CC BY
12
МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА
Канд. экон. наук О. Р. Хасбулатов
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИИ ЗАНЯТОСТИ И ПОДГОТОВКИ РАБОЧЕЙ СИЛЫ В США: НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
В статье проанализировано развитие системы профессиональной подготовки кадров в США как элемент региональной конкурентоспособности. В фокусе внимания - повышение взаимосвязи подготовки востребованной рабочей силы и потребностей экономического развития страны с учетом региональных особенностей США.
Ключевые слова и словосочетания: Министерство труда США, региональное экономическое развитие, глобальный кризис, система подготовки рабочей силы.
Одной из актуальных задач, стоящих перед американскими властями в начале XXI в., является формирование системы подготовки кадров в условиях обострения конкуренции и расширяющегося многообразия требований к навыкам и квалификации работника. Политика содействия трудоустройству, включая профессиональную переподготовку, повышение конкурентоспособности рабочей силы, проводилась США и в прошлом столетии. В процессе ее эволюции сложились разнообразные формы регулирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на уровне штатов, местных органов власти, в том числе в части кадрового обеспечения страны в целом и ее регионов.
Обобщение и постоянный мониторинг опыта региональной политики наиболее развитых стран крайне актуальны для выявления наиболее эффективных для России инструментов воздействия на социально-экономическое развитие регионов, в частности, на формирование их кадрового потенциала. Несмотря на меры, направленные на выравнивание уровня развития регионов, предпринимаемые федеральными и региональными властями, разрыв между передовыми и депрессивными регионами РФ продолжает углубляться, что усиливает потребность в оценке влияния мер, принимаемых в России и других странах, на экономическое положение и поведение хозяйствующих субъектов и региональную экономику в целом.
Активная политика формирования трудового потенциала, в том числе в относительно экономически отсталых регионах страны, строится на объединении усилий федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов с привлечением учебных заведений, частных компаний, некоммерческих структур для решения проблем, связанных с формированием квалифицированной рабочей силы, отвечающей потребностям современной экономики.
Стремительность научно-технологических изменений ставит одним из необходимых условий инновационного развития разработку долгосрочной политики воспроизводства кадров, соответствующих динамично меняющимся требованиям. Исследование региональных аспектов формирования и реализации государственной политики подготовки кадров приобретает особое значе-
ние, учитывая, что именно в регионах формируются точки роста инновационной экономики. Даже в условиях высокой (по сравнению с Россией) территориальной мобильности населения в США возрастает потребность в подготовке требуемой на местном уровне рабочей силы. Американский опыт убедительно показывает, что для успешного развития экономики территорий недостаточно эффективной налоговой и денежно-кредитной политики. Не менее важно обеспечить предпринимателей востребованными трудовыми ресурсами, что требует длительного периода времени и стабильных долгосрочных капиталовложений.
В ближайшие три десятилетия, несмотря на в целом благоприятную (в сравнении с другими странами) ситуацию с трудовыми ресурсами, по официальным прогнозам в США ожидается, с одной стороны, сокращение численности занятого населения в одной из наиболее экономически активных возрастных групп (35-44 года) населения, а с другой - выход на пенсию более 60 млн работников. Изменения в возрастной структуре населения усиливают потребность в новых подходах к подготовке и переподготовке кадров, в том числе лиц, имеющих длительные перерывы в занятости, иммигрантов, представителей социально уязвимых категорий населения, старших возрастных групп и т. п.
Для повышения уровня соответствия трудового потенциала потребностям производства в США на всех уровнях власти реализуются соответствующие программы. Особое внимание в первом десятилетии XXI в. было уделено кадровому потенциалу в региональном экономическом развитии, в частности, путем осуществления программ подготовки рабочей силы в регионах; грантов на профессиональное обучение в местных колледжах (The Community-Based Job Training Grants), а также в рамках Плана восстановления и реинвестирования американской экономики (American Recovery and Reinvestment Act of 2009 - ARRA).
