CC BY
363
УДК 332.025.1
В .А. ВЕЛКОВА
РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И УПРАВЛЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ДОТАЦИОННОГО РЕГИОНА
Ключевые слова: регион, развитие, дотационный регион, бюджет, политика, государство, регулирование, комплексный, федерализм, инструмент.
Рассмотрено развитие дотационных регионов, роль государства в управлении процессами социально-экономического развития таких регионов.
V.A. VELKOVA
REGIONAL DEVELOPMENT AND MANAGEMENT COMPLEX SOCIAL-ECONOMIC DEVELOPMENT SUBSIDIARY REGION
Key words: region, development, subsidiary region, budget, the policy, state, regulation, complex, federalism, instrument
In given article is considered development subsidiary region. Also role state is considered in management process social economic development such region.
Региональное развитие - это режим функционирования региона, ориентированный на положительную динамику всех основных параметров уровня жизни, которая обеспечена устойчивым и сбалансированным воспроизводством хозяйственного потенциала, ресурсного, экономического, социально-демографического потенциала. Термин «развитие» часто употребляется в различных сочетаниях: экономическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие региона и тому подобное. В любом случае под развитием понимается любое прогрессивное изменение в экономической сфере. Если изменение количественное -то говорят об экономическом росте, если качественное - о структурных изменениях, а если комплексное - то о целостном развитии региона.
Развитие всегда имеет направленность, которая определяется целью руководства. Если динамика положительная - прогрессивное развитие, если отрицательная - регресс. Развитие региона обычно рассматривается с точки зрения совокупности социальных и экономических целей: рост производства, доходов, изменения в административной структуре общества и тому подобное. Такое понимание комплексности с учетом совокупности факторов социальных, культурных, экономических характеристик и совокупности качественных и количественных характеристик принципиально отличают развитие от роста [3, 4].
Цели регионального управления в разных странах различные. Общей чертой является то, что в качестве приоритетной цели выступает улучшение качества жизни населения, а потом уже улучшение здоровья, увеличение продолжительности жизни, повышение качества образования, оздоровление окружающей среды, повышение доходов населения.
Цели могут быть долгосрочные и краткосрочные. Примерами долгосрочных целей могут служить: создание информационного общества, новых рабочих мест для высококвалифицированных специалистов. А примеры краткосрочных целей - это прирост ВВП в квартале, прирост объема производства, преодоление кризиса.
Соответственно целям выстраивается и система критериев и показателей, которыми достигаются цели.
В России разработаны следующие критерии социально-экономического развития региона: ВНП и ВВП (в том числе в расчете на душу населения) и изменение этих показателей; средний уровень дохода и степень дифференциации доходов населения; продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья населения; уровень образования; уровень потребления
материальных благ и услуг: жилье и ЖКХ, продукты, транспортные услуги, обеспеченность товарами длительного пользования; уровень здравоохранения: обеспеченность больницами, аптеками, диагностическими центрами, услугами скорой помощи; состояние окружающей среды; обогащение культурной жизни людей; развитие малого бизнеса.
В рамках этой концепции выделяется три типа регионального развития: асимметричный, гармоничный, нейтральный.
При асимметричном региональном развитии регионы, имеющие преимущество по каким-либо показателям в начале периода, к его концу наращивают преимущество по этим показателям, а регионы, имеющие отставания, его усугубляют.
При гармоничном типе регионального развития разрыв в уровне показателей между передовыми и отстающими сокращается.
При нейтральном типе регионального развития разрыв в уровне показателей между передовыми и отстающими остается неизменным.
В России распространен первый тип, причем разные его виды.
- правовая асимметрия (республики, края, области, автономные области, автономные округа);
- экономическая асимметрия (богатые и бедные регионы);
- социальная асимметрия;
- культурная асимметрия.
Таким образом, на основе этого можно сказать, что в России происходит глубочайшее региональное расслоение. В этих условиях к важнейшим задачам управления развитием регионов относится следующее:
1. Укрепление социально-экономических основ РФ путем обеспечения социально-экономической интеграции государственных территорий и укрепление единого социально-экономического пространства страны.
