CC BY
345
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
УДК 342.7
Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав граждан
Галицков Владимир Александрович, старший преподаватель кафедры конституционного права
Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: v_galitskov@mail.ru
В статье проводится анализ специфики правового регулирования деятельности и порядка наделения полномочиями уполномоченных по правам человека в различных субъектах Российской Федерации, на основе чего сформулированы отдельные предложения по совершенствованию федерального законодательства.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека; омбудсмен; правовое регулирование.
The Commissioner for Human Rights in the mechanism of protection of human rights
Galitskov Vladimir Aleksandrovich,
Senior lecturer of the Department of Constitutional law
of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs
of the Russian Federation, Candidate of juridical sciences
In the article basing on the analyzes of specifics of legal regulation of the activity and the order of empowering of the Ombudsmen in different regions of the Russian Federation some proposals to improve the federal legislation are formulated .
Key words: rammissioner for human rights; ombudsman; legal regulation.
Поправки к Федеральному конституционному закону об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, инициированные в 2015 г. Президентом Российской Федерации1, сопровождались развернутой дискуссией о необходимости повышения эффективности деятельности парламентского омбуд-смена. При этом в качестве доводов приводились и регулярно проводимые по заданной проблематике опросы общественного мнения и мнения отдельных специалистов [1; 2].
Данного рода дискуссия позволяет нам обозначить еще одну тенденцию в сфере регулирования правовых основ деятельности уполномоченных в субъектах
1 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 23 мая 2015 г.).
Российской Федерации. Следует учитывать, что ранее обозначенный Федеральный конституционный закон лишь наделяет субъекты России правом учреждать при необходимости институт Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, однако не обязывает их, оставляя данный вопрос в их исключительной компетенции. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. В настоящее время уже в более чем 80 субъектах РФ работают уполномоченные по правам человека: в республиках Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Татарстан, Коми, Саха (Якутия), Крым; в Астраханской, Амурской, Архангельской, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Калининградской, Калужской, Брянской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Московской об-
ластях; в Алтайском, Забайкальском, Красноярском, Приморском, Краснодарском, Ставропольском краях; в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге и др. В отдельных субъектах Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка.
Немаловажным будет отметить, что требования, предъявляемые к кандидатуре Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, учрежденные Федеральным конституционным законом, включают в себя четыре правовых критерия с требованием наличия у кандидата: гражданства Российской Федерации, возраста не моложе 35 лет (без ограничения верхнего предела), познаний в области прав и свобод человека и гражданина, опыта их защиты. Первые два критерия имеют объективный характер, два последних являются оценочными, поскольку степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» не раскрыты.
Анализ правовых основ деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показал, что порой региональный законодатель расширяет требования к кандидатуре регионального омбудсмена, в частности указывая на обязательность наличия у претендента юридического образования. Например, ст. 3 закона Московской области «Об Уполномоченном по правам человека» от 12 января 2001 г. № 4/2001-0З гласит, что «на должность Уполномоченного назначается гражданин Российской Федерации, достигший 35-летнего возраста, обладающий опытом защиты прав и свобод человека и гражданина, имеющий высшее юридическое образование». Аналогичное требование содержится и в законе «Об уполномоченном по правам человека в Смоленской области» в ред. от 12 ноября 2003 г. № 80-з. В ст. 4 закона говорится: «Кандидат для назначения на должность Уполномоченного должен иметь, как правило, высшее юридическое образование». В Свердловской области соответствующей региональной нормой к кандидату предъявляются следующие требования: «гражданство Российской Федерации, достижение возраста 35 лет и наличие познаний в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты, при этом данное лицо должно пользоваться доверием общественности».
В Нижегородской области, к примеру, кандидат на должность Уполномоченного должен обладать высокими моральными качествами, безупречной репутацией, иметь необходимые познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты, кроме того, ученую степень в области права либо высшее юридическое образование, возрастной порог снижен до 30 лет. При этом кандидат должен прекратить свое членство в политических партиях, ему запрещено поддерживать их материально, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений и иных организаций.
В Ленинградской области особенностью является повышенный возрастной порог, установленный на уровне 45 лет, где кроме всего прочего прописаны требования по отсутствию судимости и наличию гражданства только Российской Федерации, а также обязательности высшего образования, без уточнения специальности.
В Хабаровском крае обязательным является наличие 5-летнего стажа в руководящих должностях, в Смоленской области - проживание в пределах субъекта. Закон об Уполномоченном Пермского края четко определяет местонахождение омбудсмена - г. Пермь.