Глобальный кризис конца первого десятилетия потребовал дополнительных усилий по поддержке безработных, мер по их трудоустройству. Так, продолжительность выплат пособий по безработице была увеличена до 46 недель (с 26 недель) с возможностью продления еще на 13 недель в штатах с уровнем безработицы, превышающем 6%. Учитывая, что пособия по безработице в основном финансируются на уровне штатов, в связи с увеличением продолжительности их выплат планом ARRA установлены специальные субсидии штатам из федеральных средств.
В условиях кризиса проявились и долгосрочные проблемы, связанные с потребностями современной экономики. Одним из важнейших направлений Плана восстановления и реинвестирования американской экономики стало содействие профессиональной подготовке и трудоустройству. Особое внимание в программах переподготовки и повышения квалификации уделено молодежи в возрастных группах 16-19 и 20-24 лет. Именно в этих группах в наибольшей степени распространена безработица, и именно они прежде всего пострадали от кризиса. Уровень безработицы 16-17-летних американцев в 2010 г. достигал 30%, в то время как для всего населения - 10%.
Учитывая обострение проблемы молодежной безработицы в период глобального кризиса, новый импульс был дан программе «Трудовой корпус»,
проводимой с 1964 г. Министерством труда США с целью общеобразовательной и профессиональной подготовки проблемной молодежи в возрасте 16-24 лет, получения постоянной работы или продолжения обучения на более высокой образовательной ступени. В 2009 г. были предприняты меры по улучшению координации этой программы, расширению охвата социально уязвимых групп молодежи программами занятости и ученичества.
Распределение финансовой помощи по плану АИКА (2009-2019 гг.) показывает, что на образование и переподготовку специалистов приходится 31% всех выделенных ассигнований. Столь высокий уровень затрат по этой статье обусловлен прежде всего необходимостью подготовки кадров для модернизации инфраструктуры, развития экологически ориентированной энергетики и повышения ее эффективности, сферы научных исследований и разработок, различных секторов местной промышленности. Именно эти сектора были определены в качестве приоритетных на ближайшие годы.
Инфраструктурные проекты, например, предусматривают модернизацию и ремонт мостов, дорог, морских портов и аэропортов, гидротехнических сооружений (дамбы, плотины, каналы и др.), систем переработки, транспортировки и хранения опасных отходов и т. п. Приоритетное место занимают также проекты по реконструкции и оснащению современным оборудованием зданий школ, колледжей, университетов, центров профессиональной подготовки. Намечено, в частности, проведение технической модернизации климатических систем для 75% административных зданий. Все эти проекты требуют соответствующих навыков и квалификации персонала.
В региональном плане распределение поддержки ежегодно пересматривается. В 2009 г. 77% ее объема получили штаты Нью-Йорк (38%), Вашингтон (27%) и Калифорния (12%). Необходимо отметить, что в рамках плана ARRА распределение средств между штатами, местными органами, некоммерческими структурами и частными компаниями происходит на конкурсной основе, что повышает эффективность их использования.
По данным Департамента торговли и экономического развития штата Иллинойс, план АИКА дал возможность, например, увеличить инвестирование в программы штата по обеспечению профессиональной подготовки кадров для таких ключевых секторов, как здравоохранение, обрабатывающая промышленность, транспорт, инфраструктура и др. В течение первого года действия местных отраслевых проектов переобучение прошли свыше девяти тысяч сотрудников. Часть проектов содержит планы переподготовки низкоквалифицированных взрослых работников для повышения продуктивности их использования. Обычно в таких случаях теоретический курс совмещается с практическими занятиями по приобретению конкретных навыков. Так, программа подготовки медицинского персонала осуществляется при участии медицинских центров с учетом прогноза потребностей, прежде всего наиболее востребованной категории - медсестер.
