CC BY
264
В.В. Чуксина*
Государственные специализированные органы по содействию и защите прав человека в условиях глобализации прав человека: российская и зарубежная практика
Аннотация. Статья посвящена сравнительно-правовому анализу государственных специализированных органов по содействию и защите прав человека Российской Федерации и зарубежных стран. Раскрыты особенности их организации, функционирования и роли в государственной системе защиты прав человека. Рассматриваются история и специфика становления государственных органов, специализирующихся на содействии и защите прав человека в России. Проанализированы достоинства и недостатки правового статуса и компетенции Комиссии по правам человека при Президенте РФ, преобразованной в Совет при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Сделан вывод о несоответствии Совета при Президенте РФ по развитию институтов гражданского общества и правам человека международным критериям, предъявляемым к органам по содействию и защите прав человека. Что касается Уполномоченного по правам человека в РФ, показано, что он сохраняет сущностные характеристики классического института омбудсмена, но цель учреждения данного органа отличается от целей классических омбудсменов. Автор, раскрывая связь между процессами глобализации прав человека и учреждения органов по содействию и защите прав человека, обосновывает мысль, что они являются позитивной конституционно-правовой «новинкой» ХХ в.
Ключевые слова: права человека, государственный специализированный орган, содействие, защита прав человека, омбудсмен, уполномоченный по правам человека, защитник прав, Комиссия по правам человека, Совет по правам человека, глобализация прав человека.
С последних десятилетий ХХ в. проблема совершенствования государственных систем соблюдения и защиты прав человека приобретает глобальный характер. Став неотъемлемым элементом процесса глобализации, права человека «породили» многочисленные противоречия: между государственным суверенитетом, внутригосударственной практикой реализации прав человека, традиционными (не западными) культурными ценностями и социально-экономическими особенностями многих стран и др. и международным (универсальным) правом в области прав человека. Ни для кого не секрет, что под эгидой лозунга защиты прав человека, реальностью стало проведение «гуманитарных интервенций, оккупаций с целью обеспечения политической трансформации, целеори-ентированных санкций ООН, направленных против режимов, внесенных в так называемый "черный список" в качестве режимов, оказывающих поддержку террористическим группам»1.
1 Артамонова Е.В., Лукин В.Н., Мусиенко Т.В. Права человека в условиях глобализации: новые концептуаль-
Не вдаваясь в анализ негативных последствий глобализации прав человека, отметим один из положительных моментов этого процесса. В частности, создание государственных органов, специализирующихся на содействии и защите прав человека, с учетом разработанных международных норм «мягкого» права — Парижских принципов2. Причем как в странах с давними демократическими традициями, так и в странах так называемой новой демократии.
Начиная с 90-х гг ХХ в. более 75 % всех имеющихся на сегодня подобных органов появились как один из основных элементов для продвижения международных (квазиконституционных) стандартов прав человека на государственный
ные подходы к анализу рисков // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 1 (49). С. 143.
2 Национальные институты по содействию и защите прав человека. Приложение: Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека. ООН док. Л/ЯБ8/48/134 // Официальные отчеты ГА ООН, 48-я сессия. Женева: Организация Объединенных Наций. 1993. С. 367-370.
© Чуксина В.В., 2014
* Чуксина Валентина Валерьевна — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и
истории государства и права Байкальского государственного университета экономики и права.
664003, Россия, г. Иркутск, ул. Ленина, д. 11.
Актуальные проблемы конституционного права России и зарубежных стран
уровень. Фундаментальными составляющими международных критериев функционирования этих государственных (государственно-общественных)3 правозащитных органов служат принципы независимости (учреждение на основе конституции или закона) и плюрализма. Сегодня придерживающиеся Парижских принципов «национальные институты по правам человека играют центральную роль в деятельности национальных систем защиты прав человека и являются влиятельными партнерами Управления Верховного комиссара ООН по правам человека. Они могут взять на себя главенствующую роль в поощрении и мониторинге эффективного соблюдения международных стандартов в области прав человека на национальном уровне — роль, которая находит все более широкое признание у международного сообщества»4. При этом необходимо подчеркнуть, что в некоторых странах учреждение подобных органов (например, Независимая комиссия по правам человека в Афганистане, омбудсмен в Намибии и др.), формально полностью соответствующих Парижским принципам, в большей степени инициализировано международными структурами, чем внутренними социально-экономическими возможностями и первоочередными потребностями проведения правовых реформ.