Иными словами, региональная специфика в данном случае возможна и допустима в целях предоставления известной степени самостоятельности с законодательной точки зрения и отсутствия жестких федеральных рамок.
При этом имеет свою специфику и процедура наделения полномочиями регионального омбудсмена, которая также регламентируется конституциями (уставами) соответствующего субъекта и принимаемыми в совокупности с ними законами соответствующего уровня, определяющими в т. ч. и срок полномочий.
Если в определении сроков полномочий в большинстве из субъектов есть достаточная степень солидарности, устанавливающая срок в 5 лет, то в вопросе непосредственного наделения полномочиями отображаются особенности: так, в Свердловской области Уполномоченный назначается Законодательным Собранием большинством голосов по представлению исключительно губернатора2 (аналогична процедура назначения в Орловской области), в Амурской области наряду с губернатором правом внесения кандидатур наделены еще депутатские фракции и депутаты Законодательного Собрания в индивидуальном или совместном порядке. В Иркутской области правом выдвижения кандидатуры также наделено высшее должностное лицо субъекта РФ и квалифицированная численность депутатов Законодательного Собрания - 1/3, в Ленинградской области таким правом наделены группы из 5 депутатов.
В Алтайском крае предложения о кандидатурах для назначения на должность Уполномоченного могут вноситься традиционным перечнем лиц, обладающих правом выдвижения кандидата, который дополнен постоянными комитетами законодательного (представительного) органа субъекта, фракциями и иными постоянными депутатскими объединениями представительными органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, общественными организациями, зарегистрированными в установленном порядке.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного в Смоленскую областную Думу могут вноситься главой администрации области, депутатами областной Думы, а также любым лицом или общественным объединением через депутата.
2 Закон Свердловской области от 18 октября 2010 г. № 72-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области».
Единообразием в процедурных моментах наделения полномочиями субъекты Российской Федерации отличаются в вопросе обязательного принесения соответствующим лицом присяги перед законодательным (представительным) органом государственной власти, текст которой определен в их законодательных актах.
В России практически во всех нормативных правовых актах, регламентирующих статус уполномоченных по правам человека в регионах, содержится диспози-тивная норма, предусматривающая возможность создания консультативных органов при соответствующих уполномоченных. В работах отечественных авторов институт Уполномоченного по правам человека достаточно детально исследован. Однако правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам человека практически не анализировался. Сложилось три основных вида указанных органов:
- экспертные советы (например, Консультационный совет по вопросам прав и свобод человека и гражданина при Уполномоченном по правам человека в Пензенской области, Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан);
- общественные советы (например, Общественный совет при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области, Общественный совет при Уполномоченном Государственного Совета Республики Дагестан по правам ребенка);
- общественные экспертные советы (например, Общественный экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Республике Удмуртия по вопросам прав и свобод человека и гражданина, Общественный экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в городе Москве).
При Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации действует один консультативный орган - Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, в некоторых субъектах Российской Федерации при соответствующем Уполномоченном по правам человека одновременно функционируют несколько консультативных органов (например, при уполномоченных по правам человека в Амурской и Новгородской областях). В отдельных субъектах Российской Федерации при уполномоченных по правам человека учреждены узкоспециализированные консультативные органы (например, Общественный совет при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области по вопросам защиты прав мигрантов, Экспертный совет по вопросам реализации прав на свободу слова и доступ к информации в Самарской области).
В целях раскрытия правового статуса обозначенных консультативных органов целесообразен анализ: 1) их целей, задач и функций; 2) порядка формирования их составов; 3) порядка организации их деятельности.
Экспертные и общественные органы при уполномоченных по правам человека имеют общее целевое назначение - оказание консультативной помощи уполномоченным по правам человека по вопросам их компетенции. Вместе с тем задачи и функции обозначенных органов различны.