Особое внимание в штате Иллинойс, как и во многих других штатах, уделяется профессиональной подготовке и трудоустройству молодежи, в том числе с использованием сети Интернет. Так, участники одной из программ получили практические навыки пользования компьютером, Интернетом, работы в режиме реального времени через специальный интернет-портал по тру-
доустройству. В результате в течение года таким образом нашли работу свыше 19 тыс. молодых людей (в возрасте до 24 лет).
Совет по инвестициям в рабочую силу штата Иллинойс, на который возложены функции разработки и осуществления программ обучения и подготовки рабочей силы, отвечающей потребностям экономики штата, назначается губернатором штата. В его состав входят руководство штата, представители деловых кругов, сферы образования, общественных организаций. В целях оценки состояния рынка труда, текущих и перспективных потребностей используются заключения специальных комитетов (здравоохранения, обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, информационных технологий, сети workNet, по делам ветеранов).
В плане усиления взаимодействия органов власти штата и бизнеса следует отметить сотрудничество штатных властей, например, с Microsoft Corporation в рамках программы «Подъем Америки», благодаря которой свыше 10 тыс. участников прошли обучение по приобретению навыков пользования продуктами Microsoft Office.
Рассматривая особенности современной политики кадрового обеспечения экономики, необходимо также учитывать, что расходы на здравоохранение, образование, профессиональную подготовку как основы воспроизводства человеческих ресурсов и формирования трудового потенциала составляют наибольший сегмент как федерального бюджета (в 2010 г. - 986,5 млрд долларов), так и бюджетов на уровне штатов. При этом если расходы на здравоохранение и образование из бюджетов всех уровней власти США возросли в 2010 г. до 2 трлн долларов и составили почти треть совокупных государственных расходов1, то в ряде штатов, например в штате Иллинойс, расходы на образование и здравоохранение превышают 40% всех бюджетных расходов штата (таблица).
Государственные расходы штата Иллинойс* (в млрд долл.)
Финансовый год Всего Здравоохранение Социальная помощь Образование Другие
2005 41,2 12,0 6,0 6,6 16,6
2006 41,8 11,9 5,8 6,7 17,4
2007 45,0 13,0 5,9 7,0 19,1
2008 48,6 14,8 6,4 7,4 20,0
2009 51,0 15,7 8,4 7,4 19,5
2010 52,5 15,4 8,6 7,3 21,2
2011 50,6 14,8 7,8 7,3 20,7
* Источник: US Government Spending. State Illinois. June 2011.
Учитывая значение, придаваемое в последние годы экологически ориентированным проектам, возрастающее внимание уделяется подготовке специалистов в этой области. В Чикаго, например, утверждена программа подготов-
1 Лебедева Л. Ф. Социальные новации администрации Б. Обамы // США - Канада: экономика, политика, культура. - 2011. - № 6. - С. 35-48.
ки «Зеленые рабочие места для всех» с широким охватом населения, включая лиц, имеющих низкую квалификацию, длительное время остававшихся вне рынка труда, и т. д. Участники программы получают довольно широкую подготовку, проходя обучение как по специальности, так и по математике, литературе. Обучение осуществляется на базе городского колледжа города Чикаго.
В начале XXI в. в США существенные различия по ключевым показателям остаются не только между штатами, но и в пределах одного штата, что требует соответствующей поддержки их развития. Еще с 30-х гг. прошлого столетия получил известность региональный проект долины реки Теннеси \
В отличие от выделяемых в США макросоциально-экономических регионов (Новая Англия, Среднеатлантический, Юг, Средний Запад, Юго-Запад, Запад) в первом десятилетии XXI в. были отобраны территориальные образования, зачастую не связанные границами штата, различающиеся по площади, населению, экономической структуре, но испытывающие сходные трудности в экономическом развитии, в частности, в обеспечении востребованными кадрами. Именно для таких регионов, как запад штата Алабама и восток штата Миссисипи, предгорные районы штата Северная Каролина, район Аппалачи в штате Огайо и других, были разработаны специальные программы обучения и профессиональной подготовки с привлечением ресурсов всех уровней власти - федерального, штатов, местного.