По пути учреждения новых правозащитных органов пошла и Российская Федерация, официально закрепив в Постановлении Верховного Совета РСФСР «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» идею создания российского омбудсмена в ноябре 1991 г.
Однако на практике исторически первым типом внесудебного государственного правозащитного органа в 1993 г. стала Комиссия по правам человека при Президенте РФ (впоследствии преобразованная в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека)5. Практически во всех регионах РФ (по аналогии с федеральной) были учреждены комиссии по правам человека как вспомогательные и совещательные органы при главах субъектов РФ (впоследствии они были заменены институтом Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ). Необходимо подчеркнуть, что цели и задачи российских комиссий и
3 Цит. по: Чеботарев Г.Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в российской Федерации на современном этапе // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 15-24.
4 Доклад Генерального секретаря о национальных институтах, занимающихся содействием и защитой прав человека от 14.01.2008 A/HRC/7/69. URL: http://documents.un.org/ results.asp (последнее посещение — 2 августа 2014 г.).
5 Указ Президента РФ от 06.11.2004 № 1417 «О Совете при
Президенте Российской Федерации по содействию развитию
институтов гражданского общества и правам человека» //
Собрание законодательства РФ. 2004. № 46 (ч. II). Ст. 4511.
многих комиссий зарубежных стран практически идентичны (Канада, Индия, Австралия и др.), но в отличие от них возможности российского института комиссий по правам человека не были подкреплены соответствующими конституционно-правовыми полномочиями.
Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее — Совет) как консультативный орган функционирует в настоящее время. В 2011 г. было принято новое Положение о Совете, расширившее сферу его компетенции. В числе 13 основных задач Совета только 4 непосредственно касаются содействия защите прав человека, остальные направлены в первую очередь на развитие гражданского общества, содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества6. Совет получил право представлять проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к его компетенции, а также аналитические записки, тематические рекомендации и заявления и др.
Вместе с тем судить об эффективности деятельности Совета сложно по ряду причин, в том числе в силу его определенной информационной «закрытости». На официальном сайте Совета информация о проводимых мероприятиях и их результатах представлена очень скудно или вообще давно устаревшая. Например, по состоянию на сентябрь 2014 г. у Постоянной комиссии по гражданскому участию в правовой реформе в плане работы указаны мероприятия первой половины 2011 г.; в разделе Постоянной комиссии по социальным правам в планах указано содействие в решении проблем только в области материнства и детства, других нет и т.д. На этом фоне диссонансом выглядят рекомендации по итогам специального заседания 21 апреля 2014 г. «Права человека в контексте законодательного регулирования Интернета в России»7.
В целом нормативно-правовая база Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, так же как и бывших комиссий по правам человека (федеральной и региональных) не соответствуют Парижским принципам. В этом аспекте Совет проигрывает многим зарубежным государственно-общественным органам, например, французской Национальной консультативной комиссии по правам человека, греческой Национальной комиссии по правам человека и др.
Изначально французская Национальная консультативная комиссия по правам человека (далее — НККПЧ) имела другие статус, название и
6 Указ Президента РФ от 01.02.2011 № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 6. Ст. 852.
7 Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://www.president-sovet.ru (последнее посещение — 3 сентября 2014 г.).
В.В. Чуксина
цели. Только с 1986 г. защита прав и свобод на государственном уровне и консультативные функции вошли в ее компетенцию. В связи с принятием 5 марта 2007 г. закона № 272 «О Национальной консультативной комиссии по правам человека» ее правовой статус был повышен. Ст. 1 данного закона, определяет роль НККПЧ: уведомление и разработка предложений парламенту и правительству в области прав человека и гуманитарных действий8.
Высокая значимость и независимость НККПЧ наглядно отражены в Государственном докладе, представленном Францией в 2008 г. в соответствии с п. 15 «а» приложения к резолюции 5/1 Совета по правам человека от 18 июня 2007 г. А также и в ее специальном (отдельном от государства) докладе в рамках участия Франции в 2013 г. во втором раунде международного механизма Универсального периодического обзора.