Основной задачей экспертных советов является профессиональное консультирование уполномоченных по правам человека по вопросам их компетенции, что способствует квалифицированному осуществлению уполномоченными своих полномочий. Функции экспертных советов сориентированы на обозначенную задачу и направлены на содействие реализации двух основных блоков полномочий уполномоченных по правам человека: полномочий по выявлению нарушений прав и свобод человека и гражданина и устранению выявленных нарушений и полномочий по учетно-аналитической работе в сфере прав и свобод человека и гражданина. К функциям, направленным на содействие реализации первого блока полномочий, относятся: подготовка по запросу Уполномоченного по правам человека заключений по жалобам граждан на действия (бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления; проведение правовой экспертизы в случае массового и грубого нарушения прав человека; рассмотрение наиболее значимых обращений уполномоченных по правам человека в органы государственной власти. К функциям, направленным на содействие реализации второго блока полномочий, - системный анализ практики соблюдения прав и свобод человека на основе представленных аппаратом соответствующего уполномоченного материалов; экспертная оценка материалов, представленных для специальных и ежегодных докладов уполномоченного; предварительное рассмотрение ежегодных и специальных докладов; подготовка заключений по отдельным нормативным правовым актам; подготовка предложений по совершенствованию законодательства о правах человека.
Основная задача общественных советов - обеспечение участия общественности в выработке решений, принимаемых по вопросам компетенции уполномоченных по правам человека. Основными функциями общественных советов являются ориентирующая, мобилизационная и координирующая. Ориентирующая функция заключается в подготовке предложений о приоритетных направлениях деятельности в области обеспечения прав человека и основных свобод. Мобилизационная функция предполагает участие в подготовке предложений по совершенствованию законодательства по защите прав, свобод и законных интересов граждан; участие в рассмотрении информации о состоянии дел в реализации и защите прав человека; участие в проведении проверок по вопросам соблюдения прав граждан. Общественные советы выполняют также функцию координации деятельности общественных правозащитных организаций, что характеризует советы как организационную форму взаимодействия правозащитных общественных организаций между собой и с уполномоченным по правам человека. Закрепление в отдельных положениях, регламентирующих правовой статус общественных советов, функций выявления скрытых угроз безопасности личности, правам и основным свободам граждан, а также проведения сравнительного анализа имеющегося опыта в области обеспечения прав граждан, как нам представляется,
противоречит правовой природе данных органов [3; 4; 5]. Осуществление указанных функций требует наличия определенных познаний в области прав и свобод человека и гражданина. В то же время, исходя из правовой природы отношения общественных органов к лицам, из которых формируется их состав, как правило, не предъявляется требование об обладании специальными познаниями. То есть в данном случае общественные советы при уполномоченных по правам человека наделяются функциями, не свойственными общественным органам.
Единство в определении целей, задач и функций общественных экспертных советов в положениях о них отсутствует.
Экспертный общественный совет при Уполномоченном по правам человека в городе Москве, исходя из анализа его целей, задач и функций, можно охарактеризовать как экспертный консультативный орган с элементами статуса общественного органа [6]. Единообразно охарактеризовать правовой статус иных общественных консультативных органов при уполномоченных по правам человека затруднительно. Целью деятельности Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия) и Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае является обеспечение государственной защиты прав ребенка, что характерно для независимых правозащитных органов.
Основными задачами Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия), по сути, являются координация деятельности республиканских министерств и ведомств в области обеспечения государственной защиты прав ребенка и оказание организационно-методической помощи органам государственной власти Республики Саха (Якутия), ответственным за обеспечение и защиту прав ребенка.
Основной задачей Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае является выработка согласованных решений соответствующего Уполномоченного, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций по вопросам улучшения положения детей. Задачи обозначенных органов свидетельствуют о том, что данные органы являются преимущественно координационными. Функции анализируемых органов разнообразны: анализ положения детей, разработка предложений по приоритетным направлениям политики в отношении детей, изучение опыта работы органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, подготовка предложений высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав ребенка и др. Однако они не свидетельствуют об общественной природе данного органа. Таким образом, цели, задачи и функции данных органов не соответствуют их правовому статусу, на который ориентируют их названия. Учреждение подобных органов представляется неоправданным.
Подавляющее большинство консультативных советов создается и упраздняется соответствующими уполномоченными по правам человека (в отдельных субъектах Российской Федерации - соответствующим законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти). Ими же утверждается и состав советов3.
Консультативные органы при уполномоченных по правам человека являются органами, действующими постоянно на общественных началах. Материально-техническое и организационное обеспечение их деятельности осуществляют аппараты уполномоченных по правам человека, при которых учреждены соответствующие консультативные органы. Соответственно, финансирование деятельности консультативных органов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации или бюджета Российской Федерации. Срок действия советов ограничен сроком полномочий Уполномоченного по правам человека, утвердившего состав соответствующего совета.
Поскольку консультативные органы при уполномоченных по правам человека, по сути, встроены в механизм государства, то порядок организации их деятельности сходен с порядком организации деятельности государственных органов.