В начале XXI в. профессиональная подготовка кадров была признана стратегическим направлением ответа на потребности современного рынка труда, важнейшим фактором повышения конкурентоспособности регионов, что нашло выражение в разработке и осуществлении специальных программ, в том числе для регионов, нуждающихся в особой поддержке работников. Основные функции по реализации этих программ были возложены на Управление занятости и профессионального обучения Министерства труда США.
Программа подготовки кадров для регионов (Workforce Innovation in Regional Economic Development), осуществление которой началось с февраля 2006 г., строится на принципах взаимодействия усилий федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов, вовлечения в решение проблем обучения и переподготовки местных учебных заведений, фондов, частных компаний. Программа исходит из того, что наряду с современной инфраструктурой, инвестиционными ресурсами необходимы работники, от подготовки и навыков которых зависит в конечном счете эффективность использования всех ресурсов.
В феврале 2006 г. Управление занятости и профессионального обучения Министерства труда США выделило тринадцать регионов в качестве первого поколения территориальных образований для участия в Программе подготовки кадров для регионов:
1) прибрежный район штата Мэн;
2) северо-восток штата Пенсильвания;
3) северная часть штата Нью-Йорк;
1 См.: Хасбулатов О. Р. Развитые страны: центры и периферии. - М. : Экономика, 2009. -С. 202-213.
4) предгорные районы штата Северная Каролина;
5) центр штата Мичиган;
6) запад штата Мичиган;
7) север и центр штата Индиана;
8) большой северо-западный район штата Флорида;
9) запад штата Алабама и восток штата Миссисипи;
10) агломерация Канзас-Сити;
11) метрополия Денвера, штат Колорадо;
12) центральная и восточная части штата Монтана;
13) калифорнийский инновационный коридор.
Эти регионы были отобраны на основе ряда условий, включающих низкую конкурентоспособность, наличие конкретного плана действий при участии агентств по трудоустройству, образовательных учреждений, некоммерческих структур, бизнеса. Для регионов первого поколения участников указанной программы были характерны серьезные трудности в экономическом развитии, в освоении выделяемых ресурсов. Регионы первого поколения получили от правительства субсидии в размере 15 млн долларов каждый сроком на три года для оживления местной экономики.
В апреле 2006 г. Управлением занятости и профессионального обучения были выделены еще тринадцать регионов:
1) центральная и восточная части Пуэрто-Рико;
2) юго-запад штата Коннектикут;
3) север штата Нью-Джерси;
4) долина реки Делавэр;
5) район Аппалачи в штате Огайо;
6) юго-восток штата Мичиган;
7) долина реки Теннеси;
8) юго-запад штата Индиана;
9) юго-восток штата Висконсин;
10) Арканзас Дельта;
11) юг штата Техас;
12) хребет Уосотч (от юга штата Айдахо к центру штата Юта);
13) север штата Калифорния.
В январе 2007 г. они были утверждены в составе второго поколения территориальных образований для участия в Программе подготовки кадров для регионов и получили государственные инвестиции в размере по 500 тыс. долларов каждый.
Программа подготовки кадров для регионов призвана содействовать выполнению комплексного плана развития указанных территорий, повышения их конкурентоспособности. После завершения подготовительных мероприятий и утверждения подробного плана действий каждый из указанных регионов второго поколения получил инвестиции в размере 4,5 млн долларов на трехлетний период.
