CC BY
15
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
у.и. алиев,
кандидат экономических наук, доцент российский университет дружбы народов
«Межбюджетные отношения — это фундамент, основа слаженной и консолидированной работы всей власти...».
В. В. Путин
Межбюджетные отношения, а также обусловленная ими система управления общественными финансами на региональном и местном уровнях являются одними из ключевых факторов устойчивого экономического развития и эффективного функционирования государственных институтов. Эффективная система межбюджетных отношений призвана обеспечить стимулы повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.
Основными документами, определившими вектор развития и совершенствования межбюджетных отношений в 2007 г., стали Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 г.», «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах» 1, основные показатели перспективного финансового плана на 2007—2009 гг. и поправки Минфина в Бюджетный кодекс.
Приоритетной задачей, вытекающей из данных документов, явилось повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
1 Утверждена распоряжением Правительства Российской
Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.
Решение данной задачи сопровождалось изменениями и поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы2. Основными из них явились:
• переход к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
• уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы;
• сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
• установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %), и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
• изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции) и др.
По оценкам Минфина, предусмотренные изменения привели к снижению доходного потенциала регионов в 2007 г. почти на 23 млрд руб.
Другой, не менее важной проблемой в данном контексте является недополучение налоговых поступлений из-за льгот, предоставляемых на федеральном уровне. Например, в 2005 г. собственные доходы Астраханской области составили 9 млрд руб. Однако из-за предоставления на
2 Введены в действие с 1 января 2007 г.
федеральном уровне налоговых льгот «Газпрому» бюджет области потерял 2 млрд руб.
Кроме того, все решения, принятые по снижению налогового бремени для налогоплательщиков, по налогу на имущество организаций, по транспортному, земельному налогам не сопровождались компенсацией выпадающих доходов.
Важной задачей стало снижение иждивенческих настроений в регионах и усиление мотивации регионов к развитию собственной налоговой базы. Механизмом реализации данного направления стала кардинальная корректировка методики распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также порядок предоставления инвестиционной поддержки регионам. В принципе, данная методика начала реализовываться уже с 2006 г. и ее смысл заключается в том, что при достижении субъектом РФ более высокого уровня социально-экономического развития размер дотаций бюджету данного региона уменьшаться не будет. По уверению Минфина РФ3, в методику распределения межбюджетных отношений заложена схема, когда регионы, наращивающие свой доходный потенциал более высокими темпами, чем в среднем по России, не получают сокращения трансфертов из Фонда финансовой поддержки, что было в прежние годы и что дестимулировало субъекты Российской Федерации к зарабатыванию собственных средств. При этом критериями роста доходного потенциала субъекта считались:
1) уровень темпов роста собственных налоговых доходов региона по сравнению с среднероссийским — если он выше, то регион имел преимущество при распределении средств фонда;
2) сокращение объема кредиторской задолженности. Если субъект сокращал ее более высокими темпами, чем в среднем по Российской Федерации, то тоже имел преимущество;
3) доля кредиторской задолженности субъекта Российской Федерации в общем объеме доходов и сравнение этого показателя в среднем по Российской Федерации.
Здесь стоит отметить, что в 2007 г. несмотря на соблюдение вышеуказанных критериев, 14 регионам размер дотаций был сокращен.
Следующей задачей стало снижение уровня дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важ-
3 Силуанов А. Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений //Финансы, № 23, 2006.
нейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение — более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз4. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и в более широком плане, — уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.
В настоящее время межбюджетное регулирование осуществляется через 5 основных фондов, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ.
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Был сформирован в 1994 г. Объем средств в 2007 г. составлял 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г. Механизм методики расчета объемов дотаций ФФПР был описан ранее.
Основным изменением расчета индекса бюджетных расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25 до 10 % и увеличение доли коэффициента цен с 20 до 35 %. Следует отметить, что эти изменения привели к значительному перераспределению по субъектам Федерации объемов дотаций из ФФПР.
В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации регионов высказываются сомнения, что эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной налоговой базы регионов. Критические замечания касаются также и того, что рост ФФПР запланирован лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.
Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 62 %, что даже ниже уровня 2006 г. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70 %, в 2006 г.