На НККПЧ по правовому статусу, функциям, многочисленности состава (60 человек) с плюралистическим представительством общественности (в том числе юристов) похожа греческая Комиссия по правам человека (далее — Комиссия Греции), учрежденная в 1998 г. изначально как Комиссия по правам человека и по биоэтике. На основании изменений, внесенных в Закон № 3156/2003, она становится Национальной комиссией по правам человека. Согласно ст. 1 п. 4 Закона, Комиссия Греции является консультативным органом государства по всем вопросам, касающимся защиты прав человека. В соответствии со ст. 1 п. 5, ее миссия включает: постоянный мониторинг этих вопросов, информирование общественности, а также повышения роли научных исследований в этой связи; обмен опытом на международном уровне с аналогичными органами международных организаций, таких как ООН, Совет Европы, или других государств; разработка предложений в области политики по вопросам, связанным с ее предметом ведения в полном соответствии с Парижскими принципами9.
В соответствии с Законом, представители министерств могут принимать участие в работе Комиссии Греции без права решающего голоса и обязательно в состав Комиссии Греции, так же как и во Франции, для укрепления сотрудничества между правозащитными институтами входит парламентский омбудсмен.
Идея российского омбудсмена — Уполномоченного по правам человека в РФ долгое время не получала законодательного развития. Общеиз-
вестно, что международные и, в первую очередь, европейские структуры стимулировали процесс учреждения должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С другой стороны, Россия стала одним из ярких примеров (как и многие постсоветские и некоторые зарубежные страны) того, как классический институт омбудсмена, получивший всемирное признание как специфический механизм контроля за «хорошим» управлением (или контроля за злоупотреблениями властью со стороны публичной администрации), продемонстрировал способность к трансформации и адаптации к конкретным государственно-правовым, социально-экономическим условиям и традициям страны.
С одной стороны, Уполномоченный по правам человека в РФ (далее — УПЧ РФ) по своему конституционно-правовому статусу и специфическим методам «альтернативного урегулирования споров» сохраняет сущностные характеристики классического института омбудсмена. С другой стороны, законодательно определенная цель учреждения УПЧ РФ — для «обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»10, в том числе в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, отличается от целей классических омбудсменов. Также можно констатировать, что задачи, функции и комплекс полномочий по их реализации, сфера компетенции (в отношении субъектов и объектов правовых отношений) гораздо шире функций классических омбудсменов. Это дает основание отнести его к пост-омбудсмен институтам как специализированным институтам по защите прав человека, понимаемой в широком смысле (как ретроспективная и проспективная защита)11.
В силу несовершенства Закона об УПЧ РФ, он, в отличие от своих коллег (например, в Азербайджанской Республике, Республике Армения и др.), не имеет прав непосредственного обращения в Конституционный Суд вне связи с конкретным делом, на законодательные инициативы, официального внесения заключений на законопроекты и др. С момента начала функционирования УПЧ РФ в Государственную Думу РФ было внесено более 16 законопроектов о внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномочен-
8 Loi № 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l'homme (1) // Journal officiel de la République Française. 2007. 6 mars. Texte № 6 sur 119. P. 4215.
9 Eûaraan E9viKr|t; Enirponrn; yia Ta AiKaiw|iaTa tou Av9pw-nou [Kai E0viK|; Enirpon|; Bio^SiKÎ;] NOMOZ 2667/1998 on«; rpononoii6nK£ |i£ ro àp9po 15 tou v. 2790/2000, ro àp-9po 18 tou v. 3051/2002 Kai ro àpGpo 23 tou v. 3156/2003 // ®EK A' 281/18.12.1998; ®EK A' 157. 25.6.2003.
10 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 16.10.2006 № 4-ФКЗ, от 10.06.2008 № З-ФКЗ, от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; 2006. № 43. Ст. 4411; 2008. № 24. Ст. 2788; 2011. № 1. Ст. 1.
11 Цит. по: Чуксина В.В. Внесудебная защита прав чело-
века: пост-омбудсмен институты // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 33-35.
Актуальные проблемы конституционного права России и зарубежных стран
ном по правам человека в Российской Федерации», которые практически все были отклонены или сняты с рассмотрения (по различным основаниям).
В настоящее время практически во всех субъектах РФ законодательно учреждены должности региональных уполномоченных по правам человека. В 2003 г. был создан Координационный совет УПЧ РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ как коллегиальный совещательный орган. С 2011 г. он называется «Координационный совет российских уполномоченных по правам человека». По Положению деятельность Координационного совета направлена на «совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека, становление и развитие института уполномоченных по правам человека Российской Федерации, способствование укреплению его авторитета с учетом предъявляемых этических требований»12.