В июне 2007 г. Программа подготовки кадров для регионов получила дальнейшее развитие. Управлением занятости и профессионального обучения были проанализированы и отобраны заявки еще от тринадцати территориаль-
ных образований, которые вошли в третье поколение регионов, участвующих в программе:
1) юг штата Аризона;
2) юг центральной части штата Айдахо;
3) юг центральной части штата Канзас;
4) центральная часть штата Кентукки;
5) юго-восток штата Миссисипи;
6) юго-восток штата Миссури;
7) юг и запад штата Миннесота;
8) центральная часть штата Нью-Джерси;
9) район Большой Альбукерке, Нью-Мексико;
10) север штата Орегон;
11) юго-восток штата Вирджиния;
12) район тихоокеанских гор штата Вашингтон;
13) юг центральной части и юго-запад штата Висконсин.
Каждый из них получил бюджетные инвестиции в размере 5 млн долларов на трехлетний период.
Задачи, стоящие перед регионами, находят выражение в конкретных проектах, входящих в более широкие планы экономического развития региона. К примеру, в центральных округах штата Нью-Мексико подготовка кадров, осуществляемая на основе взаимодействия усилий местных властей, частных компаний, университетов, нацелена прежде всего на обеспечение спроса со стороны развития инновационных производств в сфере чистой энергетики и перспективных энергетических технологий. В южной части штата Миннесота ключевой задачей является подготовка кадров для развития сектора биотехнологий и производства возобновляемых источников энергии.
В штате Мичиган в первом квартале 2010 г. 35% участников программы переподготовки приходилось на сектор здравоохранения, что в два и более раз превысило этот показатель для любого другого сектора, в том числе для обрабатывающей промышленности (8%), транспорта (8%). Столь высокий уровень вовлеченности в подготовку медицинского и технического персонала для сферы здравоохранения обусловлен более высоким спросом, чем в других сферах экономики. По официальным прогнозам ожидается, что к 2018 г. рост рабочих мест в сфере здравоохранения штата составит 17,1%, что более чем в три раза превышает предполагаемое увеличение занятости в других секторах.
Независимо от конкретных целей и потребностей каждого из 39 регионов, участвующих в Программе подготовки кадров для регионов, им оказывается организационно-методическая поддержка Управления занятости и профессионального обучения Министерства труда США, других федеральных ведомств и агентств. Профессиональная команда управленцев помогает им претворять в жизнь планы регионального развития.
Предпринимаемые в каждом регионе меры реализуются на основе ряда предварительных (общих для всех) мероприятий, которые Управление занятости и профессионального обучения объединило в шесть последовательных ступеней: выявление структурных особенностей экономики региона; создание группы лидерства, отвечающей за реализацию стратегий развития; анализ экономики региона; выявление ключевых направлений его экономического
роста; определение ресурсов (государственных, некоммерческих, бизнеса) и методов их использования для реализации стратегии развития.
Согласно схеме, разработанной Управлением занятости и профессионального обучения Министерства труда США, на первом этапе должны быть определены границы региона путем выявления группы соседних территорий на основе схожести экономической структуры безотносительно к административным границам. Следующая ступень - создание группы лидерства, ответственной за имплементацию стратегий роста. Далее - оценка сильных и слабых сторон, возможностей и угроз. На основе проведенных исследований формируется видение экономического роста региона, разрабатывается стратегия развития, определяются ресурсы, включая фонды, некоммерческие организации, частные компании, бюджеты всех уровней власти.
В этой связи следует обратить внимание на возрастающее значение государственно-частного взаимодействия в региональном развитии, в обеспечении кадрового потенциала страны и ее отдельных регионов. Такое партнерство способствует развитию предпринимательства, а следовательно, и занятости, создает более широкие возможности для обучения, переподготовки, в том числе взрослого населения.
