CC BY
55Регионы
РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА
А. Н. ДЕРЮГИН
По итогам первых десяти месяцев 2020 г. по отношению к соответствующему периоду 2019 г. доходы консолидированных бюджетов регионов выросли на 4,8%. Несмотря на начавшуюся «вторую волну» пандемии, собственные налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации осенью 2020 г. были относительно устойчивы и не обнаруживали высоких темпов падения.
В отличие от предыдущих кризисных периодов региональная политика правительства в 2020 г. отдает предпочтение предоставлению дополнительных межбюджетных трансфертов, а не бюджетных кредитов, что позволяет субъектам РФ выполнять все текущие расходные обязательства с небольшим увеличением долговой нагрузки. Изменение структуры расходов консолидированных бюджетов регионов носит явный антикризисный характер. Расходы растут существенно быстрее инфляции. Долговая нагрузка регионов остается на достаточно низком уровне.
Ключевые слова: бюджеты регионов, доходы бюджетов регионов, расходы бюджетов регионов, государственный долг регионов, бюджетные кредиты, кризис.
Доходы
В соответствии с данными Федерального казначейства об исполнении региональных бюджетов по итогам первых десяти месяцев 2020 г. общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. вырос на 4,8%, составив 11,51 трлн. руб. В то же время собственные налоговые и неналоговые доходы регионов сократились на 5,2%, а рост общего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ был обеспечен за счет трансфертов из федерального бюджета, прирост которых составил 56,4%. Росли все виды межбюджетных трансфертов: дотации (на 46,2%), субсидии (на 95,3%), субвенции (на 53,4%) и иные межбюджетные трансферты (на 41,2%).
Вместе с тем динамика налоговых и неналоговых доходов в последние месяцы начинает меняться: если за первое полугодие 2020 г. по отношению к первому полугодию предыдущего года их сокращение составило 7,2%, то за первые четыре месяца второго полугодия они снизились лишь на 2,6%. Даже в но-
ябре, когда уровень заболеваемости существенно превысил весенние показатели, согласно предварительным данным налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов регионов выросли на 6,8% по сравнению с падением на 29,3 и 19,8% в апреле и мае 2020 г. соответственно.
Из крупных доходных источников бюджетов субъектов РФ по итогам января-октября в наибольшей степени упали поступления по налогу на прибыль организаций, которые сократились на 15,1%. Поступления налога на прибыль (-16,9% за первые четыре месяца второго полугодия против -13,9% за первое полугодие) и налога на имущество (-8,5% за десять месяцев, из них -9,9% - за первые четыре месяца второго полугодия и -7,2% - за первое полугодие) при этом несколько усилили падение. В меньшей степени сократились поступления по налогу на совокупный доход (соответственно -3,1, +7,4 и -11,4%), а по НДФЛ (соответственно +4,3, +10,4 и -0,1%) и акцизам (+6,9, +11,9 и +3,2%) они показали итоговый положительный рост.
Дерюгин Александр Николаевич, старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Москва), е-таН: [email protected]
Говоря о динамике налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ, необходимо отметить, что в большей степени они сократились у более обеспеченных регионов. Расчеты показали, что коэффициент корреляции между темпами роста налоговых и неналоговых доходов за первые десять месяцев 2020 г. и уровнем расчетной бюджетной обеспеченности регионов1 был равен -0,4. Таким образом, как это наблюдалось и в периоды прошлых кризисов, сейчас происходит снижение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности богатых и бедных регионов.
В свою очередь, при распределении дополнительных трансфертов между субъектами РФ в 2020 г. учитывалась текущая динамика налоговых и неналоговых доходов (больше дополнительных средств получили регионы, столкнувшиеся с большим падением собственных доходов). Так, коэффициент корреляции между темпами роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов за январь-октябрь и приростом за тот же период общего объема межбюджетных трансфертов без учета субвенций на душу населения составил -0,57. При распределении дополнительных трансфертов учитывался также уровень бюджетной обеспеченности регионов (более обеспеченным регионам выпадающие доходы компенсировались в меньшей степени). В рассматриваемый период прослеживалась четкая отрицательная зависимость между уровнем бюджетной обеспеченности регионов и темпами прироста доходов их консолидированных бюджетов (соответствующий коэффициент корреляции составил -0,7).
Падение доходов консолидированных бюджетов в исследуемый период было зафиксировано только у 13 субъектов РФ. Причем девять из них -высокообеспеченные регионы (с уровнем бюджетной обеспеченности свы-
ше 1), обладающие достаточным запасом прочности, позволяющим без больших проблем пережить падение доходов на 10-20%, а четыре региона столкнулись с относительно небольшим сокращением доходов (от -0,9 до -4,0%). Для последних это также не является критичным, поскольку, во-первых, налоговые и неналоговые доходы регионов в целом начинают восстанавливаться, а во-вторых, из 300 млрд. руб. дополнительной финансовой помощи регионам в 2020 г., выделенных для обеспечения их бюджетной устойчивости, по итогам января-октября было предоставлено только 200 млрд. руб., а выделение еще 100 млрд. руб. ожидается до конца года.