2. Сглаживание различий в уровнях социально-экономического развития регионов и обеспечение уровня жизни в них в соответствии с общефедеральными стандартами.
3. Создание действенного социально-экономического механизма федеративных отношений, который был бы в состоянии обеспечить функционирование общероссийской экономики как единого целого через сочетание интересов государства и отдельных регионов.
4. Формирование многоукладной экономики на основе равноправного развития всех форм собственности, социальной и рыночной инфраструктуры.
В результате сохранения сильной поляризации в социально-экономическом развитии территорий, отсутствия целостности в федеральной политике регионального развития происходит смешение целей и инструментов экономического и финансового выравнивания. В этой ситуации реальной федерализации может способствовать единая федеральная политика регионального развития. Причем она должна не просто вытягивать менее развитые, дотационные регионы за счет экономически более сильных, но, прежде всего, создать механизм формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов, и лишь при их объективной недостаточности - инвестиционных и иных финансовых ресурсов федерального центра [1].
В данной связи предлагается внесение определенных поправок в методику распределения средств ФФПР. В частности, ее адаптация к современным реалиям бюджетной политики, когда ресурсы этого фонда уже не выступают единственным (или ведущим) каналом направления средств на социальные и экономические нужды регионов.
С одной стороны, регионы, получающие наиболее значительные объемы федеральных инвестиций, но пока числящиеся как дотационные (т.е. получающие средства из ФФПР), должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Следовательно, в их интересах повысить вклад инвестиций в прирост своего экономического и, в частности, налогового потенциала. Одним из способов достижения такого результата для данной категории регионов при распределении дотаций является установление понижающих коэффициентов. С другой стороны, для дотационных регионов, не имеющих мощной целевой инвестиционной подпитки из федерального центра, используются, наоборот, повышающие коэффициенты, т.е. это дополнительные объемы трансфертов из ФФПР.
Государство уже начало приводить в жизнь некоторые элементы такой политики. Правительство планирует сократить дотации успешным регионам, перераспределив их в пользу дотационных. В 2009-2010 гг. регионы с растущими налоговыми доходами недополучат около 3 млрд руб. Идея о бюджетном стимулировании успешных регионов уступила политике поддержки отстающих. Новая методика распределения дотаций региональным бюджетам предусматривает более решительное сокращение поощрительных дотаций обеспеченным региона, которые наращивают свои налоговые доходы и сокращают кредиторскую задолженность [2].
До 2008 г. регионы, бюджетная обеспеченность которых оказывалась выше средней по России, фактически лишались поддержки из федерального бюджета. Но с 2008 г. правительство решило стимулировать богатые регионы развивать экономику и ввело методику, которая позволяет сохранять уровень дотаций таким регионам на достаточно высоком уровне при условии качественного управления финансами в регионе. При этом было решено, что объем стимулирующих дотаций должен был постепенно сокращаться и достичь к 2011 г. 30% от уровня 2007 г. В частности, в 2008 г., объем региональных дотаций мог составить от 85% до 100% от размера дотаций 2007 г. В 2009 г. - от 75% до 95%, в 2010 г. - от 70% до 90%, в 2011 г. - от 30% до 50%.
Теперь в соответствии с утвержденными изменениями в методике поощрительные дотации для обеспеченных регионов будут сокращаться значительно быстрее. Наиболее заметно сокращение дотаций будет в 2009-2010 гг. В 2009 г. стимулирующие дотации составят 60-90%. А в 2010 г. стимулирующие дотации сократятся до 55-80% вместо отмененной градации от 70% до 90%. В 2011 г. величина дотаций успешным регионам не изменится и составит 30-50% от уровня 2007 г., как и планировалось ранее. Всего же стимулирующие дотации могут быть урезаны в 2009 г. у 17 регионов [2].