О значении, придаваемом взаимодействию государства и бизнеса в процессе преодоления последствий кризиса конца прошлого десятилетия, свидетельствует, в частности, создание при президенте США Совета по восстановлению экономики (2009) и Совета по вопросам занятости и конкурентоспособности (2011) - совещательных органов, куда вошли представители деловых кругов, экспертного сообщества, профсоюзов. У Совета по вопросам занятости и конкурентоспособности, сформированного на стадии нестабильного посткризисного восстановления, основной задачей является поиск новых путей содействия экономическому росту посредством инвестиций и соответствующей подготовки конкурентоспособной рабочей силы. Его члены представляют широкий спектр секторов экономики США, включая сферу услуг, промышленное производство, высокие технологии, банковский сектор, коммуникации.
Управлением занятости и профессионального обучения Министерства труда США предусмотрены также гранты для регионов страны, которые постигли экономические и природные катаклизмы. Кроме того, чрезвычайно важную роль в подготовке американской рабочей силы играют гранты профессиональной подготовки в местных колледжах. Во второй половине прошлого десятилетия такие гранты получили колледжи в 45 американских штатах. Ежегодно на эти цели выделялось от 125 до 150 млн долларов.
Близость к местным рынкам труда позволяет колледжам более полно учитывать особенности региона и его потребности в рабочей силе. Программы грантов для местных колледжей призваны улучшить их ресурсное обеспечение, осуществить модернизацию учебных планов, привлечение квалифицированного преподавательского состава, обновление оборудования и таким образом повысить качество образовательных услуг.
Рассмотрение программ специальных грантов местным колледжам, подготовки рабочей силы в экономически слабых регионах, отобранных по принципу схожести экономической структуры, а также осуществления в шта-
тах и муниципалитетах мер по трудоустройству и обучению рамках Плана восстановления и реинвестирования американской экономики показывает усиление внимания правящих кругов США к региональному аспекту развития и, в частности, к сфере подготовки кадров как элемента повышения региональной экономической конкурентоспособности.
Таким образом, для политики формирования трудового потенциала США в начале текущего столетия характерна тенденция к объединению усилий федерального правительства, властей штатов и муниципалитетов в создании благоприятных условий для участия учебных заведений, инвестиционных групп, фондов, частных компаний в решении проблем, связанных с подготовкой квалифицированной рабочей силы, конкурентоспособной в условиях глобального рынка. В фокусе внимания - удовлетворение потребностей производства и сферы услуг в кадрах, содействие продуктивной занятости наемной рабочей силы, в том числе в относительно отсталых (экономически) регионах страны.
Опыт США свидетельствует об активном поиске новых подходов к регулированию социально-экономического развития регионов, в частности, в плане обеспечения кадрами относительно отсталых территориальных объединений. Признание значения взаимодействия всех ветвей и уровней власти для решения вопросов профессиональной подготовки населения находит отражение в принятии соответствующих законодательных и нормативных актов, выделении целевых бюджетных ассигнований на всех уровнях власти, в увеличении числа и масштабов проектов с участием федеральных, местных органов власти, а также частных компаний, некоммерческих структур. Проекты по переподготовке и трудоустройству безработных, финансируемые из федерального бюджета и осуществляемые на уровне штатов и местных органов власти, стали важным фактором посткризисного восстановительного тренда. Однако их значение выходит за рамки текущих мер по борьбе с безработицей и носит долгосрочный характер.
Для повышения эффективности усилий социальных партнеров по повышению качества рабочей силы, востребованности приобретенных знаний и навыков на рынке труда в последние годы активизировались меры, способствующие установлению связей между образовательными учреждениями и потенциальными частными работодателями путем проведения регулярных консультаций и реализации совместных проектов с участием университетов и промышленных компаний.
Список литературы
1. Емельянов Е. В., Лебедева Л. Ф. Формирование трудового потенциала в США // Россия и Америка в XXI веке. - 2010. - № 1.
2. Лебедева Л. Ф. Социальные новации администрации Б. Обамы // США - Канада: экономика, политика, культура. - 2011. - № 6.
3. США в поисках ответов на вызовы XXI века (социально-экономический аспект) / под ред. Э. В. Кириченко. - М. : ИМЭМО РАН, 2010.