Традиционно компетенции Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации состоят:
- из содействия восстановлению нарушенных прав и свобод человека;
- принятия мер по совершенствованию законодательства в целях защиты прав и свобод человека и приведения его в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права;
- содействия осуществлению контроля за соблюдением на территории региона государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими прав и свобод человека;
- просветительской деятельности, содействия распространению знаний о правах и свободах человека и гражданина, формах и методах их защиты;
- содействия развитию международного сотрудничества в области прав и свобод человека и гражданина;
- содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления в создании системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, проведения мониторинга соблюдения прав детей, гарантируемых Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации;
3 Положение об Экспертном совете при Уполномоченном по
правам человека в Республике Башкортостан. URL: http://
www.gsrb.ru/MainLeftMenu/ иро1пот/ехре^.рЬф; Положение
об Экспертном совете по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина при Уполномоченном по правам человека в Амурской области. URL: http:// www.zsamur.ru/ site/ main/331.
- содействия органам государственной власти и иным государственным органам в создании условий для развития институтов гражданского общества и т. д.
При этом, как и федеральным Уполномоченным, ими подготавливаются на региональном уровне соответствующие отчеты и доклады по состоянию прав человека, по обращениям и жалобам, для обеспечения их деятельности учреждается соответствующий аппарат омбудсмена.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, институт Уполномоченного по правам человека занимает особое место в системе институтов гражданского общества, предопределяемое двойственной правовой природой этого института: с одной стороны, Уполномоченный по правам человека в РФ является государственным чиновником, назначаемым и отстраняемым от выполнения своих полномочий Государственной Думой Федерального Собрания РФ (аппарат Уполномоченного - государственный орган, а его специалисты - государственные служащие, финансируемые из средств соответствующего бюджета), с другой стороны, по закону институт Уполномоченного по правам человека обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов гражданского общества, поскольку:
- при осуществлении своих полномочий он не зависим от каких-либо государственных органов и должностных лиц и не подотчетен им;
- способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами;
- защищает государственные и общественные (личные) интересы, выражая точку зрения гражданского общества и доводя ее до сведения законодательных и исполнительных органов государственной власти [7].
Во-вторых, складывающееся многообразие в регулировании правовых основ наделения полномочиями указанных лиц, требований к кандидатам на данную должность, а также создания различного рода общественных консультативных органов порождает неоднородность формирующейся практики их деятельности [8] и в условиях функционирования единого координационного совета российских уполномоченных в известной степени закладывает определенного рода разобщенность в выработке рекомендаций по совершенствованию деятельности. При всем этом возможным способом разрешения обозначенных вопросов видится в т. ч. и перспектива принятия единого нормативного акта об общих принципах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, где при сохранении специфики процедур назначения указанных лиц и даже процесса выдвижения кандидатур могут быть оставлены возможные пробелы для учета региональной специфики, но вот в части компетенций омбудсменов целесообразна в известной степени унификация положений нормативно-правовых актов.
Список литературы
1. Вершинина И. Ф. Комментарий к Федеральному закону от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / И. Ф. Вершинина, А. В. Деменева, А. Е. Новикова, И. А. Дурнова // СПС КонсультантПлюс. - 2012.
2. Специализированные уполномоченные по правам человека в РФ: новый элемент в системе внутригосударственного механизма защиты прав человека / Е. Г. Калинина // Российский юридический журнал. -2014. - № 5.
3. Феоктистов Д. Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Д. Е. Феоктистов. - Саратов, 2012.
4. Шабанова З. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / З. М. Шабанова. - М., 2004.
5. Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Эмих. - Екатеринбург, 2008.
6. Кондрат И. Н. Ограничение прав и свобод личности: принципы, основания, пределы / И. Н. Кондрат // Законодательство. - 2012. - № 12.
7. Хорошильцев А. И. Право и власть: единство и борьба противоположностей / А. И. Хорошильцев // Юридическая наука и правоохранительная практика. -2010. - № 3.
8. Мещерягина В. А. Соотношение категорий «субъективное право» и «законный интерес» в контексте конституционного права граждан на обращение в Российской Федерации / В. А. Мещерягина // Молодежь в XXI веке: философия, право, педагогика и менеджмент: сб. науч. статей VI Международ. науч.-практ. конф. / под науч. ред. И. А. Симоновой. - Екатеринбург, 2015.