Несмотря на недостатки нормативно-правовой, а нередко финансовой и материальной базы функционирования российского института Уполномоченного по правам человека, он способствует укреплению демократического режима и внесудебной системы защиты прав человека в Российской Федерации.
В целом, процесс глобализации прав человека затронул не только учреждение новых государственных органов, специализирующихся на содействии и защите прав человека, но и имеющие достаточный правозащитный опыт структуры. В качестве примера трансформации правового статуса и функций омбудсмена приведем Посредника (Медиатора) Французской Республики.
Напомним, что в отличие от классических омбудсменов, Посредник Французской Республики до 2008 г. назначался Декретом премьер-министра. Впоследствии в Конституцию Франции было включено положение о новом институте омбудсмена, который и был создан в марте 2011 г. В соответствии с разделом XI bis Конституции Франции теперь он называется Защитником прав (Le défenseur des droits). Защитник прав контролирует соблюдение прав и свобод административными службами государства, административно-территориальными образованиями, государственными учреждениями, а также любыми органами, на которые возлагаются миссии публичных служб или в отношении которых органический закон наделяет его какими-либо полномочиями. К нему могут обращаться любые лица, считающие себя ущемленными в результате деятельности какой-либо публичной службы или органа, а также он может проявлять инициативу в силу собственных полномочий. Защитник прав назначается Президентом Республики на шестилетний срок без возможности его возобновления
после публичного заключения компетентной постоянной комиссии каждой палаты. Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Президентом Республики и Парламентом13.
Органический закон определяет функции и способы действия Защитника прав в случае нарушения прав человека, в том числе в соответствии с которыми он может пользоваться коллегиальной помощью для осуществления некоторых из своих функций14. В рамках этого нового конституционного института были объединены и подтверждены функции посредника Республики, ом-будсмена по правам детей, Высшего совета по борьбе с дискриминацией и вопросам равенства и Национальной комиссии по деонтологии сотрудников служб безопасности.
Изменения, внесенные в Органический закон Французской Республики, значительно модернизировали функции Защитника прав и существенно расширили сферу его компетенции, по сравнению с другими омбудсменами (классическими). Логическим и неразрывным дополнением к традиционным полномочиям омбудсмена — индивидуальной помощи гражданам в урегулировании их споров с публичной администрацией стала новая сфера компетенции Защитника прав — разработка предложений для совершенствования законодательства или норм правоприменения в области прав человека. Все его предложения должны быть внимательно изучены компетентными министерствами, которые обязаны сообщать о своих решениях. Так, уже в 2011 г. Защитником было сделано 15 новых предложений, касающихся реформирования деятельности правительственных учреждений по различным темам, в частности, пенсионному обеспечению, защите детей, компенсации жертвам французских ядерных испытаний, укреплению правового режима судебно-психиатрической экспертизы и др.15
Конституциализация института французского омбудсмена укрепила независимость данного органа и дала более солидное правовое основание для повышения эффективности содействия развитию и защите прав человека на государственном уровне. Однако уже сейчас можно говорить, что омбудсмен Французской Республики ближе к ом-будсменам нового типа, чем к классическим — с узкой сферой компетенции. Вместе с НККПЧ они органично соединяют обязанности государства и инициативы гражданского общества по защите прав человека, конституционные нормы и международные нормы в области прав человека.
12 Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. URL: http:// ombudsmanrf.org (последнее посещение — 5 августа 2014 г.).
13 Loi constitutionnelle № 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. NOR JUSX0807076L // Journal officiel de la République française (JORF). 2008. 25 juillet. 0171; 2 P. 11890-11895.
14 Loi organique № 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. NOR: JUSX0918101L // Journal officiel de la République française (JORF). № 0075. 2011. 30 mars. P. 5497.
15 Défenseur des droits. Rapport annuel d'activité 2013. Paris,
Juin 2014. P. 146-158.