Сейчас уровень бюджетной обеспеченности на душу населения без перераспределения через центр отличается в разных регионах России более чем в 23 раза. И лишь за счет масштабного перераспределения бюджетов разницу в душевых показателях между регионами удается сократить до 6-7 раз. При этом бюджетная обеспеченность на душу населения в наиболее бедных регионах увеличивается до 58-59% среднероссийского показателя. Это выравнивание происходит за счет богатых регионов, администрации которых постоянно указывали на отсутствие стимулов к развитию собственной налоговой базы: бедным регионам можно было не заботиться о развитии, так как помощь из федерального центра была им гарантирована. В свою очередь, у тех регионов, которые добивались увеличения собственных налогов и сокращения задолженности, фактически увеличивались отчисления в бюджет перераспределения.
Таким образом, управление развитием региона проходит через решение многофакторной управленческой задачи: как при имеющихся ресурсах обеспечить максимальное улучшение наиболее значимых показателей качества жизни.
При ее решении применяются прямые и косвенные инструменты управления развитием регионов Российской Федерации, которыми пользуются как федеральные, так и региональные органы.
Инструменты прямого участия государства в регулировании регионального развития тесно связаны с административными методами регулирования экономики. Это - осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов; размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд посредством контрактной системы.
В случае использования косвенных инструментов государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический климат в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и для управления миграционными потоками.
Рассмотрим перечень инструментов реализации региональной политики:
1) размещение новых государственных (или подконтрольных государству) предприятий или перемещение существующих фирм в проблемные регионы;
2) приватизация государственных предприятий, приобретение акций частных фирм, а также другие формы изменения соотношения доли государственного и частного сектора в экономическом развитии определенных регионов;
3) государственные субсидии местным органам власти, в том числе целевые, обусловленные рядом требований (например, долевого участия региональных органов в финансировании национальных программ), а также бесконтрольные, предусматривающие свободное расходование средств по усмотрению местных властей;
4) регионально ориентированные государственные инвестиции в производственную, социальную и экологическую инфраструктуру (например, строительство и оснащение промышленных парков, площадок, зон, энергетических объектов, дорог, аэродромов, портов, мелиорация земель, сооружение объектов в сфере образования, здравоохранения, коммунального хозяйства, отдыха и туризма, охраны окружающей среды и тому подобное);
5) субсидии и кредиты муниципальных и других местных или локальных органов, направленные на финансирование производственной, социальной и экологической инфраструктуры;
6) субсидии и кредиты различных межгосударственных организаций;
7) субсидии и кредиты частным компаниям для стимулирования деловой активности в проблемных районах, в том числе на приобретение промышленных зданий, машин, оборудования, на покрытие расходов на рабочую силу, транспортных и энергетических затрат, выплату страховых взносов, арендной платы и так далее;
8) регионально-ориентированные субсидии и кредиты предприятиям и организациям, находящимся в сложном финансовом положении;
9) законодательное регулирование сроков амортизации основных средств, в частности предоставление прав ускоренной амортизации;
10) государственные заказы на продукцию и услуги частных фирм;
11) налоговая политика (в том числе различные скидки, льготы или полное освобождение от отдельных налогов с целью стимулирования размещения производства в регионах приоритетного развития и так далее);
12) регионально дифференцированные программы занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства, охраны окружающей среды и тому подобное;
13) меры, стимулирующие мобильность населения и производства, например миграционные субсидии или премии для переселенцев или перемещаемых предприятий;
14) разрешения, запреты, лицензии, сертификаты и другие средства прямого контроля строительства производственных объектов и административных зданий;
15) нормирование, рационирование потребления отдельных видов ресурсов (например, строительных материалов);
16) принудительные правительственные контракты на поставки в проблемные районы;
17) правовые нормы в области землепользования, охраны окружающей среды и других сферах.
Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся на данный момент в регионах России.
Для того чтобы управление развитием региона с помощью этих инструментов могло быть эффективно реализовано, система управления развитием регионов должна включать блок формирования, блок ресурсов, блок реализации, блок контроля.