Таким образом, в отличие от прошлых кризисных периодов политика правительства в нынешнем году по отношению к регионам предполагает предоставление преимущественно дополнительных межбюджетных трансфертов, что позволяет субъектам РФ выполнять все текущие расходные обязательства с небольшим увеличением долговой нагрузки.
В условиях падения собственных налоговых и неналоговых доходов встает вопрос об источниках роста доходной базы региональных и местных бюджетов. По расчетам экспертов РАНХиГС, проведенным в рамках исследования влияния передачи нормативов отчислений от налогов на местный уровень на рост базы налогообложения, закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также НДФЛ положительно влияет на величину базы налогообложения по соответствующим налогам2. В то же время аналогичного положительного эффекта в случае закрепления нормативов отчислений от налога на прибыль и налога на имущество организаций обнаружено не было.
1 Уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется в соответствии с методологией, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ».
2 Расчеты выполнены в рамках НИР «Исследование влияния региональной межбюджетной политики на экономический рост» в рамках государственного задания на 2020 г.
РЕГИОНЫ
Эти оценки говорят в пользу гипотезы о том, что при наличии финансовых стимулов (возникающих при передаче налогов на местный уровень) местные власти могут более эффективно, нежели региональные, влиять на развитие малого и среднего бизнеса. Результаты расчетов могут быть использованы при формировании межбюджетных отношений и определении структуры финансовой помощи местным бюджетам.
Расходы
Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ за первые десять месяцев 2020 г. относительно того же периода 2019 г. выросли на 16,9%, достигнув 11,6 трлн. руб. При этом за первые четыре месяца второго полугодия темпы их прироста несколько замедлились по сравнению с первым полугодием - 14,5% против 18,9%. Замедление продолжилось и в ноябре (прирост к ноябрю 2019 г. составил 9,5%). Прирост расходов наблюдался в 84 регионах, и только в Забайкальском крае они сократились (-9,1%).
В структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по итогам анализируемого периода по сравнению с тем же временным интервалом 2013-2019 гг. можно отметить уменьшение доли расходов на общегосударственные вопросы (5,9%, хотя ранее их доля всегда превышала 6,2%), сельское хозяйство и рыболовство, образование (самый
низкий уровень за период с 2013 г.). Одновременно выросла доля расходов на социальную политику (главным образом по статье «Охрана семьи и детства»- с 3,1% за десять месяцев 2019 г. до 4,8% за тот же период 2020 г.), а также здравоохранение (с 8,4 до 12,7%), что очевидным образом связано с реализацией на региональном уровне комплекса антикризисных мер.
Сбалансированность региональных бюджетов и государственный долг
Усилия федерального центра в части финансовой поддержки субъектов РФ отразились на динамике регионального государственного долга: на 1 ноября 2020 г. он составил 2,22 трлн. руб., на 12,1% превысив уровень на ту же дату 2019 г.3. (В течение кризиса 2008-2009 гг., а также в 2013-2015 гг. годовые темпы прироста государственного долга стабильно превышали 20%.)
Вследствие снижения доходов бюджетов субъектов РФ средняя долговая нагрузка регионов4 также выросла - с 21,1% в конце октября 2019 г. до 24,9% в конце октября 2020 г. Однако она остается далека от октябрьского максимума в 34,9%, достигнутого в 2015 г.
Учитывая изменения в федеральной политике по отношению к регионам, проявившиеся в кризис 2020 г., можно прогнозировать отсутствие долговых проблем на региональном уровне в течение ближайших трех лет. ■
Regions' Budgets in the Wake of the Crisis
Alexander N. Deryugin — Senior Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Researcher of the Gaidar Institute (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
At first ten months of 2020 in relation to the corresponding period of 2019, revenues of the consolidated regions' budgets rose by 4.8%. Despite the unfolding «second wave» of the pandemic, own tax and non-tax revenues of the consolidated budget of Russia's subjects have been sustainable and do not reveal high rates of decline in autumn this year.
3 Ввиду наличия сезонности рассматривать динамику уровня государственного долга регионов за период, не кратный 12 месяцам (например, с начала года), представляется нецелесообразным.
4 Долговая нагрузка региона определяется как отношение объема его государственного долга к объему налоговых и неналоговых доходов его бюджета за последние 12 месяцев.
By contrast with previous crisis periods, current regional policy of the RF Government in 2020 opts for provision of additional governmental fiscal transfers against budget loans which allows subjects to execute all current expenditure commitments practically without raising debt burden. Change in the expenditure structure of regional consolidated budgets has an obvious anti-crisis character. Expenditures have been growing significantly faster than inflation. Regional debt burden stays at a rather low level.
Key words: regions' budgets, regional budgets revenues, regional budgets expenditures, regional public debt, public loans, crisis.