В.В. Чуксина
Эта тенденция отчетливо видна на родине (1809 г.) классического омбудсмена. В Швеции, наряду с омбудсменом юстиции, с 1975 г. работало четыре разных омбудсменов по проблемам дискриминации. С 2009 г. в соответствии с «Законом о борьбе с дискриминацией» и «Законом об омбудсмене по вопросам равенства» должности четырех прежних омбудсменов по борьбе с дискриминацией объединены в новый государственный институт ом-будсмена по вопросам равенства. Омбудсмен по вопросам равенства «уполномочен контролировать соблюдение Закона о борьбе с дискриминацией, противодействовать дискриминации и поощрять равные права и возможности для всех»16. Это позволило законодательно определить новые механизмы для борьбы с дискриминацией и улучшить условия борьбы с одновременной дискриминацией по множественным основаниям. В частности, одним из актуальных направлений работы омбудсме-на по вопросам равенства является практическая реализация новой западноевропейской политики, называемой, как отмечает профессор С.Ю. Головина, политикой «Аехюигку», направленной на гар-
моничное сочетание стабильности на рынке труда и увеличение гибкости правового регулирования17.
Таким образом, если говорить о положительном аспекте глобализации прав человека, то можно отметить учреждение новых внесудебных государственных (государственно-общественных) органов по содействию и защите прав человека или появление новых особенностей правового статуса и практики функционирования у существовавших правозащитных органов. Безусловно, что их тип, сфера компетенции, количественное разнообразие (в одной стране) и эффективность деятельности зависят в первую очередь от множества внутренних факторов (политико-правового режима, наличия различных видов контроля за публичной властью, развитости судебной системы, активности гражданского общества и др.). А также от внешних факторов — от усиления требований ООН и региональных организаций к государствам по имплементации международных стандартов прав человека, в том числе выполнения соглашений в области прав человека и укрепления внутригосударственных правозащитных систем. По этому пути пошла и Российская Федерация.
Библиография:
1. Артамонова Е.В., Лукин В.Н., Мусиенко Т. В. Права человека в условиях глобализации: новые концептуальные подходы к анализу рисков || Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2014. № 1 (49). С. 139—158.
2. Головина С.Ю. Экспертная группа «модернизация трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении стран ЕврАзЭС в условиях правовой интеграции» || Российский юридический журнал. 2011. № 5. С. 21-24.
3. Доклад Генерального секретаря о национальных институтах, занимающихся содействием и защитой прав человека от 14 января 2008 г. A|HRC|7|69. URL: http:||documents.un.org|results.asp
4. Чеботарев Г. Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе || Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 15-24.
5. Чуксина В.В. Внесудебная защита прав человека: пост-омбудсмен институты || Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 33-35.
6. Défenseur des droits. Rapport annuel d'activité 2013. Paris. Juin 2014. 168 p.
References (transliteration):
1. Artamonova E.V., Lukin V.N., Musienko T.V. Prava cheloveka v uslovijah globalizacii: novye konceptual'nye podhody k analizu riskov || Uchenye zapiski Sankt-Peterburgskogo imeni V.B. Bobkova filiala Rossijskoj tamozhennoj aka-demii. 2014. № 1 (49). S. 139-158.
2. Golovina S. Ju. Jekspertnaja gruppa «modernizacija trudovogo zakonodatel'stva i zakonodatel'stva o social'nom obe-spechenii stran EvrAzJeS v uslovijah pravovoj integracii» || Rossijskij juridicheskij zhurnal. 2011. № 5. S. 21-24.
3. Doklad General'nogo sekretarja o nacional'nyh institutah, zanimajushhihsja sodejstviem i zashhitoj prav cheloveka ot 14 janvarja 2008 g. A|HRC|7|69. URL: http:||documents.un.org|results.asp
4. Chebotarev G.N. Osobennosti realizacii konstitucionnogo principa razdelenija vlastej v rossijskoj Federacii na sovre-mennom jetape || Vestnik Tjumenskogo gosudarstvennogo universiteta. 2009. № 2. S. 15-24.
5. Chuksina V.V. Vnesudebnaja zashhita prav cheloveka: post-ombudsmen instituty || Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2011. № 6. S. 33-35.
Материал поступил в редакцию 28 сентября 2014 г.
16 Discrimination Act (Swedish Code ofStatutes 2008:567), Act the Equality Ombudsman (Swedish Code of Status 2008:568). URL: http://www.riksdagen.se/webbnav/index (последнее посещение — 2 сентября 2014 г.).
17 См.: Головина С.Ю. Экспертная группа «Модернизация трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении стран ЕврАзЭС в условиях правовой интеграции» // Российский юридический журнал. 2011. № 5. С. 21.