Элементы формирующего блока управления развитием региона в их совокупности должны вводить в законное русло саму возможность, а также допустимые формы и методы, направления и объекты государственного регулирования территориального развития. Важнейшим элементом рассматриваемого блока в этой связи становится собственно узаконение организационных структур, механизмов и процедур принятия соответствующих решений и согласования интересов федерации и ее субъектов.
В результате функционирования формирующего блока должна, во-первых, появиться идеология государственного регулирования территориального развития. Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. То есть задача этого блока -обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.
Ресурсный блок должна составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и других), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели.
Реализующий блок системы управления развитием регионов наиболее многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда входят такие качественно различные меры, как: политические решения; установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов; проведение специальных организационно-хозяйственных акций; проведение акций социального характера; ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных катастроф; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов; реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста и так далее. Описываемые элементы реализующего блока не только качественно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной поддержки, от ее продолжительности, от форм и методов и тому подобное.
Контролирующий блок системы государственного управления развитием регионов должен включать правообеспечивающие меры всестороннего и по-
стоянного отслеживания хода реализуемых мер, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение.
Таким образом, по отношению к проблеме развития региона органы региональной власти выполняют следующие основные функции: управление функционированием региона в реальном времени; стратегическое управление, направленное на развитие региона.
Управление социально-экономическим развитием региона осуществляется при помощи различных стратегий и действий власти, при разработке которых применяются программно-целевой метод и тактические мероприятия, которые могут включать какие-либо действия власти: увеличение рабочих мест, создание благоприятных условий для бизнеса, инвестиционной активности.
Вторая функция является наиболее важной. Ее сущность проявляется в управлении взаимно согласованными программами и проектами. Главной целью такого управления является создание таких условий в регионе, при которых трудоспособный гражданин был бы в состоянии при наличии у него работы поддерживать нормальное благосостояние семьи, и при этом в регионе была бы обеспечена адресная социальная поддержка всех возможных слабо защищенных групп населения. Эта цель может быть обеспечена при помощи трех основных видов экономического воздействия власти на развитие регионов:
1) формирования общих условий бизнеса в регионе (транспорт, связь, гостиницы, телекоммуникации, склады, банки, страхование, консалтинговые агентства);
2) регулирования деловой активности (районирование территории, введение правил землепользования, налогообложение, субсидии, льготы, границы);
3) прямой кооперации администрации и бизнеса (совместные проекты, взаимодействие властных структур и бизнес-сообществ с некоммерческими организациями по поводу совместных проектов, создание торгово-промышленных палат, учебных центров).
Управление региональным развитием исходит из следующих принципов: создание условий как для сохранения, так и для рационального использования ресурсов региона; определение приоритетных направлений, которые потребляют значительные вложения и со стороны бюджета, и со стороны частных компаний; поиск альтернативных, самых нуждающихся сфер и секторов социально-экономической системы.
Эти принципы нацелены на концентрацию ресурсов по самым проблемным отраслям, целью реализации которых является скорейшая стабилизация социально-экономической обстановки дотационных регионов.
Литература
1. Бухвальд Е. Российский федерализм на критическом рубеже развития / Е. Бухвальд // Вопросы экономики. 2008. № 9. С. 70-83.
2. Сергеев М. Богатые регионы лишают дотаций / М. Сергеев // Независимая газета. 2008. 18 августа. С. 1-2.
3. Смирнов В.В. К проблеме эффективного развития Чувашской Республики: теория, оценка, ин-теграционыый вектор / В.В. Смирнов // Вестник Чувашского университета. 2007. № 3. С. 481-489.
4. Шаститко А. Структурные альтернативы социально-экономического развития России / А. Шаститко, С. Афонцев, С. Плаксин // Вопросы экономики. 2008. №1. С. 71-86.
ВЕЛКОВА ВИКТОРИЯ АНАТОЛЬЕВНА - аспирант кафедры региональной экономики и предпринимательства, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (aidse@rambler.ru).
VELKOVA VIKTORIA ANATOLIEVNA - post-graduate student, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