4 Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов //Финансы, № 1, 2006.
таких регионов было 38, а у 25 из них — менее 65 % (в 2006 г. — 7).
Инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки — это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.
Учитывая, что в текущем году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет5.
2. Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов общественной инфраструктурой.
Критерий получения средств из ФФРР — уровень софинансирования расходов, определенный исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития6. Причем, помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидии из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).
5 В 2007 г. число регионов-доноров составило порядка 20. К ним относятся республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т. е. до 2009 г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
6 Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311).
В то же время несмотря на то, что объем фонда в 2007 г. вырос на 58,3 % по сравнению с прошлым годом, его реальные размеры — немногим более 4,2 млрд руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры.
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 г. составил около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень 2006 г. Главной целью Фонда софинанси-рования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.
Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ выделено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.
Следует отметить, что при формировании этого фонда практически не учтен высокий уровень кредиторской задолженности регионов, значительная часть которой приходится на тот период, когда эти виды расходов не являлись прямыми расходными обязательствами субъектов Федерации.
4. Федеральный фонд компенсаций (ФФК). Объем данного фонда в 2007 г. составил значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает объем Фонда в 2006 г.
Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируется уже не первый год.
Так, в рамках этого фонда в бюджете 2007 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования лесами.
5. Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Цель фонда — стимулирование регионов, эффективно работающих со своими финансами. В проекте бюджета на 2007 г. было предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов (в 2006 г. было 8 таких регионов).
В итоге надо отметить, что в сфере межбюджетного регулирования еще сохранились инструменты, которые опираются не на дифференцированные рыночные регуляторы, а на адресное государственное воздействие: межбюджетные трансферты, госзаказ, адресные дотации и субсидии и т. д. Так, средства на цели инвестиционного развития регионов вопреки принципу единства системы фе-
деральной финансовой поддержки7 выделялись и продолжают выделяться и вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и прочее. И с сожалением приходиться констатировать, что существующая модель межбюджетных отношений в целом не способна комплексно решать задачу экономического развития регионов, органы власти которых при такой системе не только не заинтересованы в наращивании собственного доходного потенциала, но ориентированы на иждивенческие настроения.
7 Узкие места бюджетного федерализма //Российская Федерация сегодня, № 14, 2006.
К сведению авторов и читателей
Федеральное агентство по науке и инновациям Министерства образования и науки РФ и Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU приступили к реализации проекта «Разработка системы статистического анализа российской науки на основе данных российского индекса научного цитирования (РИНЦ)» по Федеральной целевой научно-технической программе.
В Российский индекс научного цитирования включены все издания, выпускаемые нашим издательским домом: «Финансы и кредит», «Дайджест-Финансы», «Экономический анализ: теория и практика», «Региональнаяэкономика: теория и практика», «Национальные интересы: приоритеты и безопасность», «Международный бухгалтерский учет», «Всё для бухгалтера», «Бухгалтер и закон», «Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», «Бухгалтерский учет в издательстве и полиграфии».
РИНЦ - это многофункциональная информационная система, в которой обрабатывается библиографическая информация, аннотации и пристатейные списки цитирования из российских научных журналов. Поисковые и информационные сервисы базы данных эффективно реализуют различные виды поиска информации, анализируют и рассчитывают индексы цитирования отдельных авторов, научных коллективов и организаций, тематических направлений, импакт-факторы журналов. Авторам предоставлена возможность самостоятельно вводить и корректировать информацию о том, что, где и когда они опубликовали, используя для этой цели интерфейс Единого реестра научных публикаций. Используя систему управления ссылками, возможно без труда выходить не только на полные тексты статей, которые обрабатываются в самом РИНЦ, но и на статьи, которые цитировались в этих публикациях.
Подробная информация о проекте размещена на сайте разработчика
- www.elibrary.ru.
Уважаемые авторы и читатели!
Мы также напоминаем Вам, что электронные версии всех наших журналов доступны на сайте Научной электронной библиотеки eLIBRARY.RU.
Мы прилагаем все усилия для того, чтобы доступ к необходимой информации был максимально быстрым и простым для Вас, и надеемся, что использование современных информационных технологий сделает Вашу работу с материалами наших изданий еще более удобной!
