Ombudsman in the Republic of Tatarstan" (international and regional aspects)]. Kazan, 2000. [In Russian]
2. Mezhdunarodnaya i vnutrigosudarstvennaya zashchita prav cheloveka: ucheb. posobie dlya vuzov [International and internal state protection of human rights: tutorial for universities]. Execut. eds. R. M. Valeev, R. G. Vagizov. Kazan: Kazanskiy gosudar-stvennyy universitet im. V. I. Ul'yanova-Lenina, 2007. [In Russian]
3. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collected laws of the Russian Federation]. 1997, no. 9, art. 1011. [In Russian]
4. Khamaneva N. Upolnomochennyy po pravam cheloveka - zashchitnik prav grazhdan [Ombudsman - a protector of civil rights]. Moscow: Institut gosudarstva i prava RAN, 1998. [In Russian]
5. Boytsova V. V. Sluzhba zashchity prav cheloveka i grazhdanina. Mirovoy opyt [Human and civil rights protection service. World experience]. Moscow: Bek, 1996, 408 p. [In Russian]
6. Institut Upolnomochennogo po pravam cheloveka v sub"ekte Rossiyskoy Federatsii: ucheb. posobie [The ombudsman institution in the regions of the Russian Federation: teaching aid]. Ed. by A. Yu. Sungurov. Saint-Petersburg: Norma, 2003. [In Russian]
7. Sungurov A. Yu. Razvitie instituta Upolnomochennogo po pravam cheloveka v ros-siyskikh regionakh [The development of the ombudsman institution in Russian regions]. Saint-Petersburg: Tsentr «Strategiya», 1999, vol. 2. [In Russian]
8. Liverovskiy A. A., Romankov L. P., Khudyakov A. A., Khudyakov A. I. Uchenye zapiski [Academic proceedings]. Saint-Petersburg: In-t prava, 1999, iss. 2. [In Russian]
9. Gollandskaya pravovaya kul'tura [Dutch legal culture]. Execut. eds. V. V. Boytsova, L. V. Boytsova. Moscow: Legat, 1998, 592 p. [In Russian]
10. Boytsova V. V., Boytsova L. V. Kommentariy k Federal'nomu konstitutsionnomu za-konu «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii» [Comments to the Federal constitutional law "On the ombudsman in the Russian Federation"]. Moscow: Norma, 1997. [In Russian]
11. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collected laws of the Russian Federation]. 2013, no. 19, art. 2305. [In Russian]
12. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collected laws of the Russian Federation]. 2003, no. 40, art. 3822. [In Russian]
13. Malyy A. F., Malaya T. N. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law]. 2017, no. 5, pp. 38-41. [In Russian]
Малый Александр Федорович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, кафедра конституционного и административного права, Казанский (Приволжский) федеральный университет (Россия, г. Казань, ул. Кремлевская,18)
E-mail: afm-10@mail.ru
Агишев Рустям Аипович преподаватель, кафедра права и предпринимательской деятености, Поволжский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации (Россия, Саратовская область, г. Энгельс, ул. Красноармейская, 24)
E-mail: engels@rucoop.ru
Malyy Aleksandr Fedorovich Doctor of juridical sciences, professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, sub-department of constitutional and administrative law, Kazan (Volga) Federal University (18 Kremlyovskaya street, Kazan, Russia)
Agishev Rustyam Aipovich Lecturer, sub-department of law and entrepreneurship, Povolzhsky Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation (24 Krasnoarmeyskaya street, Engels, Saratov region, Russia)
Образец цитирования:
Малый, А. Ф. Комиссия и уполномоченный по правам человека как часть правозащитного механизма государства / А. Ф. Малый, Р. А. Агишев // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2019. - № 3 (51). - С. 37-45. - DOI 10.21685/2072-3016-2019-3-4.
